Основные принципы гражданства как института конституционного права

Гражданство — это правовая категория, определяющая политико-юридические взаимосвязи че­ловека и государства в современных условиях. Наличие или отсутствие у человека гражданства на­прямую влечет тот объем прав и свобод, которыми он может пользоваться в конкретном государстве и нести тот объем обязанностей, которые возлагает на него это государство. В этом отражается сущ­ность устойчивой политико-правовой связи, именуемой гражданством [1; 179]. Гражданство является той необходимой юридической основой, на базе которой происходит формализация отношений меж­ду человеком и государством и устанавливаются взаимные отношения политико-правового характера, осуществляющиеся на основе международных и внутригосударственных принципов, имеющих как политический, так и правовой характер. В юридической литературе принципы опреде- ляются как основополагающие начала, идеи, которые призваны отразить сущность рассматриваемого явления.

Систематизация принципов, лежащих в основе гражданства, предполагает всестороннюю оцен­ку всех сфер проявления его сущности, учет возможных связей этого политико-правового явления с раз­личными государственными институтами, рассмотрение гражданства с точки зрения его юридической природы, отражения его сущности в нормах права [2; 123]. Принципы гражданства необходимо рассмат­ривать как диалектическое единство общего, особенного и частного, причем в качестве частного сле­дует рассматривать гражданство одной определенной страны. В качестве категории «особенного» можно рассматривать гражданство группы стран, которые имеют политико-правовые общности, как- то: отнесение к какой-либо правовой семье, либо межгосударственному политико-правовому союзу. Примером тому является формирующееся европейское гражданство, а также подходы к правовому статусу граждан России и Беларуси, наметившиеся в процессе создания межгосударственного Рос­сийско-Белорусского союза. К общим принципам гражданства следует отнести наиболее общие зако­номерности взаимоотношений человека и государства во всех государствах на политической карте мира, которые обобщаются наукой международного права. Выделение принципов гражданства как конституционно-правовой категории позволяет выявить внутренние взаимосвязи этого политико­правового явления.

В науке конституционного права выделяются следующие принципы: равное гражданство; от­крытый и свободный характер гражданства; запрет на лишение своего гражданства; возможность иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство в Российской Федерации); со­хранение гражданства за лицами, проживающими за пределами страны; отрицание автоматического его изменения при заключении или расторжении брака, а также при изменении гражданства другим супругом; защита и покровительство граждан, находящихся за пределами государства; почетное гра­жданство [3; 161]. Другие авторы в качестве наиболее важных принципов гражданства указывают на: признание за каждым человеком права на гражданство; равное гражданство; защиту гражданства и прав граждан [4; 18]. Гражданство необходимо рассматривать как социально-политическое явление потому, что оно является одним из факторов, обусловливающих образование и существование совре­менной государственности. Гражданство, являясь результатом естественноисторического процесса развития общества, выступает социальной базой государства [5; 71]. Соответственно принципы гра­жданства в современных условиях обусловлены принципами функционирования и развития правово­го государства. Следует отметить, что взаимное влияние этих принципов обусловливает их совер­шенствование и развитие.

К основным принципам гражданства в юридической литературе обычно относят: равное граж­данство; недопустимость лишения гражданина своего гражданства или права изменить его; возмож­ность иметь двойное гражданство; сохранение гражданства за лицами, проживающими за пределами своего государства; защита и покровительство граждан, находящихся за пределами своего государст­ва [6; 36]. Весь этот перечень можно рассматривать в качестве принципов гражданства в странах с республиканской формой правления, однако все эти принципы применимы и к институту подданства, присущего монархической форме правления, поскольку защиту своих граждан и подданных совре­менные государства осуществляют, основываясь на достаточно общих и универсальных принципах. Следует отметить, что процессы глобализации, проходящие в современном мире, касаются и вопро­сов взаимоотношений между человеком и государством, приводя в согласованное состояние принци­пы гражданства и подданства, как основополагающих принципов правового государства, вне зависи­мости от формы правления.

Межпарламентская Ассамблея СНГ в своем рекомендательном законодательном акте «О согла­сованных принципах регулирования гражданства» от 29 декабря 1992 г. признала нормативное зна­чение следующих принципов: право каждого человека на гражданство и его изменение; равенство гражданства; недопустимость лишения гражданства и дискриминации в вопросах гражданства по признакам социального происхождения, имущественного положения, расовой и национальной при­надлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий [7; 20] и других основополагающих идей, находящихся в основе прав человека и гражданина. Необходимость четкого разграничения принципов гражданства на общие и специальные подтверждается международно-правовыми актами в сфере гражданства, в них содержатся более уз­кий перечень принципов, на которых должно основываться национальное законодательство о граж­данстве, что обусловлено необходимостью их учета разными государствами с различными политико­правовыми системами. Международно-правовые акты должны быть применимы во всех государствах-участниках. Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. содержит специальную вторую главу «Общие принципы, касающиеся гражданства», в которой определяются общие принци­пы национально-правового регулирования вопросов гражданства. Согласно Конвенции каждое госу­дарство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином, но при этом национальное законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному праву и общепризнанным принципам права в отношении гражданства. Статья 4 Конвенции устанавливает: «Правовые нормы каждого го­сударства-участника, регулирующие гражданство, основываются на следующих принципах:

а) каж­дый человек имеет право на гражданство;

б) следует избегать безгражданства;

с) никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;

д) ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга».

Статья 5 Конвенции устанавливает принцип равного гражданства, называя его «недискри- минация» и формулируя следующим образом:

1. Правовые нормы государства-участника, регулирующие гражданство, не должны проводить различий или включать практику, которые равносильны дискриминации по признаку пола, нацио­нального или этнического происхождения религии, цвету кожи.
2. Каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последую­щий период [8]. Европейская конвенция о гражданстве выделяет в качестве общих принципов граж­данства только пять названных.

Таким образом, общие принципы гражданства как устойчивой политико-правовой связи челове­ка государства выражают наиболее общие основополагающие идеи, которые должны в первую очередь определить основы взаимодействия государства вообще со своим гражданином, по возмож­ности абстрагируясь от конкретной общественно-политической обстановки в том или ином регионе, в том или ином государстве. В этом вопросе следует обратить внимание на конвенцию ООН «О со­кращении безгражданства», принятую Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций Конвенция (30.08.1961 г. г.Нью-Йорк). Договаривающиеся государства, действуя в соответствии с Резолюцией 896 (IX), принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 4 де­кабря 1954 г., принимая во внимание желательность сократить безгражданство, международным со­глашением соглашаются о мерах по ликвидации безгражданства и вырабатывают общие принципы, которые можно рассматривать в качестве международно-политических. Договаривающееся государ­ство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Такое гражданство предоставляется: а) при рождении, в силу закона, или b) по хода­тайству перед соответствующими властями заинтересованным лицом или от его имени в соответст­вии с законом государства. Договаривающееся государство, которое предусматривает предоставле­ние своего гражданства, может также предусматривать предоставление своего гражданства в силу закона в таком возрасте и с учетом таких условий, которые могут быть определены законом государ­ства [9]. Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства в соот­ветствии с несколькими условиями, предусмотренными конвенцией и национальным законодатель­ством. Таким образом, принципы гражданства следует рассматривать как основополагающие начала, которые могут носить как правовой, так и международный политико-правовой характер. Такой под­ход позволяет определить характер обязательств государства, вытекающих из признания гражданства как конституционного явления, участвующего в определении основ конституционного строя, а также позволяет выявить политико-правовые последствия признания этих принципов для правопримени­тельной практики.

Е.К.Кубеев отмечает, что одной из особенностей гражданства Республики Казахстан является его открытый и свободный характер, выражающийся в праве каждого человека в Республике Казах­стан на гражданство [10; 46]. Эту особенность можно рассматривать в качестве одного из принципов казахстанского гражданства, который призван подчеркнуть демократический характер гражданства Республики Казахстан. В качестве особенных принципов, присущих казахстанскому гражданству, относится новелла, выражающаяся в создании Республикой Казахстан условий для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинувших территорию республики в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, проживающих на территории других государств [10; 45]. Особенности казахстан­ского гражданства подчеркивают необходимость теоретического разделения принципов на общие, особенные и частные. Развитие правовой государственности и гражданства как одного из его осново­полагающих элементов предполагает научно-теоретическое обоснование.

Двойное гражданство в Республике Казахстан не допускается и не признается. В законодатель­стве подчеркивается, что приобретение гражданства другого государства влечет утрату казахстанско­го гражданства. Однако двойное гражданство рассматривается в качестве общих принципов граждан­ства в теории конституционного и международного права. Следует обратить внимание на сложности, возникающие при определении правового статуса лиц, имеющих двойное гражданство. С юридиче­ской точки зрения совокупность прав и обязанностей лиц, имеющих гражданство двух и более госу­дарств, устанавливает определенную ответственность и обязательства перед двумя и более государ­ствами, которые могут вступать во взаимные противоречия. Соответственно государства целенаправ­ленно направляют свои усилия на устранение множественности гражданства, свидетельством чего являются международно-правовые акты в этой сфере. Впервые Гаагской конвенцией было закрепле­но правило о некоторых вопросах, относящихся к коллизиям законов о гражданстве 1930 г., согласно которому каждое государство вправе рассматривать лицо, обладающее помимо его гражданства, так­же гражданством какого-либо другого государства, исключительно как своего гражданина.

Это право является неотъемлемой частью государственного суверенитета, соответственно, с точки зрения внут­реннего права государства, иностранное гражданство, которым обладает его гражданин, не имеет значения. На территории третьего государства за лицами, обладающими двойным гражданством, признается только гражданство одного государства (либо гражданство государства, в котором обыч­но проживает данное лицо, либо гражданство государства, с которым данное лицо имеет другую, бо­лее тесную связь). Конвенция также установила, что лицо, имеющее два гражданства, приобретенных без выражения волеизъявления с его стороны, может отказаться от одного из гражданств с разреше­ния государства, от гражданства которого оно намерено отказаться. В этом случае от лица требуется выполнение условий, предусмотренных законом государства, от гражданства которого оно намерено отказаться. Одновременно в Гааге был подписан протокол, который предусматривал, что лицо, обла­дающее гражданством двух или более государств, обычно проживающее в одном из этих государств и связанное с ним фактически более всего, освобождается во всех других государствах от военных обязанностей [11; 74].

Европейская конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и военной обязанности в случаях множественного гражданства 1963 г. в этом направлении пошла дальше, закрепив нормы не только о ликвидации существующего двойного гражданства, но и о пре­дотвращении возникновения двойного гражданства в будущем [12; 25]. Международные договоры, полностью или частично посвященные предотвращению или устранению двойного гражданства, до­вольно многочисленны, современное международное право до сих пор не знает единой общеприня­той регламентации вопросов, возникающих в связи с двойным гражданством. Это вызвано различ­ным подходом к реализации общих принципов гражданства и их трансформации в национальном за­конодательстве.

Отрицательно относятся к институту двойного гражданства некоторые государства СНГ и Бал­тии, видя в нем угрозу своей новой государственности и способ возможного политического давления со стороны России. Так, в Законе о гражданстве Латвийской Республики от 21 июня 1994 г. установ­лено: «Недопустимо двойное гражданство у лица, которое принимается в гражданство Латвии. Если гражданин Латвии, согласно законам иностранного государства, признается также гражданином (подданным) соответствующего иностранного государства, то в правовых отношениях с Латвийской Республикой он признается только гражданином Латвии» [13]. Аналогичным образом решается во­прос о двойном гражданстве в законодательстве Эстонской Республики [14]. Законом о гражданстве Литовской Республики двойное гражданство не допускается. Согласно закону в случае приобретения гражданства другого государства человек теряет право на гражданство Литовской Республики [15]. Не допускается двойное гражданство в законах о гражданстве Грузии, Киргизии, Узбекистана. В За­конах Азербайджана, Беларуси, Таджикистана, Украины вопрос о двойном гражданстве иностранцев специально не оговаривается [16; 124]. Двойное гражданство имеет как положительные, так и отри­цательные аспекты. В первую очередь оценка положительных и отрицательных сторон двойного гражданства зависит от политической ситуации в том или ином государстве. Во вторую очередь, от­ношение к двойному гражданству обусловлено особенностями правовой системы. В-третьих, умол­чание о возможности или невозможности иметь двойное гражданство является правовым пробелом, наличие которого может привести к правовым коллизиям. Соответственно принципы казахстанского гражданства следует рассматривать как «частное», присущее только одному государству — Респуб- лике Казахстан. Эти принципы основаны на общих (универсальных) и специальных (региональных) принципах.

По нашему мнению, система принципов казахстанского гражданства включает в себя: право на гражданство; равное гражданство; приобретение и прекращение гражданства в соответствии с зако­ном; сохранение гражданства лицами, проживающими за пределами Казахстана; защита и покрови­тельство со стороны государства лиц, находящихся за пределами Республики Казахстан; недопусти­мость выдачи гражданина Казахстана другому государству; сохранение гражданства при заключении или расторжении брака; приоритет норм международного права, международных договоров по во­просам гражданства над национальным законодательством; право на гражданство у этнических каза­хов, вынужденно покинувших Казахстан. Эти принципы выработаны наукой конституционного пра­ва, и в казахстанском законодательстве они находят свое отражение в форме правовых норм, нося­щих дифинитивно-политический характер.

Следует обратить внимание на понятие гражданства, которое закреплено в преамбуле закона о граж­данстве. Гражданство Республики Казахстан определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей [17]. Следует выделить при­знаки гражданства, такие как: а) устойчивость политико-правовой связи и б) совокупность взаимных прав и обязанностей. Эти признаки гражданства по своему существу являются основополагающими идеями и началами, определяющими взаимоотношения между человеком и обществом посредством публично­политической организации государства и оформления политико-правовой связи с ним.

Правовые нормы главы 1 Закона Республики Казахстан «О гражданстве» носят характер право­устанавливающих принципов, которые звучат следующим образом:

1. Республика Казахстан в лице своих государственных органов и должностных лиц ответствен­на перед гражданами республики, а гражданин Республики Казахстан ответствен перед Республикой Казахстан. Он обязан соблюдать Конституцию и законы Республики Казахстан, защищать интересы Республики Казахстан, ее территориальную целостность, уважительно относиться к обычаям, тради­циям, государственному языку и языкам представителей всех национальностей, проживающих на ее территории, способствовать укреплению могущества, суверенитета и независимости Республики Ка­захстан.
2. Гражданство Республики Казахстан регулируется Конституцией Республики Казахстан, на­стоящим Законом и издаваемыми в соответствии с ними другими законодательными актами Респуб­лики Казахстан.
3. Гражданами Республики Казахстан являются лица, которые: постоянно проживают в Респуб­лике Казахстан на день вступления в силу настоящего Закона; родились на территории Республики Казахстан и не состоят в гражданстве иностранного государства; приобрели гражданство Республики Казахстан в соответствии с Законом.
4. За гражданином Республики Казахстан не признается гражданство другого государства.
5. Республика Казахстан создает условия для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинувших территорию республики в периоды массовых репрессий, насильственной коллективиза­ции, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, про­живающих на территории других государств.
6. Документом, подтверждающим гражданство Республики Казахстан, является удостоверение личности либо паспорт гражданина Республики Казахстан. Гражданство ребенка в возрасте до 16 лет подтверждается его свидетельством о рождении, паспортом любого из родителей.
7. Гражданство Республики Казахстан является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
8. Граждане Республики Казахстан равны перед законом, независимо от происхождения, соци­ального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий, места жи­тельства или любых иных обстоятельств.
9. Граждане Республики Казахстан обладают всей полнотой гражданских, политических, эконо­мических и социальных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией и законами Республики Казахстан.
10. Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике Казахстан правами и свобода­ми, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конститу­цией, законами и международными договорами.
11. Проживание гражданина Республики Казахстан за пределами республики не влечет прекра­щения гражданства Республики Казахстан.
12. Вступление в брак гражданина или гражданки Республики Казахстан с лицом, не состоящим в гражданстве республики, а также расторжение такого брака не влекут изменения гражданства.
13. Гражданин Республики Казахстан не может быть выдан иностранному государству, если иное не установлено международными договорами Республики.
14. Республика Казахстан гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами [17].

Таким образом, принципы казахстанского гражданства можно определить как совокупность ос­новополагающих начал и идей, закрепленных в науке конституционного права, а также основанных на них принципах, закрепленных в Конституции и Законе Республики Казахстан «О гражданстве». Эти принципы по своей природе определяют гражданство как категорию современной науки консти­туционного права и как институт конституционного, требующий своего научно теоретического обос­нования и выявления путей развития и совершенствования.

Список литературы

1    Котов А.К. Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ (вопросы конституционного права). — Алматы: Жеты жаргы, 1996. — 280 с.

2      Полянский В.В. Принципы советского гражданства // Сов. гос-во и право. — 1980. — № 5.

3      КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Юристь, 1995. — 640с.

4    Брянцев О.Г. Гражданство Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М.: Российская Академия управления, 1993. — 60 с.

5      Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. — Алматы: Жеты жаргы, 1998. — 528 с.

6    Комментарий к Конституции Российской Федерации (общ. ред. Ю.В. КУДРЯВЦЕВА). — М.: Фонд «Правовая куль­тура», 1996. — 680 с.

7      Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ // Информационный бюллетень. — 1993. — № 2.

8      Европейская конвенция о гражданстве (Страсбург, 6.11.1987 г.): // http: / www / garant.

9    О сокращении безгражданства. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций Конвенция 30.08.1961г. г.Нью-Йорк. // http: / www / garant.

10  КубеевЕ.К. Конституционный строй Республики Казахстан. — Караганда: Болашак-Баспа, 1998. — 267 с.

11  Российский бюллетень по правам человека. — М., 1994. — № 3.

12  Международное право / Под ред. Ф.И. Кожевникова. — 4-е изд. — М., 1981. — 600 с.

13 Закон Латвийской Республики от 21 июня 1994 г. «О гражданстве Латвийской Республики». — Рига, 1996. // http: / www / garant.

14 Закон Эстонской Республики от 19 января 1995 г. «О гражданстве Эстонской Республики». — Таллин, 1996. // http: / www / garant.

15 Закон Литовской Республики от 5 декабря 1991 г. «О гражданстве Литовской Республики». — 1998. // http: / www /garant.

16  Комментарий законодательства государств-участников СНГ о гражданстве. — М.,1996 // База данных «Закон».

17  О гражданстве Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года // База данных «Закон».