Некоторые вопросы реализации административной реформы

Импульсом к необходимости реформ в сфере исполнительной власти послужил ряд обстоя­тельств, свидетельствующих о том, что формы и методы государственного управления, организация и функционирование государственной службы не отвечают современным требованиям. Вследствие этого в сфере государственного управления стали нарастать такие негативные явления, как неоправ­данный рост численности государственных служащих; создание неэффективных и громоздких орга­низационных структур управления, как в центре, так и на местах; несовершенство правового регули­рования компетенции различных государственных органов и, как следствие этого, нарушения закон­ности в процессе принятия правовых актов и совершения организационных действий, слабый уро­вень правовой культуры и профессиональной подготовки отдельных государственных служащих; нерассмотрение или ненадлежащее рассмотрение обращений граждан, а также низкое качество пре­доставления установленных законодательством государственных услуг; не соответствующий совре­менным требованиям уровень правовой и социальной защищенности государственных служащих, низкая заработная плата; нарушения законности и коррупция в системе государственной службы и т.д. Является очевидным, что данные негативные тенденции и неэффективность государственных органов препятствуют реализации целей, установленных в Стратегии развития Казахстан «2030», достижению задачи вхождения Республики Казахстан в число пятидесяти наиболее конкурентоспо­собных государств мира. Современные глобальные тенденции в мире, охвативший практически все страны экономический кризис, усложняющиеся политические, социально-экономические взаимоот­ношения также требуют создания адекватной этим тенденциям системы государственного управле­ния и государственной службы.

Указанные обстоятельства обусловили необходимость проведения в стране широкомасштабной административной реформы, направленной на преобразование системы государственного управле­ния, модернизацию методов государственно-управляющего воздействия, выбор оптимальных форм управления, совершенствование административных процедур, повышение эффективности государст­венных органов и государственных служащих.

В рамках модернизации государственного управления Главой государства были четко определе­ны в качестве основных направлений административной реформы совершенствование системы госу­дарственных органов, увеличение заработной платы государственных служащих с привязкой их к конкретным результатам труда; достижение высокого качества государственных услуг; внедрение рейтинга и новых подходов в бюджетном процессе, повышение стабильности, устойчивости и управ­ляемости госаппарата, снижение коррупции; формирование и укрепление позитивного имиджа госу­дарственной службы [1].

Как видно из изложенного, все направления административной реформы логически взаимосвя­заны между собой, но при этом центральное место отводится реформированию государственной службы. Анализу наиболее важных аспектов данного направления административной реформы и бу­дет посвящена настоящая статья. Следует отметить, что реформирование государственной службы — процесс постоянный. С момента образования Республики Казахстан этому вопросу традиционно уде­лялось большое внимание, о чем свидетельствует принятие двух законов о государственной службе, иных законодательных и подзаконных актов. В рамках административной реформы меры по совер­шенствованию института государственной службы затрагивают отношения как по организации, так и по функционированию государственной службы и носят, таким образом, всеобъемлющий, комплекс­ный характер. В диапазон правового регулирования подпадают такие вопросы, как организация госу­дарственной службы; управление государственной службой; совершенствование принципов государ­ственной службы; оптимизация Реестров государственных должностей; совершенствование правово­го статуса государственных служащих; дальнейшее повышение уровня правовой и социальной за­щищенности государственных служащих и повышение заработной платы; качественное преобразова­ние системы обучения и повышения квалификации государственных служащих; преодоление кор­рупции.

Формирование необходимой численности корпуса государственных служащих напрямую связа­но со структурой государственного управления, поэтому одним из актуальных вопросов, который всегда стоял перед государством, является выработка оптимальной структуры государственного ап­парата, устранение лишних либо дублирующих звеньев. В рамках административной реформы про­цесс сокращения государственного аппарата затрагивает практически все уровни государственного управления. Это естественно повлечет за собой изменение структуры и штатов государственных ор­ганов. Предполагается, что через упразднение промежуточных звеньев в государственных органах будет сформирована, как правило, пятизвенная система должностей. А чтобы сокращение штатов и изменение структуры носило целенаправленный характер, этому должен предшествовать тщатель­ный структурно-функциональный анализ состояния всей системы (подсистем) государственного управления, а также компетенционных актов.

В рамках административной реформы усовершенствованы Реестры государственных должно­стей. В частности, введена должность ответственного секретаря в центральных исполнительных ор­ганах, который отвечает за реализацию решений, принятых министром, а также осуществляет орга­низационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции [2]. Особенность статуса ответственного секретаря, подчиненного Президенту и Премьер-министру, состоит в том, что он яв­ляется должностным лицом, обеспечивающим стабильность и преемственность аппарата центрально­го исполнительного органа в случае смены министра. В результате оптимизации Реестров произошли и другие изменения в системе политических и административных служащих.

Реформа административного управления органично связана с необходимостью повышения про­фессионализма государственных служащих. Повышение профессионального уровня и компетентно­сти является основной обязанностью и правом каждого государственного служащего. Профессиона­лизация государственной службы, как одно из направлений совершенствования государственной службы, выдвигает на повестку дня необходимость формирования современной инфраструктуры обучения государственных служащих, соблюдения процедур проведения конкурсов и аттестаций ад­министративных государственных служащих, создания кадрового резерва.

Одним из базовых принципов государственной службы в Республике Казахстан является прин­цип равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы (ст.1 Закона РК «О государственной службе») [3]. Вместе с тем приходится констатировать, что несмотря на принимаемые государством меры по регулярному повышению заработной платы государственным служащим, данный принцип не нашел своего полного воплощения на практике. Заработная плата государственного служащего остается довольно низкой. Кроме того, в существующей системе оплаты труда не отражены в полной мере соответствующие стимулы для высокопрофессиональной деятельности. Основными факторами заработной платы административных государственных служащих являются лишь группа категорий и стаж. Между тем опыт наиболее развитых стран в этом вопросе заставляет задуматься над поиском новых подходов при установлении заработной платы государственным служащим в нашей стране. Обратимся к характеристике некоторых из них.

Заработная плата государственных служащих в условиях карьерной системы, например, ФРГ, складывается из нескольких составляющих: основной оклад, местная надбавка, размер которой зави­сит от семейного состояния чиновника, министерская надбавка, выплачиваемая чиновникам цен­тральных органов, ежегодные новогодние премии и некоторые другие надбавки. Размер отпускных зависит от семейного положения чиновников. При пользовании медицинским обслуживанием чинов­никам государством погашается до 50 % расходов. Остальные 50 % чиновник оплачивает сам, либо он должен быть застрахован [4; 541-542].

В странах с позиционной моделью государственной службы, например, США, система оплаты труда является более гибкой и адаптированной к рыночным условиям. Исходя из выделенных госу­дарством бюджетных средств оклады и выплаты определяются самими государственными органами на основе коллективных договоров, которые заключаются при участии профсоюзов. Таким образом, в этих странах преобладают системы оплаты труда государственных служащих, позволяющие опла- чивать их труд в соответствии с выполненной работой, а не в соответствии с уровнем должности [4; 561].

Многое из опыта регулирования оплаты труда государственных служащих в развитых странах заслуживает внимания и изучения. Например, с учетом климатических особенностей Казахстана можно было бы дифференцировать зарплату госслужащих. Семейное состояние, наличие детей могли бы быть учтены при определении их окладов. Не исключено, на наш взгляд, и использование практи­ки назначения индивидуальных окладов

Какие же новшества привнесет административная реформа в систему оплаты труда государст­венных служащих? На протяжении ряда лет в сфере государственного управления обсуждается идея о внедрении в нашу систему оплаты труда метода факторно-балльной системы, при которой размер заработной платы предопределяется целым комплексом условий (уровень образования, практические навыки, умение работать с людьми, результативность и эффективность принятых решений, отсутст­вие нарушений по службе и т.д.). Представляется, что именно этот подход взят за основу при реше­нии вопроса совершенствовании системы заработной платы в рамках административной реформы

В государственных органах предполагается внедрение трехуровневой системы оплаты труда для каждой категории административных должностей, с установлением 10 % разницы между ними и 30 % разницы между категориями [5]. Такая система дает право руководителю определять лучших государственных служащих в рамках одной категории. Новая система оплаты труда не предусматри­вает доплаты за стаж и премий. Вместо них в каждом государственном органе будет создан специ­альный фонд для административных госслужащих в размере 20 % от фонда оплаты труда. Для пре­мирования отличившихся работников будет создан специальный премиальный фонд.

Совершенствование системы заработной платы затронет и политических служащих, для которых предполагается поэтапное внедрение в течение года бонусной системы премирования служащих. При этом размер бонуса зависит от рейтинга данного органа. Следует отметить, что практическая реали­зация вышеназванных новшеств в сфере оплаты труда государственных служащих в силу известных экономических проблем пока что приостановлена. Однако нет никаких сомнений в том, что их по­следующая реализация в самом ближайшем будущем позволит кардинально изменить ситуацию в лучшую сторону.

Важной составляющей в комплексе мероприятий в рамках административной реформы является повышение качества государственных услуг. Термин «государственная услуга» сравнительно недав­но вошел в управленческий оборот.

Согласно Госстандарту РК «Стандартизация государственных услуг» под государственной услу­гой понимается результат взаимодействия государственного органа учреждения, а также иной орга­низации, выполняющей государственный заказ, с заинтересованными физическими и юридическими лицами, а также внутренней деятельности поставщика, направленной на удовлетворение законных прав и интересов потребителей [6]. Поставляют государственные услуги государственные органы или организации, а потребляют — физические или юридические лица. В качестве объектов стандартиза­ции государственных услуг могут быть различные виды услуг, а также связанные с их предоставле­нием процессы и процедуры. К ним также относятся функциональная деятельность соответствующих государственных структур и их территориальных органов, действия и акты уполномоченных должно­стных лиц, в отношении которых и действуют установленные законодательством процедуры.

Таким образом, отсюда следует, что реформирование государственной службы органично связа­но с процессом улучшения порядка предоставления государственных услуг. По сути дела, предостав­ление государственных услуг — это и есть реализация одного из важнейших принципов государст­венной службы — принципа приоритета прав и законных интересов граждан перед интересами госу­дарства. Не секрет, что основным недостатком системы предоставления государственных услуг явля­лось то, что она была рассчитана в большей степени на интересы и потребности чиновников, нежели самих граждан. Сказывалось и отсутствие должной законодательной базы в этом вопросе. Положение дел в сфере предоставления государственных услуг существенным образом стало меняться с приня­тием 30 июня 2009 г. Правительством РК пакета постановлений в сфере стандартов оказания госу­дарственных услуг. Так, были утверждены Реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам, Типовой стандарт оказания государственной услуги, Типовой регламент ока­зания государственной услуги [6]. Закон РК «Об административных процедурах» был дополнен ст.15-2 «Предоставление государственными органами информационных услуг физическим и юриди­ческим лицам [8].

На основе этих документов государственные органы утверждают свои стандарты и регламенты по каждой государственной услуге. Всего в Реестр государственных услуг включено свыше 130 госу­дарственных услуг, оказываемых как центральными, так и местными исполнительными органами.

К примеру, в перечень услуг, предоставляемых на республиканском уровне, входят: регистрация граждан РК по месту жительства; снятие с регистрационного учета граждан РК по месту жительства; выдача паспортов, удостоверений личности гражданам РК; регистрация и предоставление статуса оралмана и др. [8]. Очень много государственных услуг оказывается и на местном уровне.

Внедрение стандартов предоставления государственных услуг является одной из важнейших мер по профилактике коррупционных правонарушений, устранению административных барьеров в рабо­те исполнительных органов, укреплению законности нормотворческой и правоприменительной дея­тельности. Соблюдение порядка предоставления государственных услуг является предметом посто­янного контроля со стороны соответствующих государственных органов, и в первую очередь, Агент­ства РК по делам государственной службы и его территориальных органов — дисциплинарных сове­тов. Учитывая, что в сфере предоставления государственных услуг находят свою реализацию разно­образные права и законные интересы граждан, особое значение приобретают гласность, принципи­альность при выявлении процедурных нарушений, бюрократизма, волокиты, коррупции.

Думается, что улучшению порядка предоставления государственных услуг будет способствовать и независимая оценка качества предоставления государственных услуг, для которой будут привле­каться специализированные компании. В рамках направления по внедрению и совершенствованию стандартов предоставляемых государственных услуг важное значение приобретает работа по фор­мированию «электронного Правительства», «электронного акимата», «электронной таможни» и т.д. Определенные результаты в данном направлении уже имеются. Так, например, внедрен электронный документооборот, созданы и функционируют регулярно обновляемые веб-сайты государственных органов [9], повсеместно созданы хорошо зарекомендовавшие себя центры обслуживания населения по принципу одного окна.

Особый приоритет административной реформы — борьба с коррупцией. В законодательство о государственной службе внесен целый ряд изменений и дополнений, затрагивающих порядок посту­пления на государственную службу и прохождения ее, правового статуса государственных служа­щих, запретов и ограничений для государственных служащих.

Так, в Закон РК «О государственной службе» внесены дополнения, предусматривающие рота­цию политических служащих (ст.18-1); установлен запрет на поступление на государственную служ­бу лиц, уволенных с работы за совершение коррупционных правонарушений (п.6-3 ст.4); введено дополнительное основание для освобождения руководителей государственных органов от занимае­мых должностей за прием ими на работу лиц, ранее уволенных с работы за коррупционное преступ­ление или правонарушение (п.7-2 ст.27) [3], постоянно совершенствуются аттестационные и кон­курсные процедуры.

Особую актуальность в русле борьбы с коррупцией имеет Указ Президента РК от 22 апреля 2009 г. № 793 «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и даль­нейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» [10]. Ука­зом предусматривается ряд принципиальных новшеств, позволяющих поднять на новый уровень борьбу с коррупцией. Например, речь идет о разработке механизма материального стимулирования граждан за содействие в пресечении и раскрытии коррупционных правонарушений. Такой механизм позволит не только эффективно и своевременно выявлять коррупционные правонарушения, но и од­новременно повысит гражданскую активность населения. В Указе нашло свое четкое закрепление еще одна актуальная задача — необходимость принятия в самом ближайшем будущем правовых ак­тов, обеспечивающих гласность об имуществе и доходах государственных служащих. Кроме того, в целях повышения ответственности государственных служащих им вменяется в обязанность сообщать вышестоящим или правоохранительным органам о ставших им известными фактах коррупционных правонарушений.

Значительное место в Указе отводится совершенствованию правоохранительной деятельности, государственной службы в правоохранительных органах, которая регулируется в большей степени специальными законами. Новеллы затрагивают порядок поступления, прохождения и прекращения службы в правоохранительных органах. Так, например, Главой государства впервые озвучена идея о выработке мер противодействия так называемой «корпоративной коррупции», предписано устано­вить в законодательном порядке виды должностей с высоким риском совершения коррупционных правонарушений. В целях отбора наиболее профессионально подготовленных, кристально честных и ответственных людей на службу в правоохранительные органы предполагается дополнить требова­ния и ограничения при поступлении на службу в правоохранительные органы особыми требованиями и ограничениями (например, специальные проверки на предмет соблюдения ими законодательства о борьбе с коррупцией, разработка специальных квалификационных требований, конкурс при поступ­лении на службу в правоохранительные органы, стажировка, учет мнения местного населения при назначении участковых инспекторов полиции и т.д.).

А для обеспечения контроля за порядком поступления на государственную, и не только право­охранительную, службу намечено создание единой электронной базы данных, содержащих сведения о личных и профессиональных качествах лиц, работающих и ранее работавших на государственной службе, а также о допущенных ими нарушениях, причинах прекращения государственной службы.

В Указе определена необходимость более подробной регламентации в действующем законода­тельстве такой дефиниции, как «конфликт интересов». Конфликт интересов — это довольно часто встречающаяся в практике государственного управления ситуация, когда могут возникнуть противо­речия между личными интересами государственного служащего и интересами общества и государст­ва. В результате такого противоречия некоторые государственные служащие в угоду личным интере­сам идут на нарушения законности. Как обстоит дело с нормативно-правовой стороной регулирова­ния подобных ситуаций? Обратимся к действующему законодательству.

Термин «конфликт интересов» используется в названии ст.21 Налогового Кодекса РК, в которой говорится, что должностным лицам органов налоговой службы запрещается осуществление служеб­ных обязанностей в отношении налогоплательщика, который является такому должностному лицу близким родственником (родители, супруги, братья, сестры, дети) или свойственником (братья, сест­ры, родители и дети супругов) и (или) имеется прямая или косвенная финансовая заинтересованность [11]. О «конфликте интересов» речь идет и в п.12 ст. 9 Закона РК «О государственной службе», где говорится, что государственный служащий должен незамедлительно информировать должностное лицо, имеющее право их назначения, в случаях, когда частные интересы государственного служаще­го пересекаются или входят в противоречие с их полномочиями [3]. Если обратиться к зарубежному опыту, то довольно подробно урегулирована процедура разрешения конфликта интересов, например, в ст.19 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации» от 27 июля 2004 г. [12].

Эти процедуры могли бы быть взяты за основу и при разработке соответствующих актов и в на­шей стране. Мы считаем, что в Законе РК «О государственной службе» следует максимально регла­ментировать данное понятие, раскрыть более детально ситуации, при которых и может возникнуть «конфликт интересов», обратить внимание на процедурную сторону данной проблемы. Приведем пример. Известно, что законодательством о государственной службе запрещена совместная служба близких родственников, если в их служебных отношениях имеется прямая подконтрольность или подчиненность. На наш взгляд, этот запрет можно было бы распространить и на свойственников, тем более что первоначальная редакция Закона РК «О государственной службе» относила свойственни­ков в разряд лиц, с которыми совместная служба запрещена. Хотя в Законе и говорится о том, что такие ограничения могут быть распространены законодательными актами и на свойственников, тем не менее, за исключением приведенной выше ст. 21 Налогового Кодекса, таких норм в действующем законодательстве нет. Целесообразным было бы внесение в раздел «Административные коррупцион­ные правонарушения» Кодекса РК об административных правонарушениях статьи, предусматриваю­щей ответственность государственного служащего в условиях «конфликта интересов». Предотвра­щению конфликта интересов должно стать и установление в законодательном порядке временных запретов на переход после прекращения государственной службы на службу в коммерческие струк­туры, которые были ранее подконтрольны бывшему государственному служащему.

Таковы некоторые из наиболее важных аспектов последних изменений и дополнений в законо­дательстве о борьбе с коррупцией. Это дает основание для вывода о том, что законодательство о борьбе с коррупцией вступило в новый этап, который характеризуется комплексным правовым регу­лированием данного блока административной реформы, вовлечением в этот процесс не только всех государственных структур, но и институтов гражданского общества. В последние годы отчетливо выявилась тенденция активного участия граждан, общественных объединений, политических партий, средств массовой информации в деле борьбы с коррупцией. В этом смысле особенную значимость имеют многие инициативы, проводимые народно-демократической партией Нур Отан. Все это гово­рит о возросшей активности институтов гражданского общества, доверии к политическому курсу, проводимому руководством страны, сопричастности к реформам в такой сложной и многогранной сфере, как государственное управление.

Список литературы

1      Назарбаев Н.А. Модернизация государственного управления на принципах корпоративного управления, транспа­рентности и подотчетности обществу // Казахстанская правда. — 2006. — 2 сент.

2      Конституционный закон РК «О Правительстве РК» от 18 декабря 1995 г. № 2688 // Ведомости Парламента РК. — № 23. — Ст.145.

3      Закон РК от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» // Казахстанская правда. — 1999. — 6 авг.

4      НоздрачевА.Ф. Государственная служба. — М.: Изд-во «Статут», 1999. — 591 с.

5      Ардабаева Г. Правительство. (З.Турисбеков. Агентство РК по делам госслужбы: «Мы предлагаем установить такой уровень оплаты труда на госслужбе, чтобы он был конкурентоспособен с частным сектором».) // Панорама. — 2006. — 11 авг.

6      Государственный стандарт РК «Стандартизация государственных услуг» Утвержден приказом Комитета по техниче­скому регулированию и метрологии Министерства индустрии и торговли РК 29 декабря 2005 г. № 501 // Бюллетень норма­тивных актов министерств и ведомств. — 2006. — № 1. — Ст. 1.

7      Типовой стандарт оказания государственной услуги. Типовой регламент оказания государственной услуги, Реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам. Утверждены постановлениями Правительства РК 30июня 2007 года № № 558,559,561 // САПП РК. — 2007. — № 23. — Ст.ст. 264,265,266.

8      Закон РК «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 г. № 107 // Ведомости Парламента РК. — 2000. — № 20. — Ст.379.

9      Программа создания «электронного акимата» Карагандинской области. — Караганда, 2005. — 43 с.

10   Указ Президента РК «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в РК» // Казахстанская правда. — 2009. — 23 апр.

11   Налоговый кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 10.12.2008. — Астана: Юрист, 2009.

12   ФЗ РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации // Российская газета — 2004. — 31 июля.