Организация управления органами внутренних дел в период возникновения массовых беспорядков

Эффективность управленческой деятельности органов внутренних дел можно обеспечить лишь на основе строго определенных, научно обоснованных, взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, представляющих исходные правила, требования, нормы деятельности по упорядочению всей системы управления. Руководствуясь ими, субъекты управления обеспечивают необходимую интеграцию отдельных видов управленческой деятельности во всех элементах (подразделениях сис­темы), их взаимную согласованность и общую направленность на реализацию поставленных целей.

В практической деятельности невозможно принципы управления рассматривать изолированно от принципов деятельности структурного построения органов внутренних дел. Более того, отдавая предпочтение только принципам управления и не учитывая принципов построения структур управ­ления и принципов деятельности, нельзя детально проанализировать не только систему управления органами внутренних дел при массовых беспорядках, но и дать полную характеристику самих прин­ципов управления.

В этой связи представляется необходимым рассмотреть в общем виде принципы деятельности органов внутренних дел и принципы построения систем управления, а затем исследовать принципы управления ими при массовых беспорядках.

В соответствии с Законом РК «Об органах внутренних дел РК» их деятельность «строится в со­ответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности». Эти же прин­ципы заложены в основу «Положения о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел» [1]. В частности, в соответствии с данным Положением служба в органах внутренних дел осуществляется в соответствии с принципами законности, уважения и со­блюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизма, гласности, подконтрольности и подот­четности сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и самоуправления, соблюдения служебной дисциплины, справедливого вознаграждения за труд, про­движения по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации.

К общим принципам относятся и принципы научности управления, политического нейтралитета, взаимодействия с населением, общественными организациями и трудовыми коллективами. На прак­тике они используются комплексно, во взаимосвязи, что отражает их объективную обусловленность.

Принцип законности характеризует правовую действительность, практическое выполнение норм права работниками органов внутренних дел. В данном принципе проявляются некоторые особенно­сти правоохранительной деятельности. Должен действовать такой порядок, при котором работники правоохранительных служб не могут не соблюдать нормативные предписания. Другим важным об­стоятельством является обязательность особого режима деятельности органов внутренних дел, нали­чие ответственности за нарушение установленных норм права. Реализация этого принципа начинает­ся с определения целей и задач полиции с точки зрения конкретных мероприятий и способов дейст­вия. С этой позиции должны оцениваться типовые планы (сигналы оповещения), конкретные распо­ряжения руководителей.

Рассматриваемый принцип наиболее важен, поскольку его невыполнение влечет тяжелые по­следствия как для граждан, так и для самих сотрудников органов внутренних дел, провоцирует даль­нейшее развитие конфликтов, порождает недоверие к правоохранительным органам, побуждает лю­дей на применение иных, часто противоправных способов действия.

Не менее важен в деятельности органов внутренних дел принцип гуманизма. Он отражает отно­шение правоохранительных органов не только к тем, кто оказался невольным участником массовых беспорядков, но и к лицам, умышленно нарушившим закон. Главное назначение данного принципа —   в обеспечении заботы и необходимой правовой защищенности людей, обеспечении учета их соци­альной принадлежности, возраста, пола, состояния здоровья и т.д. Применение этого принципа укре­пляет авторитет работников полиции.

Принцип уважения прав человека тесно связан с принципом гуманизма. Вместе с тем между ни­ми имеются и различия. Формула «права человека» вбирает в себя не только гуманистический, нрав­ственный и международно-правовой аспекты. Не менее важной является его социальная и юридиче­ская природа. Ключевым моментом, характеризующим эту природу, является признание тех или иных действий работников правоохранительных органов, в определенной мере нарушающих права человека, законными, оправданными и необходимыми в данной экстремальной ситуации. Они, впро­чем, как и гражданские лица, должны ясно себе представлять границы своих действий и ответствен­ность в случае нарушения этих границ. Гарантией соблюдения прав человека в этом случае являются право граждан на обжалование в суд действий работников полиции, деятельность органов контроля за правоохранительными органами.

В экстремальных условиях, и в частности при массовых беспорядках, роль принципа гласно­сти возрастает, причем как на стадии их предупреждения, так и пресечения. Объективность в прав­дивом освещении событий предупреждает слухи. Гласность деятельности органов внутренних дел — принцип, защищающий их от проявлений вседозволенности и безнаказанности, самообмана мнимыми успехами. Рассматриваемый принцип выступает как обратная связь между объектом и субъектом управления, между правоохранительными органами и населением.

В качестве инструмента реализации принципа гласности выступают средства массовой инфор­мации. Практика показывает, что в случаях необъективной оценки различных фактов и событий, их сокрытия или прямой фальсификации наступают негативные последствия. Широкое же использова­ние принципа гласности позволяет органам внутренних дел укреплять взаимодействие с населением и трудовыми коллективами. Такое взаимодействие полезно и для укрепления обратной связи органов внутренних дел с населением.

Принцип научной обоснованности принимаемых решений предусматривает учет не только объ­ективных закономерностей развития процесса нарастания напряженности в условиях массовых бес­порядков, но и реальных возможностей органов внутренних дел повлиять на развитие этого процесса, используя соответствующие данные о практической деятельности органов внутренних дел.

С его помощью осуществляется реформирование самих органов внутренних дел, решение мно­гих проблем управления этими органами становится на прочную научную базу, приобретает иссле­довательский характер, опирается на широкие знания и использование научных достижений многих отраслей науки.

Не менее важно соблюдение органами внутренних дел принципа политического нейтралитета.

1. В требовании Закона «Об органах внутренних дел РК», в Положении о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РК предписывается, что со­трудник органов внутренних дел в своей служебной деятельности руководствуется требованием за­конов и не может быть ограничен решениями политических партий, общественных объединений и массовых общественных движений, преследующих политические цели.
2. Сотрудники органов внутренних дел обязаны уважать и защищать человеческое достоинство и поддерживать и защищать права человека по отношению ко всем лицам, независимо от их полити­ческой ориентации.

Практика показывает, что органам внутренних дел приходится сталкиваться с хорошо организо­ванными и вооруженными участниками массовых беспорядков, стоящими на определенных полити­ческих платформах и учитывающих деполитизацию правоохранительных органов. Если к этому до­бавить довольно жесткий информационный прессинг экстремистских организаций, искажающих суть и причины происходящих событий, дезинформацию, то можно представить, в каком трудном поло­жении оказываются сотрудники органов внутренних дел в наиболее ответственные моменты.

К принципам построения систем управления можно отнести линейный, функциональный, сме­шанный и программно-целевой (принцип построения организационных структур). В практической деятельности органов внутренних дел наиболее широко применяется смешанный, поскольку он в определенной мере лишен тех недостатков, которые присущи другим.

Смешанный принцип построения положен в основу создания оперативного штаба МВД РК и подразделений полиции особого назначения в целях повышения эффективности действий органов внутренних дел по охране общественного порядка и обеспечению безопасности в экстремальных условиях.

Рассматривая принципы управления органами внутренних дел, используемые при массовых бес­порядках, целесообразно разделить принципы и закономерности.

Закономерности носят более общий характер, а принципы применимы к какой-либо деятельно­сти и формулируются на основе закономерностей, они являются следствием этих закономерностей.

Рассматривая принципы управления органами внутренних дел, используемые при массовых бес­порядках, надо иметь в виду, что особые условия, в которых приходится действовать органам внутрен­них дел, накладывают определенный отпечаток как на субъекты управления, так и на принимаемые ими решения. Принципы определяют, наряду с учетом особенностей, целей, задач и функций, основное содержание и специфику любой деятельности по управлению силами и средствами при массовых бес­порядках. Наиболее приемлема концепция, раскрывающая суть принципов управления [2]:

1. Необходимо выделить общие принципы управления, т.е. те, которые оказывают влияние на весь процесс управления органами внутренних дел и являются для него основополагающими, базовыми.
2. Следует иметь в виду, что существуют специальные принципы управления, которые опреде­ляют деятельность полиции при массовых беспорядках и являются наиболее значимыми.

К общим принципам управления относятся оперативность и маневренность, непрерывность и цикличность, планомерность и целенаправленность, результативность, единоначалие и инициатива, комплексность и системность. К специальным принципам — достаточность действий основного зве­на, гибкость управления, единство и взаимосвязь информации.

Принципы оперативности и маневренности, при всей их важности для деятельности органов внутренних дел в обычных условиях, приобретают исключительность при массовых беспорядках. Благодаря им обеспечиваются своевременность реагирования на происходящие события, упреждаю­щее воздействие на обстановку, эффективность управления силами и средствами в условиях дефици­та времени. Это основополагающие принципы управления, создающие предпосылки и обеспечиваю­щие выполнение других принципов в условиях разрастающихся беспорядков, интенсивности и ско­ротечности событий.

Принципы непрерывности и цикличности управления предполагают:

1)  постоянное управленческое воздействие на объект управления во время всего периода массо­вых беспорядков;

2)   учет циклов, охватывающих весь процесс управления, — от определения целей, задач и до анализа достигнутых результатов.

Цель управления определяет не только затраты, но и способы и характер действий. Именно цель является мерилом качества управленческой работы, тем объединяющим началом, относительно кото­рого реализуются функции, осуществляется взаимодействие всех элементов системы, оценивается их роль в процессе всей деятельности.

Достижение цели во многом осуществляются с помощью планирования. Оно обеспечивает про­порциональное участие в процессе управления всех его субъектов, способствует достижению опти­мального баланса как демократических, так и властных форм управления. Целенаправленность и планомерность обеспечивают в значительной мере реализацию других принципов в условиях массо­вых беспорядков.

Принципы планомерности и целенаправленности подчиняют управленческую деятельность реа­лизации четко обусловленных и реально достижимых целей и задач, характер которых определяется степенью общественной опасности. Многообразие и сложность мероприятий, составляющих содер­жание управленческой деятельности и требующих применения большого количества разнообразных по правомочиям сил и средств, предопределяют необходимость построения управления на строго плановых началах. Этот принцип пронизывает все управление в целом — от высшего уровня руково­дства до последних ступеней, т.е. до решения конкретных, частных задач.

Рассматривая эффективность как одну из характеристик управления при массовых беспоряд­ках, необходимо соотнести ее с понятием результативности. Эффективность управления определяет­ся конкретной деятельностью, возможностью достижения целей и средствами, применяемыми для этого.

Принцип результативности предполагает обязательность достижения намеченных целей и опре­деляет оптимальность и эффективность управления.

Повышение эффективности управления при массовых беспорядках зависит от:

1)  наличия обоснованного и четко сформулированного плана действий, в котором конкретно обо­значены цели и способы действия, правовые границы, материально-техническое обеспечение и т.д.;

2)   от непосредственной реализации планируемых мероприятий, т.е. оптимального управления силами и средствами, гарантирующими достижение целей при любом изменении обстановки. Эффек­тивность, высокое качество деятельности — это важнейшие составляющие характеристики управле­ния силами и средствами в экстремальных условиях.

Инициатива, как принцип управления органами внутренних дел, включает в себя коллектив­ность обсуждения принимаемых решений, возможность проявления нестандартных, неординарных действий, что, безусловно, повышает эффективность управления. Единоначалие, как один из осново­полагающих принципов управления в экстремальных условиях, непосредственно связано с личной ответственностью руководителя за результаты принимаемых решений и предполагает широкое ис­пользование его властных полномочий как основного субъекта управления в указанной обстановке.

Принципы комплексности и системности управления предполагают решение поставленных пе­ред органами внутренних дел задач с учетом совокупности различных факторов и особенностей объ­ектов и субъектов управления, условий, в которых приходится им действовать. Управление требует:

1)  действия на единой основе (системный принцип) сил и средств, участвующих в предупрежде­нии и пресечении массовых беспорядков. Это не обычная координация, например, на основе согласо­вания планов, а связь планов в единую целевую программу, в которой они выступают как тесно взаимосвязанные и взаимозависимые элементы, обеспечивающие единство действий всех подразде­лений;

2)  подробного анализа (комплексный принцип) экономической, социальной, политической, пси­хологической обстановки, сложившейся в регионе конфликта. При выработке управленческого реше­ния требуется учет местных факторов, таких как отношение населения к конфликту, к правоохрани­тельным органам, место действия (плотность населения, территория) и т.д.

Игнорирование принципов комплексности и системности или неумение их использовать на практике не позволяет достигать поставленных целей либо позволяет достигать их частично, с боль­шими затратами сил и средств.

Цели управления определяют выбор способов их достижения. Принцип достаточности действий предполагает не только чисто экономические расчеты затрат, немаловажное значение имеют также нравственный и политический аспекты. Соотношение затрат и результатов определяет эффектив­ность управления — добиться намеченных целей с наименьшими затратами.

Принцип основного звена требует использования основных сил и средств органов внутренних дел на решающих участках, умение определить такие участки — задача руководителя.

Принцип гибкости управления предполагает умение руководителя органа внутренних дел оце­нить реальную ситуацию и определить, где он вправе следовать типовому плану, а где лишь только учитывать его, действуя в строгом соответствии с происходящими изменениями обстановки. Быстро­та и гибкость обеспечиваются надежностью, оперативностью системы связи и информации, точ­ностью и глубиной анализа ситуации.

Система управления должна иметь как прямые, так и обратные связи между всеми элементами системы. Управляющие сигналы должны беспрепятственно и по максимально короткому пути дости­гать объекты управления, быть защищенными от внешних возмущающих факторов, иметь возмож­ность быстро корректироваться.

В условиях массовых беспорядков эффективность управления, оперативное принятие грамотных и верных решений во многом зависят от обеспечения субъекта управления точной и полной инфор­мацией, которая должна в каждый конкретный момент времени объективно отражать реальную опе­ративную обстановку. Свободный поток и обмен информацией между всеми элементами управления достигаются наличием не только гибких организационных форм, но и надежных сетей коммуника­ций.

Применение системы описанных принципов позволяет объединять решаемые органами внут­ренних дел задачи в единый механизм, оценивать готовность всей системы управления, направлять в каждый момент времени усилия всего личного состава на эффективное достижение поставленных целей, своевременно и рационально осуществлять управляющие воздействия.

Наиболее полно характеризует систему управления органами внутренних дел сам процесс управления ею, т.е. реальное ее функционирование. Он представляет собой совокупность непрерыв­ных, взаимосвязанных, последовательных действий, регулирующих поведение объекта и направлен­ных на решение практических задач.

При масштабных массовых беспорядках в населенном пункте, охватывающих большую терри­торию, а также при невозможности их устранения без чрезвычайных мер, вводится чрезвычайное по­ложение. Органом управления особого района является комендатура, возглавляемая комендантом. Управление силами правопорядка комендант осуществляет через создаваемый штаб, в который включаются руководители органов внутренних дел и оперативных групп внутренних войск. Комен­дант организует работу штаба по изучению и прогнозированию оперативной обстановки, характера массовых беспорядков и их эскалации, реальных возможностей сил и средств для выполнения стоя­щих задач.

Процесс управления органами внутренних дел при массовых беспорядках можно представить как совокупность взаимосвязанных и последовательных действий, включая:

• — субъектов процесса управления, сотрудников органов внутренних дел, сами органы внутрен­них дел и присущие им отношения в сфере правоохранительной деятельности;
• — способность людей, личного состава действовать в определенных условиях.
• — учет объективных условий процесса управления.

Процесс управления включает следующие комплексы функций:

• — подготовка к действию в условиях массовых беспорядков (процесс целеполагания);
• — принятие управленческих решений и организация их исполнения (процесс целеосуществления).

Управленческий цикл, таким образом, представляет собой единую последовательность функций:

предвидения, планирования, организации, регулирования, учета и контроля.

Список литературы

1. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.Ст. 2 // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. — М., 1989.
2. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. — М.: Академия МВД СССР, 1990.