Неправительственные организации: основные типы, функции и место в политической системе

I.Общественные организации: социальная сущность и роль в жизни общества

Неправительственные организации являются неотъемлемой частью такой важнейшей категории современной политической теории, как гражданское общество. Само понятие «гражданское общество» восходит к периоду античности. Оно было введено в научный оборот великим древнегреческим философом Аристотелем: «Перед тем как определить, что есть государство, следует прояснить понятие о гражданине, ибо государство есть не что иное, как совокупность граждан, гражданское сообщество»¹. Такой подход, в котором государство и общество рассматривались как единое целое, сохранялся вплоть до XVIII в., когда в своих основных чертах стало складываться гражданское общество в его современном понимании. Основу этого явления составляет процесс постепенного изживания античной идеи тождества личного и публичного, частного и общественного, утверждение идеи первичности общества по отношению к государству. Современное понимание гражданского общества исходит из того, что его составляет комплекс частных лиц, классов, групп, корпораций, сословий, институтов, взаимодействие которых регулируется гражданским правом и которые прямо не зависят от самого государства². Иначе говоря, гражданское общество включает всю, непосредственно не охватываемую государством, его структурами часть общества.

Вместе с тем гражданское общество не есть лишь нечто отличное от государства, оно тесно связано с ним. Именно поэтому оно и образует естественный фундамент политической демократии, без которого последняя просто невозможна или неэффективна.

В центре гражданского общества находится суверенная личность, обладающая разнообразными правами и свободами, прежде всего такими, как право на жизнь, собственность, свободу. В этих условиях поведение человека определяется его собственными интересами, в то же время на него ложится и вся ответственность за свои действия. Такая личность превыше всего ценит собственную свободу, уважая, вместе с тем, законные интересы других людей³.

В целом, анализируя различные исторические концепции и практические модели гражданского общества, его можно охарактеризовать как систему независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей. Такая способность общества к самоорганизации возможна лишь при наличии определенных экономических условий, а именно экономической свободы, многообразия форм собственности, рыночных отношений. Частная собственность является основой гражданского общества. Именно она позволяет членам гражданского общества сохранять экономическое достоинство.

В решении ключевых задач формирования гражданского общества значительную роль играют неправительственные организации, которые образуют так называемый третий сектор, что призвано подчеркнуть его значимость наряду с двумя другими, представляющими государство и чисто рыночные структуры.

Третий сектор образуется по принципу самоуправления, в результате активности граждан «снизу». Это довольно неопределенная категория и собирательное понятие, к которому относят независимые от государства общественные (неправительственные) объединения разных форм, создаваемые гражданами для реализации инициатив некоммерческого характера и направленные как на самореализацию, так и на достижение социальных изменений, значимых для общества в целом. Это ресурс общественности и общественной инициативы, под которой мы понимаем не только организационно-правовую форму (общественные организации, общественные движения и т.п.), но и те группы, в том числе и профессиональные, которые обеспечивают выполнение социально значимых функций.

II. Политическая роль неправительственных организаций и общественных движений

Неправительственные организации и общественные движения не ставят своей целью завоевание и осуществление политической власти, не добиваются открытого контроля над ней. Они занимаются политической деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для выполнения задач, лежащих в иной сфере общественной жизни (экономической, социальной, культурной). Но хотя неправительственные организации и общественные движения не ставят перед собой непосредственно политических целей, их деятельность объективно носит политический характер. Уже сам факт пользования гражданами конституционным правом на объединение включает их в орбиту политических действий.

Степень воздействия различных общественных формирований на политические отношения различна. Одни из них — рабочее, профсоюзное, национальное общественные движения и др. — оказывают существенное воздействие на политическую ситуацию, другие — практически не участвуют в политической жизни. Однако в современных условиях всеобщей политизации общества ни одно из общественных объединений не может полностью устраниться от прямого или косвенного участия в политическом процессе. Политическая роль неправительственных организаций и общественных движений состоит в оказании влияния на процесс принятия политических решений органами государственной власти и управления на различных уровнях, в более или менее постоянном давлении на властные структуры.

Неправительственные организации и общественные движения выступают как своеобразные группы интересов и группы давления. Концепция групп интересов или заинтересованных групп разработана американскими политологами А.Бентли, Д.Трумэном и другими и давно пользуется признанием в западной политологии. Согласно А.Бентли, политика есть процесс взаимодействия и борьба организованных в определенные группы людей за достижение своих целей и интересов. Группы интересов— это «добровольные организации, созданные для выражения и представительства интересов входящих в них людей во взаимоотношениях как с другими группами и политическими институтами, так и внутри самих организаций»⁴. В конкуренции групп значительная часть организованных интересов получает удовлетворение по каналам гражданского общества. Но в ряде случаев осуществление коллективных потребностей членов группы требует властных решений. Если группа интереса добивается удовлетворения собственных интересов путем целенаправленного воздействия: на институты публичной власти, то она характеризуется как группа давления. Понятие «группа давления» раскрывает динамику превращения социально-групповых интересов, возникающих в гражданском обществе, в политический фактор. Эффективность деятельности группы давления во многом зависит от ресурсов, которыми она располагает (собственность, информация, квалификация и опыт, культурное влияние, этнические и религиозные связи и др.). Профессиональные союзы, ассоциации предпринимателей, союзы кооператоров, потребителей, добровольные общества и другие общественные объединения (кроме политических партий) представляют собой разновидность групп интересов⁵.

Важное теоретическое и практическое значение имеет выявление функций неправительственных организаций и общественных движений, поскольку это помогает уяснить их место в системе гражданского общества и правового государства, а также показать формы, способы проявления их активности. Выделяются основные, общие для всех неправительственных организаций и общественных движений функции.

1. Выявление и удовлетворение интересов и потребностей членов объединения. Люди объединяются в организации и общественные движения с целью удовлетворения тех или иных специфический потребностей, связанных с профессиональной принадлежностью, возрастными особенностями, индивидуальными склонностями и т.п. Эти интересы первоначально могут выступать в весьма не­определенной, личностной и эмоционально окрашенной форме. Общественные организаций и общественные движения преобразуют такие расплывчатые взгляды и мнения в четкие требования, программы данного объединения, способствуя тем самым артикуляции интересов своих членов. Наряду с политическими партиями неправительственные организации и общественные движения решают в определенной степени и задачу агрегации интересов, т.е. согласования посредством дискуссий множества частных требований и установления между ними определенной иерархии и приоритетов. Особое значение эта функция неправительственных организаций и общественных движений приобретает в условиях неразвитой партийной системы.

2. Функция социальной интеграции и мобилизации предполагает объединение и организацию членов группы и их сторонников вокруг целей данного формирования. Функция эта может иметь и более широкий контекст, выходящий за рамки конкретного общественного объединения. Неправительственные организации и общественные движения привлекают внимание общественности к острым проблемам, выдвигают свои варианты решения, добиваются общественной поддержки своим начинаниям.

3. Функция социализации — привлекая своих членов к решению общественно значимых проблем, неправительственные организации и общественные движения способствуют формированию их активной жизненной позиции, повышению политической образованности и культуры, привлечению граждан к управлению государственными и общественными делами.

4. Репрезентативная функция или функция представительства и защита интересов своих членов во взаимоотношениях с другими политическими институтами — неправительственные организации и общественные движения не только способствуют осознанию и выражению специфических интересов и потребностей своих членов, но и берут на себя обязательство представительства этих интересов, доведения требований группы до сведения государственных органов, политических партий, правящих элит⁶.

Воздействие общественных объединений на властные структуры может осуществляться двумя путями: посредством электорального представительства (через избирательные системы); прямого, функционального представительства организованных интересов. Основными формами и методами давления неправительственных организаций и общественных движений на органы власти являются следующие:

• -  непосредственное выдвижение своих кандидатов в состав представительных и исполнительных органов власти;
• -  поддержка, в том числе финансовая, на выборах близких политических партий и их кандидатов;
• -  участие в разработке, подготовке законодательных и других нормативных актов;
• -  участие в работе парламентских комиссий, межведомственных комитетов, совещательных и консультативных органов, экспертных групп при различных государственных органах;
• -  организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации, сбор подписей под соответствующими требованиями;
• -  забастовки, митинги, демонстрации и др.

Особо следует указать на такую форму представительства и защиты групповых интересов, как лоббизм, или лоббирование (от англ, lobby — кулуары, коридоры). Под лоббизмом в широком смысле слова понимают любые законные способы влияния (давления) на государство с целью защиты особых интересов. В более узком смысле слова лоббирование означает непосредственное взаимодействие представителя группы интересов с лицом, принимающим решения, — как посредством формализованных каналов и структур, так и неформальных связей (встречи, беседы, консультации, телефонные переговоры, личные обращения). Задача лоббистов состоит в том, чтобы добиться принятия желательных для группы законодательных и нормативных актов, получения правительственных субсидий, кредитов и т.п., проникая с этой целью в институты государственной власти.

В странах Запада сложилась широкая сеть специализированных лоббистских служб — юридических фирм, консультационных бюро, агентств по связям с общественностью, оказывающих посреднические услуги в установлении контактов между группами интересов и государственными органами. В США и ряде европейских стран лоббистская деятельность регламентируется законом и находится под финансовым контролем. Однако сама природа лоббизма как политического явления исключает возможность его полного контроля. Поэтому в практике лоббизма не исключены случаи коррупции, злоупотреблений, использования сомнительных, а порой и незаконных методов воздействия (шантаж, подкуп, угрозы, взятки)⁷.

5. Еще одной функцией неправительственных организаций и общественных движений является функция моделирования новых общественно-политических структур, поиск и испытание нетрадиционных форм социальных связей. Добровольные объединения в силу общественного, самодеятельного характера выступают как незаменимый канал проведения социальных экспериментов, поиска и осуществления новых самоуправленческих форм социальной активности населения⁸.

III.Разновидности современных общественно-политических движений

Общественные организации, как было отмечено выше, являются важным институтом развитого гражданского общества. Развитость этого сектора в структурном, качественном отношениях — своего рода показатель развитости демократии как таковой в данном обществе, индикатор уровня социального развития, умонастроений, реальных прав, свобод и возможностей граждан.

Общественные организации являются важнейшим инструментом выражения и достижения целей, поставленных группами (объединениями) граждан. В зависимости от поставленных целей и задач, способов и методов их достижения общественные организации делятся на несколько видов, типов (в зависимости от принципа систематизации). Среди множества подходов к систематизации типологизации общественных организаций следует классифицировать по нескольким наиболее употребимым основаниям:

• первое — регион действия (международный, страновой, локальный);
• второе — организационная форма существования (общественная организация, общественный фонд и т.д.);
• третье — характер целевых групп, т.е. групп населения, на которые направлена основная активность общественных организаций;
• четвертое — сфера деятельности общественного объединения;
• пятое — тип финансирования: внутренние и внешние источники.

Типологизация на основе организационно-правовых форм существования

НПО может быть учреждена только в тех организационно-правовых формах, которые определены законами каждой страны. На данный момент во многих странах мира существует возможность создания некоммерческих организаций в следующих формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; некоммерческое партнерство; учреждение; автономная некоммерческая организация; фонд; ассоциация (союз); религиозная организация; товарищество собственников жилья; потребительское общество; союз потребительских обществ; потребительский кооператив; сельскохозяйственный кооператив; союз сельскохозяйственных кооперативов; профессиональный союз.

В США, например, существует 26 типов общественных организаций, начиная от ассоциаций предпринимателей до благотворительных организаций и частных клубов. Однако надо отметить, что, несмотря на такое многообразие, любая организация, входящая в эти 26 категорий, должна обладать следующими пятью основными характеристиками:

• -иметь организационный статус, т.е. обладать определенной структурой и постоянством;
• -быть неправительственной организацией, т.е. не входить в состав государственного аппарата;
• -быть организацией, которая не имеет права на выплату доходов ее владельцам и руководителям, но обязана использовать их на цели организации;
• -быть самоуправляемой, т.е. не подчиняться каким-либо другим ведомствам или организациям;
• -работать на благо общества.

Типологизация по характеру целевых групп

Наиболее часто общественные объединения принято типологизировать по целевой аудитории. Основная классификация по целевой группе разделяет все многообразие НПО на четыре группы⁹.

К первому и наиболее частому типу относятся НПО, целевой группой которых являются сами члены этих организаций. Здесь существует два подтипа:

• -  «организации взаимопомощи», соединяющие людей с общими проблемами (организации инвалидов, ассоциации родителей больных детей и т.д.), в ряде случаев сюда же можно отнести и объединения людей по демографическому или гендерному признаку;
• -  «организации клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т.д.

Эти подтипы не разделены с абсолютной четкостью и часто черты одного присущи другому. Их разделяет степень остроты и болезненности проблем их членов.

Ко второму типу относятся НПО, чья деятельность нацелена на решение задач, непосредственно не связанных с проблемами участников организации. Прослеживаются два подтипа:

• -  организации «социальной направленности». Часть из них занимается облегчением комплекса проблем определенных категорий населения (например, престарелых, многодетных или безработных), другая часть — конкретных проблем (например, бездомности и предотвращения СПИДа);
• -  организации экологической направленности (в понимании «экологической деятельности» как защиты окружающей среды в широком смысле, т.е. не только охраны природы, но и памятников культуры и т.д.).

К третьему типу принадлежат правозащитные организации (как традиционного толка, так и возникающие в последнее время группы гражданского контроля, включая контроль за действием исполнительных властей).

Наконец, четвертый тип включает «инфраструктурные» НПО, чья миссия — содействовать развитию гражданских инициатив, деятельности других НПО и полноценному участию граждан в принятии решений и управлении.

Легко видеть, что предложенные четыре типа некоммерческих организаций различаются, в частности, по степени ″профессионализации″ их деятельности. Если люди, работающие в организациях первого и третьего типа, действуют преимущественно на волонтерских, добровольных началах, то для инфраструктурных организаций более свойственна профессиональная работа, причем зачастую это профессионалы высокого уровня¹⁰.

Выделенные типы различаются и по органичным для них формам взаимодействия с властью. Так, для организаций первого типа, особенно для объединений ″товарищей по несчастью″, властные структуры являются прежде всего источником финансовых и иных средств решения проблем членов этих организаций. Организации клубного характера и группы по интересам относятся к власти существенно более спокойно и в ряде случаев прекрасно без нее обходятся, арендуя где-нибудь помещения и оплачивая сами свои мероприятия и встречи. Конечно, они с удовольствием примут поддержку властных структур, но для них все же главное, чтобы власть им не мешала.

Для организаций второго типа взаимодействие с властными структурами является уже достаточно существенной частью их деятельности. При этом в случае социальных организаций уже можно говорить и о социальном партнерстве с органами власти, когда эти организации берут на себя выполнение ряда функций последних, например, по социальному обеспечению или патронажу. Таким образом, здесь уже наблюдается переход от отношений проситель–даритель к более или менее равноправному сотрудничеству. При этом власть для социальных организаций не является единственным источником средств, они все более активно работают и с бизнесменами, и с иностранными дарителями.

Организации ″экологического″ профиля (в широком смысле) также заинтересованы в сотрудничестве с властями, равно как и чиновники должны быть заинтересованы в сотрудничестве с этими организациями, цель деятельности которых — решение тех же проблем, что и для властных структур. Однако в отличие от проблем социальных, часто явных и прямо бросающихся в глаза, проблемы защиты природы и культуры кажутся сегодня многим чиновникам существенно менее острыми по сравнению, например, с проблемой бездомных или детей-наркоманов. Поэтому и желание сотрудничать на равных с этими организациями у чиновников еще меньше, чем с социальными организациями¹¹. Миссия организаций четвертого типа, действующих в сфере правового обеспечения, подразумевает лоббирование необходимых для развития некоммерческого сектора законов и нормативных актов на различных уровнях власти, участие в нормотворческом процессе. Другое направление деятельности инфраструктурных организаций может быть прямо охарактеризовано как посредническая деятельность, содействие установлению партнерских отношений между сообществом некоммерческих организаций и властными структурами, будь то организация регулярных встреч лидеров НПО и представителей власти, либо организация образовательных программ по социальному партнерству с участием обоих слоев общества¹².

Типологизация по направлениям деятельности

Типологизация по направлениям деятельности общественных организаций — достаточно сложная проблема. До сих пор нет общепринятой классификации. И даже данные официальной статистики разных стран выводят свои классификации.

В мировой практике, как правило, выделяются следующие некоммерческие организации социальной направленности: благотворительные организации и организации социальной защиты отдельных категорий населения; женские объединения; защита прав потребителей; медицина и здравоохранение; молодежные, детские организации; образование, наука; организации инвалидов.

Вместе с тем следует отметить, что классификация по направленности очень условна, так как производится по названию организации. А насколько деятельность данной организации соответствует названию, иногда достаточно трудно поддается определению.

Анализ современного состояния неправительственного сектора в Республике Казахстан

В Казахстане за десять лет независимости сформировался неправительственный сектор, состоящий из общественных объединений, фондов, негосударственных некоммерческих учреждений и других организаций, занимающихся социальными вопросами. Анализ развития неправительственного сектора в Казахстане показывает, что процесс становления неправительственных организаций в республике прошел несколько этапов.

Первый этап охватывает период с конца 80-х годов по 1994 г. За это время, по оценкам отечественных и международных экспертов, было организовано более 400 неправительственных организаций. При этом они были в основном правозащитного направления, что связано с периодом становления независимости и суверенитета Казахстана и обусловлено началом процесса демократических преобразований. Основная характеристика — отсутствие системности, стихийность в создании неправительственных организаций. Кроме того, в рассматриваемый период со стороны государства шел процесс выработки общих подходов и приоритетов по отношению к неправительственному сектору.

Второй этап — качественного и количественного роста неправительственных организаций — охватывает временные рамки с 1994 по 1997 гг. Численность неправительственных организаций за этот период возросла с 400 до 1600. Следует отметить не только количественный рост неправительственного сектора, но и дифференциацию по видам деятельности. Количественный рост неправительственных организаций в первую очередь можно объяснить массированной финансовой поддержкой со стороны международных фондов и организаций через систему грантов¹³. Грантовая поддержка международных фондов и организаций была направлена в основном на проведение семинаров, «круглых столов», тренингов, носила организационно-технический, обучающий и методический характер.

Вместе с тем в эти годы была обозначена лишь общая позиция государства в отношении неправительственного сектора, не выработана в полном объеме единая государственная политика по взаимодействию с неправительственными организациями¹⁴. Анализ второго этапа показывает, что неправительственные организации возникали в основном за счет грантов, основными центрами развития неправительственных организаций были крупные города, особенно Алматы, а с переездом столицы в Астану стал активно развиваться неправительственный сектор. К концу второго этапа наметившийся рост неправительственных организаций постепенно переходит в новое качественное состояние. Неправительственный сектор страны нашел свое место в общественном процессе.

Третий этап начинается с 1998 г. и продолжается в настоящее время. Это качественно новый этап, характеризующийся конкретной постановкой вопроса о реализации механизма взаимодействия государства с неправительственными организациями.

Количественный рост неправительственного сектора привел к тому, что сейчас существует около 3500 неправительственных организаций. Сегодня в «третьем секторе» работают на постоянной основе около 35 тысяч человек, на временной (консультанты, эксперты) — до 50 тысяч человек и добровольцев — более 100 тысяч человек. Анализ развития неправительственных организаций Казахстана показывает, что в настоящее время сложились довольно устойчивые группы неправительственных организаций по различным направлениям: экологические — 15 %, детские и молодежные — 13,6, женские — 13,3, медицинские — 13,1, в области культуры, искусства, науки, образования — 12,5, правозащитные — 7,6, по социальной защите — 6,8, по поддержке общественных инициатив — 6, многопрофильные — 4,7, общества инвалидов — 4,4, по реабилитации детей-инвалидов — 3 % ¹⁵.

Возникает, в первую очередь, проблема качественной, организационно-практической поддержки общественного сектора. Массированное выделение международных грантов для неправительственных организаций к 1998 г. ограничивается и идет на снижение. В этих условиях важное значение приобретает реальное сотрудничество неправительственного сектора с государством на принципах равноправного партнерства.

Неправительственный сектор в Казахстане за время своего развития в основном сформировался, стал реальной общественной силой и важным ресурсом дальнейшей демократизации страны. Государство оказывает действенную поддержку неправительственным организациям. Одним из свидетельств этого является принятие Закона Республики Казахстан «О некоммерческих организациях Республики Казахстан».

Вместе с тем слабым местом в развитии неправительственных организаций в настоящее время является неравномерность развития неправительственного сектора в регионах, особенно в сельской местности. Анализ показывает активизацию неправительственного сектора в основном в крупных областных центрах и городах Астане и Алматы. Всего 8 % неправительственных организаций представлено на районном уровне, что совершенно недостаточно для развития общественной инициативы.

К общей характеристике третьего сектора следует добавить следующие отрицательные его черты:

• – явная ориентация на политические или государственные структуры;
• – «лидеральный» характер многих объединений;
• – фрагментарность проявления их социально-политической активности.

Сюда же следует отнести отсутствие популярных массовых периодических изданий. Слабой остается материальная база общественных организаций. Это, в свою очередь, вызывает их зависимость от материальных вливаний со стороны коммерческих структур или государства.

Все эти негативные моменты существенным образом сковывают развитие гражданского общества в Республике Казахстан. Однако этот процесс неотвратим, его уже невозможно повернуть вспять, как, впрочем, и невозможно искусственно подстегнуть. Казахстанское общество выходит на путь естественного развития и самоорганизации.

Список литературы

     1.   Аристотель. Политика. — М.: Наука, 1965. — С. 34.

     2.   Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. — М.: Наука, 1997. — С. 403.

     3.   Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. — М.: Центр, 1999. — С. 113.

     4.   Краснин Ю.А. Долгий путь к демократии и гражданскому обществу: Политические исследования. — М., 1996. — С. 235.

     5.   Алексис де Токвиль. Демократия в Америке / Пер. с англ. — М.: Мир, 1992. — С. 488.

     6.   Алексеева О.А. Тенденции в развитии третьего сектора в России. — М.: Центр, 1998 — С. 237.

     7.   Песчанский В. Становление гражданского общества в России // Международная экономика и международные отношения. — 1996. — С. 78–90.

     8.   Байтин М.И. Понятие и классификация функций государства — М.: Просвещение, 1999 — С. 352.

     9.   Хананашвили Н.Л. Межсекторные взаимодействия: методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры. Настольная книга — 2001. — М.: Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании», 2001 — С. 241.

  10.   Шмачкова Т.В. Мир политических партий // Полис. — 1992. — № 1–2. — С. 226–233.

  11.   xserver.ru/

  12.   mkis.kz.

  13.   index99.kiev.ua.

  14.   statbase.kz.

  15.  dialog.kz.