Проблема межбюджетных отношений, которая на практике представлена как комплекс противоречий между органами государственной власти: с одной стороны, республиканского и местного уровней, с другой — между органами представительной и исполнительной власти относится в нашей стране к числу нерешенных.
Противоречия складываются по поводу распределения полномочий на получение бюджетных доходов и обязанностей по осуществлению бюджетных расходов. Объектом противодействующих сил являются те возможности механизма распределения бюджетных средств, через который администратор (или распределяющий орган) может определять режим распределения и получения бюджетных ресурсов. Одна из сторон данной проблемы — диспропорции распределения прав на получение доходов и обязанностей распределения расходов между различными уровнями государственной власти.
На региональном уровне подобная диспропорция проявляется в том, что вышестоящий бюджет, в данном случае бюджет области, берет на себя заведомо больше ресурсов, чем это необходимо для выполнения закрепленных за ним функций. Актуальной является проблема вмешательства в местные бюджеты вышестоящих органов или должностных лиц. Действовавший до 1 января 2005 г. Закон «О бюджетной системе в РК», как показала практика, не решал проблему межбюджетных отношений, систему уравнительного распределения доходов между бюджетами и систему субвенций и изъятий, которые приводят к неэффективному перераспределению финансовых ресурсов государства.
Как известно, с 1999 г. для бюджетного регулирования используется механизм бюджетных субвенций и изъятий: в местном бюджете, где поступления превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем бюджетам, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд1. Отметим, что данная методика подвергается жесткой критике и не способствует эффективному расходованию бюджетных средств, в результате которого снижается заинтересованность местных органов государственного управления в изыскании резервов увеличения доходов бюджета.
Для усовершенствования бюджетного законодательства 24 апреля 2004 г. Парламентом страны был принят Бюджетный кодекс Республики Казахстан, в котором должны были быть учтены все замечания, высказанные участниками бюджетного процесса2. (Однако многие противоречия в принятом кодексе не были учтены).
Положительным моментом можно назвать законодательное закрепление необходимости установления объемов официальных трансфертов общего характера в абсолютном выражении на трехлетний период, с разбивкой по годам, между республиканским и областным бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы — законом Республики Казахстан, между областным бюджетом и бюджетами районов — решением областного маслихата. Также установлен определенный порядок в распределении поступлений между уровнями бюджетов (ст.ст. 41, 47–49; с. 23–28).
В то же время, несмотря на многочисленные замечания, практика установления маслихатом области нормативов распределения доходов по социальному и индивидуальному подоходному налогу оставлена без изменений (ст. 40; с. 23). Таким образом, сохраняется еще один ненужный инструмент для «регулирования» поступлений в местный бюджет, соответственно, вмешательства в бюджеты районов (городов областного значения), а также манипулирования местными представительными и исполнительными органами.
При формировании местных бюджетов процесс принятия решений идет сверху вниз. Министерство экономики и бюджетного планирования фактически определяет доходы и расходы местных бюджетов, рассчитывает контрольные цифры и на основании этого устанавливает для регионов размеры субвенций и изъятий. Местные бюджеты утверждаются только после того, как утвержден республиканский бюджет и становятся известными основные параметры местного бюджета. Как уже было отмечено, в ноябре 2004 г. Парламентом был принят Закон «Об определении размеров изъятия и субвенций на 2005–2007 гг.», который установил размеры бюджетных изъятий и субвенции между республиканским и областными, городами республиканского значения на трехлетний период3.
Согласно п. 4. ст. 41 Бюджетного кодекса РК при принятии бюджетов областей и городов республиканского значения местными представительными органами должны быть установлены размеры изъятий и субвенций на трехлетний период [2; ст. 41; c. 23]. Однако в нарушение законодательства в отдельных областях объемы официальных трансфертов утверждены не были. К примеру, при принятии бюджета Карагандинской области на 2005 и 2006 гг. указанные параметры устанавливались только на один год.
Следует пересмотреть существующую систему регулирования межбюджетных отношений. Более приемлемыми, на наш взгляд, являются высказываемые экспертами предложения о необходимости учета уровня экономической активности регионов (вклад областей в производство валового внутреннего продукта) при осуществлении бюджетного выравнивания, что в свою очередь позволит сохранить относительную справедливость в распределении доходов и поддерживать необходимые стимулы к их повышению за счет собственных усилий. Важным резервом в повышении доходов местных бюджетов должно стать более эффективное управление коммунальной собственностью. К сожалению, в настоящее время предприятия, находящиеся в коммунальной собственности, не приносят прибыли и, скорее, являются бременем для местных бюджетов.
В целом существующие обязательства местных органов управления по расходам представляются в целом целесообразными. Однако распределение доходов между уровнями бюджетной системы и механизм субвенций и изъятий не способствуют заинтересованности местных органов управления в повышении доходов местных бюджетов.
В то время как в республиканском бюджете остаются неосвоенными десятки миллиардов тенге, в местных бюджетах прослеживается дефицит средств, из-за которого местные органы управления лишаются элементарных возможностей адекватного исполнения своих функций. К примеру, налоговые и неналоговые поступления в бюджет Караганды составляют более 17 млрд. тг. (без учета трансфертов), из которых в городе остается всего 5 млрд. тг. (данные на 2006 г.). Огромная часть бюджета (4,5 млрд. тг.) уходит в областной бюджет в качестве изъятий, а норматив распределения доходов по социальному налогу составляет всего 30 % (1,9 млрд. тг. из 6,5 млрд. тг. — 100 %). Постоянно увеличиваются размеры изъятий из бюджета города.
В 2003 г. сумма бюджетных изъятий в областной бюджет составляла 402 млн. тг.4, в 2004 г. — 118 млн. тг.5, в 2005 г. — 2,8 млрд. тг. (30 % от всего бюджета города)6, в 2006 г. — 4,5 млрд. тг. (или около 48 % от утвержденного бюджета!)7.
Согласно представленным в бюджетную комиссию города в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан бюджетным заявкам потребность администраторов программ на 2006 г. составляет более 18 млрд. тг., что превышает имеющуюся сумму в бюджете на 13 млрд. тг.
Согласно п. 2 ст. 42 Бюджетного кодекса Республики Казахстан изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет устанавливаются при превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета, а при превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета [2; ст. 42; c. 24].
Таким образом, при прогнозном объеме доходов бюджета города в размере 9 млрд. тг. (с учетов изъятий) и затратах в размере 18 млрд. тг., т.е. превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета, установление изъятий в областной бюджет является необоснованным и лишает местные власти минимальных финансовых ресурсов для выполнения возложенных на них полномочий. Хотя, как уже отмечалось выше, именно местные бюджеты являются одним из основных каналов доведения до населения конечных результатов производства.
Для решения данных проблем создаются инициативные группы граждан для «защиты» бюджета, «обеспечения города достойным бюджетом»8. Следует отметить, что создание подобных групп является для нашей страны прецедентом. С одной стороны, это свидетельствует о динамике развития политической и правовой культуры граждан, с другой — является тревожным сигналом, показателем неспособности региональных властей справиться с ситуацией.
Согласно данным бюджетной комиссии Караганды в бюджета на 2005 г. произошло снижение финансирования многих программ по сравнению с 2003 и 2004 гг. Так, в 2004 г. на благоустройство и озеленение населенных пунктов было выделено 220 млн. тг., в 2005 г. — 65 млн., или 29 % от 2004 г.; (потребность — более 400 млн. тг.) В 2005 г. на «Обеспечение функционирования дорог и развитие транспортной инфраструктуры» было предусмотрено 344 млн. тг. против 470 млн. в 2004 г. (потребность администратора программы составляет более миллиарда тенге). Вообще не выделены средства на ликвидацию несанкционированных свалок, благоустройство парков и скверов, разработку генерального плана застройки города, ремонт и передачу бесхозных электрических и водопроводных сетей и т.д.
Таким образом, инфраструктура, обеспечивающая условия жизнедеятельности местного населения, с одной стороны, расширяется, с другой — изнашивается, а финансовые возможности местных властей сужаются. Если к вышеперечисленному добавить необходимость и неизбежность решения местной властью хозяйственных вопросов правоохранительных органов, коммунальных и других структур, расположенных на территориях, которые получают не в полном объеме средства из республиканского бюджета, то ясно, что необходимо радикальное решение проблемы финансирования на местном уровне. Чем больше передается полномочий на местный уровень, тем больше должен быть объем аккумулируемых ресурсов в местном бюджете. Только так можно продвигаться по пути равномерного распределения услуг по всей территории Казахстана и выравнивания финансовых ресурсов.
Бюджетно-налоговая система в ее нынешнем виде не обеспечивает гарантий фискальной самостоятельности местных органов управления и справедливого регулирования отношений между республиканским и местными бюджетами. Особенно четко это проявляется между областными и районными (городами областного значения) бюджетами.
Политика государства в области развития местного самоуправления в нашей стране должна обеспечить необходимые условия для самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов.
Укрепление и развитие самостоятельности местных органов управления в Казахстане должно сопровождаться передачей местным бюджетам соответствующих ресурсов, необходимых для финансирования местных программ. Необходимо обеспечить прозрачность доходной и расходной частей местного бюджета. Следует часть бюджетных ресурсов (около 50–70 %) переместить на местный уровень, отказаться от системы изъятий и субвенций в пользу долгосрочных и стабильных нормативов отчислений в вышестоящие бюджеты, обеспечить функционирование бюджетной системы в реальном режиме, с возможностью открытого и беспрепятственного доступа к ее данным для общественности.
Есть все основания передать в доходы местных бюджетов на постоянной основе ряд республиканских налогов, развитие налоговой базы которых прямо зависит от деятельности местных органов управления. Так как государство должно гарантировать обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов, требуется внести в Бюджетный кодекс изменения, касающиеся доходных источников, за счет которых формируются местные бюджеты, как это определено в ст.ст. 47, 48, 49 Бюджетного кодекса [2; cт.ст. 47–49; c. 27, 28].
Изменив действующий перечень налоговых и неналоговых поступлений между республиканским и местными бюджетами, с одной стороны, и бюджетами областей и районов (городов областного значения) — с другой, и принимая во внимание главный принцип бюджетного администрирования — «самостоятельность бюджетов», нужно свести до минимума бюджетное регулирование, поскольку в каждый бюджет будут поступать свои налоги. В этом случае местные власти смогут, наконец, непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые им и должны обеспечиваться, а также на выбор способа финансирования этих услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность эффективного использования финансовых ресурсов.
В данном контексте хотелось бы привести вполне справедливые высказывания полпреда президента Российской Федерации Д.Козака: «Разграничение полномочий приведет к закреплению зон ответственности за каждым уровнем власти. Следовательно, найти виновного в случае тех или иных проколов будет довольно легко. Деньги не будут тратиться бесконтрольно и по нецелевым направлениям»9.
Именно самостоятельность дает органам местного государственного управления бльший стимул для экономического развития, расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку собственные устойчивые налоги способны стимулировать увеличение доходов всех уровней бюджетов.
В идеале межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане наиболее приемлемы исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование местных органов власти к адекватным действиям. Применение разделенных ставок позволит им самостоятельно утверждать бюджет до начала очередного финансового года и иметь возможность стратегически планировать свой бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Наконец, разделенная ставка налога будет стимулировать собираемость налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем заинтересованы все уровни бюджетной системы.
Таким образом, необходимо в целом пересмотреть существующую систему регулирования межбюджетных отношений. При осуществлении бюджетного выравнивания необходимо учитывать уровень экономической активности регионов, добиться относительной справедливости в распределении доходов и поддерживать необходимые стимулы к их повышению за счет собственных усилий. Нужно обеспечить гарантии фискальной самостоятельности местных органов управления и адекватное регулирование отношений между республиканским и местными бюджетами, особенно между областными и районными (городами областного значения) бюджетами. Должны обеспечиваться необходимые условия для самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов, сопровождаемые передачей местным бюджетам соответствующих ресурсов, необходимых для финансирования местных программ. Необходимо отказаться от системы изъятий и субвенций в пользу долгосрочных и стабильных нормативов отчислений в вышестоящие бюджеты, обеспечить открытый и беспрепятственный доступ к бюджету со стороны общественности и свести до минимума бюджетное регулирование.
Список литературы
- Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе в РК» т 1/04 1999 г. // Казахстанская правда. — 1999. 2 апр. № 61.
- Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 24 апреля 2004 г. — Алматы: Юрист, 2004. В дальнейшем при ссылке на кодекс в тексте будут указаны номера статей и страницы.
- Закон Республики Казахстан «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005–2007 годы, определении размеров изъятия и субвенций на 2005–2007 г.» от 9 ноября 2004 года // Казахстанская правда. — 2004. 16 нояб. № 261–262.
- Решение ХXIII сессии Карагандинского областного маслихата от 26 декабря 2002 года № 2–5/14 «Об областном бюджете на 2003 г.» // Индустриальная Караганда. — 2003. 11 янв. № 5 (19781).
- Решение III сессии Карагандинского областного маслихата от 25 декабря 2003 года № 36 «Об областном бюджете на 2004 г.» // Индустриальная Караганда. — 2004. 1 янв. № 1 (19932).
- Решение X сессии Карагандинского областного маслихата от 11 декабря 2004 года «Об областном бюджете на 2005 г.» // Индустриальная Караганда. — 2005. 8 янв.№ 4 (20087).
- Решение XVII сессии Карагандинского областного маслихата от 2 декабря 2005 года «Об областном бюджете на 2006 г.» // Индустриальная Караганда. — 2005. 10 дек. № 154 (20176).
- Елизарова В. В Караганде общественная коалиция проводит акцию «За достойный бюджет!» // www.inform.kz.
- Российская газета. — 2002. 1 авг.