Информированность общества — один из основных факторов его прогрессивного развития и цивилизованности. Надлежащее правовое регулирование в области обеспечения граждан, общественности и государства необходимой информацией — одно из непременных условий его демократичности. Актуальность данного вопроса предопределяется еще и тем, что средства массовой информации выполняют определенную идеологическую функцию путем воздействия на сознание и поведение людей. Их идеологическая функция проявляется в способности создавать, распространять, мотивировать и в определенной мере охранять социальные ценности государства. Иными словами, СМИ играют важную роль в формировании у личности, социальных групп, общества в целом определенных политических, правовых, нравственных позиций. С другой стороны, их воздействие на сознание и поведение людей таит в себе возможность и опасность злоупотребления таким воздействием. Поэтому любое общество и государство стремятся оградить себя от такого рода злоупотреблений посредством конституционных запретов и четкой правовой регламентацией статуса средств массовой информации.
Правовое регулирование свободы информации в Республике Казахстан насчитывает несколько этапов в своем развитии. Прежде всего, покажем, как регулировались эти вопросы в Конституции Казахской ССР 1978 г.1. Очевидно, рассматривать все Конституции Советского Казахстана нет смысла, поскольку в содержательном плане эта свобода не претерпела за годы Советской власти какой-либо существенной трансформации. В более ранние периоды она не закреплялась вообще либо закреплялась в урезанном виде (свобода печати), носила формальный характер. До середины 50-х годов XX в. в стране царил режим политического террора, осуществлялись массовые репрессии.
Конституция Казахской ССР 1978 г. под свободой информации подразумевала свободу слова и печати, которые гарантировались ею в «соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя» гражданам Казахской ССР. Осуществление этих политических свобод обеспечивалось «широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио» (ст.48). Кроме того, в ст.44 закреплялось право граждан на пользование достижениями культуры. Обеспечение этого права предусматривалось также посредством развития «телевидения и радио, книгоиздательского дела и периодической печати».
Анализ данных правовых норм показывает следующее.
Во-первых, понятие «свобода информации» как таковое в Конституции 1978 г. отсутствовало. Она закрепляла лишь свобода слова и печати.
Во-вторых, данные свободы относились к группе политических прав и свобод, поскольку их содержание тесно привязывалось к государственной политике, обусловливалось «интересами народа» и целями укрепления и развития социалистического строя. На самом деле, речь шла об интересах правящей партийно-государственной номенклатуры. А задачи по укреплению и развитию социалистического строя выдвигались коммунистической партией. Она же разрабатывала пути и способы их решения. Лишь после этого все это формально одобрялось органами государственной власти.
В-третьих, оно принадлежало только гражданам Казахстана, являющимся гражданами единого союзного государства — СССР. Конституция фактически лишала этого права иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории республики.
В-четвертых, распространение информации находилось фактически в монополии государства, и гражданин не мог осуществлять это право самостоятельно. Он мог пользоваться только той официальной информацией, которую предоставляло ему государство.
Западные радиостанции, осуществлявшие вещание на Советский Союз («Голос Америки», «Свободная Европа»), «глушились» спецслужбами, да и прослушивание таких передач было небезопасно. Журналисты, писатели, ученые, деятели искусства, которые печатались или выступали в иностранных СМИ без официального разрешения властей, подвергались политическому преследованию, объявлялись диссидентами, репрессировались, привлекались к уголовной ответственности за «антисоветскую пропаганду», лишались гражданства и высылались из СССР.
В-пятых, в содержание данного права включался и культурный аспект. Развитие печати, телевидения и радио закреплялось как гарантия права граждан на пользование достижениями культуры.
В-шестых, средства массовой информации находились исключительно в собственности государства и под его контролем. Об их независимости не было и речи. Содержание статей и передач определялось господствующей в обществе идеологией, диктуемой Коммунистической партией, и обслуживало интересы правящего режима. Существовала официальная цензура.
В-седьмых, правовое регулирование данного права ограничивалось Конституцией. Специального закона не было. Отдельные вопросы регламентировались подзаконными актами Совета Министров либо совместными актами высших партийных и советских органов.
В-восьмых, ограничены были каналы распространения массовой информации. К ним относились только государственные печатные издания, телевидение и радио. Доступа к новым информационным технологиям, уже появившимся в развитых странах, у советских людей не было.
Все это предопределяло тот факт, что конституционные свободы слова и печати носили декларативный характер.
Развитие процессов демократизации в конце 80-х годов XX в., провозглашение политики «перестройки», «гласности» в советском обществе привели к возникновению первых ростков независимой прессы, появлению плеяды талантливых журналистов. В государственных СМИ получили трибуну известные писатели, ученые, деятели культуры, политики, проповедовавшие новые взгляды и идеи. Не обошли эти процессы и Казахстан. 28 июня 1991 г. принят Закон Казахской ССР «О печати и других средствах массовой информации»2, содержащий механизм реализации права на информацию.
Впервые указанным актом было расшифровано понятие свободы слова и печати, гарантированной гражданам Конституцией как «право высказывания мнений и убеждений, поиска, выбора, получения и распространения информации, идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации». Не меняя соответствующей нормы Конституции, Закон расширил ее содержание в фактическом плане. Если ранее гражданин мог говорить и публиковать в печати только то, что соответствовало коммунистической идеологии, то теперь он получил право высказывания собственных мнений и убеждений, пусть даже противоречащих официальным взглядам властей. Если ранее гражданин мог получать и пользоваться только разрешенной информацией, то сейчас он наделялся правом поиска, выбора и распространения информации и своих идей в любых формах. Таким образом, фактически снимались преграды и границы на пути развития гласности в советском обществе, доступа граждан к мировым информационным ресурсам.
Революционное значение для последующего развития этих свобод имело положение Закона о недопустимости цензуры массовой информации.
Закон дал определение массовой информации как периодично распространяемых печатных, аудио- и аудиовизуальных сообщений и материалов. К СМИ были отнесены газеты, журналы, приложения к ним, телерадиопрограммы, сообщения информационных агентств и т.д. Это позволило оградить понятие массовой информации от иной информации, а средства массовой информации — от других носителей информации.
Ст.4 Закона закрепила экономическую самостоятельность СМИ и право заниматься коммерческой деятельностью. Они признавались полноправными субъектами рыночных отношений. Право коммерческой деятельности заложило основы для широкого использования рекламы в СМИ.
Не допускалось использование СМИ: для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну; для призыва к насильственному свержению или изменению существующего государственного строя, нарушению суверенитета и территориальной целостности, пропаганды войны, насилия, жестокости, порнографии; для вмешательства в личную жизнь граждан и пр. Этим был поставлен правовой заслон вседозволенности, пошлости и насилию на страницах газет и журналов, в теле-и радиопередачах, обеспечивалось сохранение конфиденциальности государственной тайны, признавалась суверенность частной жизни граждан. Впервые охрана прав и интересов личности получила государственную поддержку.
Право на учреждение средств массовой информации получили Советы и другие государственные органы, политические партии, общественные организации, массовые движения, творческие союзы и научные общества, кооперативные, религиозные и иные объединения граждан, а также дееспособные граждане, достигшие 18-летнего возраста. Впервые за всю историю существования Советского Казахстана предусматривалась возможность учреждения негосударственных СМИ.
Важной представляется норма о недопустимости монополизации печати, радио, телевидения и других СМИ. Это свидетельствовало о публичном признании государством плюрализма мнений, идеологий в обществе, что подчеркивало демократический характер перемен, происходящих в СССР.
При этом политические партии и иные общественные объединения, преследующие политические цели, не имели права учреждать радио и телевидение. Время, выделяемое им, включалось преимущественно в программы государственного вещания, передаваемые на частотах радио и по коммерческим, официальным и культурным каналам телевидения. На наш взгляд, наличие таких норм было вызвано стремлением власти в условиях отсутствия официальной цензуры держать под контролем политическую жизнь общества в целом и оппозиционные политические организации в частности.
Целый ряд статей Закона был посвящен порядку и условиям регистрации средств массовой информации. Предъявление иных требований, кроме установленных законом, при регистрации запрещалось. Это было очень важно, поскольку этим придавался законный характер деятельности СМИ, а также ставился заслон бюрократическим препонам при их регистрации.
В Законе закреплялись основания для отказа в регистрации средства массовой информации с правом обжалования в суд, что защищало СМИ от недобросовестных чиновников, затягивающих процедуру регистрации.
Законодатель попытался достаточно четко закрепить процедуру приостановления и прекращения выпуска средства массовой информации с тем, чтобы оградить их от незаконных преследований со стороны чиновников. С другой стороны, выражая тенденцию того времени, когда принимался Закон, в нем прослеживается линия о всемогуществе, всевластии Советов народных депутатов как представительных органов населения, соединяющих в себе все нити руководства обществом. Этот тезис пришел на смену идее о роли коммунистической партии как «руководящей и направляющей силы советского общества». В этой связи Советы оказались наделенными правом вносить представления в суд о приостановлении и прекращении издания или выпуска любого средства массовой информации, а не только учрежденного ими.
Такое же право получили правоохранительные органы и органы регистрации СМИ.
Отдельная глава Закона была посвящена отношениям средств массовой информации с гражданами и организациями. У граждан появилась возможность оперативного получения через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, общественных объединений, политических партий, должностных лиц. Таким образом, впервые на законодательном уровне гарантировались прозрачность и гласность деятельности государственных органов и общественно-политических структур, что было совершенно немыслимо в условиях тоталитарной политической системы.
Еще одним подтверждением идей международного права на становление нового законодательства Республики было включение в Закон нормы о праве на опровержение и ответ.
Впервые законодательную регламентацию получил статус журналистов, их права и обязанности, порядок аккредитации. Это обеспечивало им правовую защиту при выполнении своего профессионального долга и одновременно вводило их деятельность в правовые рамки, стимулировало их чувство ответственности за уровень своего профессионализма.
Таким образом, с принятием Закона от 28 июня 1991 г. право на свободу информации приобрело зримый, конкретизированный характер и получило более широкую трактовку, чем ранее. Закрепление нормы о недопустимости цензуры массовой информации открывало путь для распространения и получения подлинной информации о событиях, происходящих в стране и в мире, о прошлом и настоящем, а следовательно, способствовало развитию реальной, а не декларативной гласности в обществе. Закон отменил монополизацию СМИ в руках государства и одной политической партии — КПСС.
Важную роль в правовом регулировании свободы информации сыграла принятая 28 января 1993 г. Конституции Республики Казахстан3 — первая Конституция независимого государства.
Ст.11 Конституции закрепила право граждан «получать и распространять информацию любым законным способом по своему выбору». В тесной связи с ним находились установленные ст.10 право граждан на свободу слова, убеждений и свободное их выражение, запрет принуждения кого-либо к выражению своих убеждений или преследования за убеждения. Указанные права и свободы были отнесены к группе гражданских прав и свобод. Тем самым был признан их «естественный характер», независимость от господствующих идеологии и политического режима. Конституционное закрепление права граждан на свободу информации знаменовало собой одновременно признание молодым государством основополагающих прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных в международных пактах и конвенциях.
Указом Президента, имеющим силу закона, от 17 марта 1995 г. № 2122 в Закон Казахской ССР от 28 июня 1991 г. «О печати и других средствах массовой информации» были внесены изменения и дополнения4. В ст. 5 были внесены дополнения о недопустимости использования средств массовой информации для разжигания этнической, социальной и национальной вражды, пропаганды сословной исключительности и нетерпимости. Для отнесения печатных или аудиовизуальных изданий к порнографическим предусматривалось создание специальной комиссии. Кроме того, была внесена новая ст. 14–1, касающаяся возможности отмены решения о регистрации СМИ.
Данные новшества были вызваны необходимостью укрепления политической стабильности в обществе в условиях политического и экономического кризиса. В этот период все еще тяжелой оставалась экономическая ситуация, обострившаяся политическим кризисом, возникшим в результате признания 6 марта 1995 г. Конституционным Судом нелегитимным состава Верховного Совета тринадцатого созыва и последовавшего его роспуска Президентом.
Дополнения в Закон должны были поставить заслон на распространение информации, которая способствовала бы возникновению и распространению межэтнических и социальных конфликтов, использованию СМИ различными политическими силами для политической дискредитации власти и своих оппонентов.
Введенная в Закон ст. 26–1, с одной стороны, регламентировала вопросы рекламы в СМИ, была направлена на ее упорядочение, с другой — на обеспечение физического здоровья граждан, особенно подрастающего поколения.
С принятием 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме второй Конституции суверенного Казахстана5 право на свободу информации получило новую окраску и свежий импульс для последующего развития.
1. Закрепление в ст.20 права каждого «свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом» относит его к правам человека, а не только к правам граждан, как это было ранее.
2. Данное право неразрывно связано со свободами слова и творчества, является одним из средств их реализации. В то же время свобода информации может служить источником для научного, литературного и иного творчества людей, а также для контроля общества над государственной властью, пропаганды различных политических идей и взглядов.
3. Впервые на конституционном уровне запрещается цензура, что свидетельствует о необратимости процессов демократии в Казахстане и постепенном становлении институтов гражданского общества.
4. Установление в Конституции нормы об определении законом перечня сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, означает недопустимость их широкого разглашения в СМИ и направлено на укрепление интересов национальной и экономической безопасности страны.
5. Введение в Конституцию положения о недопустимости пропаганды или агитации насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности республики и т.д. направлено на укрепление политической стабильности, поддержание мира и гражданского согласия в стране.
6. Закрепление в п. 3 ст. 18 обязанности СМИ обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации направлено на реализацию права человека на защиту своей чести и достоинства и других конституционных прав и свобод от необоснованных посягательств и нарушений.
Свое дальнейшее развитие конституционные нормы нашли в Законе РК «О средствах массовой информации» от 23 июля 1999 г.6 Он отнес к средствам массовой информации периодическое печатное издание, радио- и телепрограмму, кинодокументалистику, аудиовизуальную запись и иные формы периодического или непрерывного публичного распространения массовой информации. В этот перечень вошли любые периодические печатные издания, тогда как в прежнем законе к СМИ относились только те издания, которые выпускались тиражом свыше 100 экземпляров.
Впервые на законодательном уровне дается определение цензуры, что вполне оправданно, ибо существует конституционный запрет на цензуру.
По Закону право на учреждение средств массовой информации принадлежит физическим и юридическим лицам, т.е. перечень организаций практически не ограничивается. Главное, чтобы они имели статус юридического лица. Учредителями могут быть не только граждане Казахстана, но и иностранцы, а для граждан страны необязательным является условие достижения совершеннолетия. В то же время иностранным физическим и юридическим лицам, лицам без гражданства запрещено прямо и (или) косвенно владеть, пользоваться, распоряжаться и (или) управлять более 20 % акций (долей, паев) юридического лица — собственника средства массовой информации в Республике Казахстан или осуществляющего деятельность в этой сфере. Такой подход призван не допустить монополизации казахстанских СМИ зарубежными гражданами и организациями, а также обеспечить его информационную безопасность.
Закон регулирует и многие другие вопросы, касающиеся организации и распространения СМИ, их отношений с гражданами и организациями, правового положения журналиста.
3 мая 2001 г. в Закон были внесены изменения и дополнения. С учетом изменившихся информационных технологий к средствам массовой информации были отнесены WEB-сайты в общедоступных телекоммуникационных сетях (Интернет и другие).
Кроме того, было установлено, что ретрансляция теле- и радиопрограмм иностранных средств массовой информации не должна превышать с 1 января 2002 г. 50 %, с 1 января 2003 г. — 20 % от общего объема передач по телерадиовещательным каналам. Эта норма подверглась острой критике со стороны самих СМИ и представителей общественности как ограничивающая право личности на свободное получение и распространение информации. Практика государств СНГ показывает, что давление государства на независимые СМИ может привести к их вытеснению с информационного рынка и постепенного возвращения тотального государственного контроля над информационным пространством. Аналогичная опасность существует и для Казахстана, где средства массовой информации частично монополизированы государством или находятся в руках отдельных олигархических групп.
Достаточно вспомнить попытку Генеральной прокуратуры возбудить уголовное дело против отдельных СМИ под надуманными предлогами, а также все чаще встречающиеся факты рассмотрения гражданских и уголовных дел против журналистов и редакций газет в судах Республики с обвинениями в клевете и распространении сведений, порочащих честь и достоинство тех или иных чиновников. Вполне очевидно, что вытеснение независимых СМИ из информационного пространства будет крахом построения в Казахстане демократического правового государства.
Парламентом в 2004 г. был принят новый Закон «О средствах массовой информации». Данный Закон еще на стадии его разработки и принятия был неоднозначно воспринят общественностью и журналистами. О его важности свидетельствовал тот факт, что в Парламент, помимо правительственного варианта, были представлены альтернативные законопроекты, а в их разработке и обсуждении приняли участие представители многих политических партий и общественных объединений, государственных органов, сами журналисты и известные общественные деятели. Поэтому Президент перед подписанием Закона заранее внес запрос в Конституционный Совет о проверке его на конституционность. Совет своим постановлением от 21 апреля 2004 г. признал данный акт неконституционным7.
Указанный акт во многом ухудшил бы положение СМИ в случае его подписания главой государства, так как допускал отзыв свидетельства о постановке на учет средства массовой информации по решению уполномоченного органа, хотя эта мера является исключительной прерогативой суда. К субъектам ответственности за нарушение законодательства о СМИ, наряду с собственником, распространителем, главным редактором, были отнесены журналисты и источник информации, что во многом ограничивало бы свободу проведения журналистских расследований, поиск и получение информации.
Подводя итог анализу развития конституционно-правового регулирования свободы информации в Республике, отметим, что за период своей независимости наша страна вплотную приблизилась к международным стандартам в регламентации этих вопросов. Созданы организационно-технические и материальные предпосылки для развития свободы информации, для более тесного сотрудничества Казахстана с другими государствами и международными организациями в этой области, для более интенсивного использования и внедрения мировых информационных технологий и ресурсов.
В то же время о полной свободе средств массовой информации в нашей стране, к сожалению, говорить нельзя. Произвол в отношении СМИ со стороны государственных органов, деление их на угодные и неугодные власти, факты насилия в отношении журналистов, возбуждение гражданских исков и уголовных дел против них свидетельствуют, что на пути к настоящей свободе нам еще предстоит пройти немало шагов. Пока в обществе не будет в полной мере осознано понимание того, что гражданское общество и правовое государство невозможны без подлинной независимости СМИ, что прямыми запретами, угрозами и насилием нельзя добиться истинной лояльности всех граждан и общественно-политических структур, достижение этой цели будет проблематичным.
Список литературы
1. Конституция (Основной Закон) Казахской ССР. — Алма-Ата: Казахстан, 1978. — С. 42.
2. О печати и других средствах массовой информации: Закон Казахской ССР от 28 июня 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. — 1991. — № 28. — Ст. 390.
3. Конституция Республики Казахстан. Принята Верховным Советом РК двенадцатого созыва 28 января 1993 г. — Алма-Ата: Казахстан, 1993. — С. 31.
4. О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской ССР от 28 июня 1991 г. «О печати и других средствах массовой информации»: Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 17 марта 1995 г. № 2122 //Ведомости Верховного Совета РК. — 1995. № 1-2. Ст.17.
5. Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 г. — Алматы: Бастама-Правовая инициатива, 2000. — С. 68.
6. О средствах массовой информации: Закон РК от 23 июля 1999 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 3 мая 2001 г. // Ведомости Парламента РК. — 1999. — № 21. — Ст.771; 2001. — № 10. ст.122.
7. О проверке Закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации» на соответствие Конституции Республики Казахстан: Постановление Конституционного Совета РК от 21 апреля 2004 г. № 4 // Казахстанская правда. — 2004. — 24 апр.