К некоторым проблемам становления и функционирования двухпалатного парламента как высшего представительного и законодательного органа в Республике Казахстан

С распадом Советского Союза во всех бывших союзных республиках стали осуществляться большие преобразования. Новые суверенные государства встали на путь изменения политической системы. Это предполагало изменения во всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе и в совершенствовании парламентской системы.

При этом следует заметить, что реформы в этом важнейшем политическом институте, как пра­вило, осуществляются не только с учетом особенностей национального общественно-политического развития на основе собственного опыта, богатейшего политического и культурного наследия, ценно­стей и традиций народа Казахстана, но и международных правовых стандартов.

Естественно, что отечественный опыт становления парламентской системы немного скромнее, чем мировой, однако он не лишен взлетов, падений, трансформаций и изменений, в зависимости от политический условий, смены экономических формаций, форм государственного устройства и поли­тических режимов.

Так, истоки парламентаризма как непременного атрибута государственности, не оформлен­ного в соответствующий государственный институт современного типа, проявляются с давних вре­мен в первых тюркских и собственно казахских государствах, существовавших в форме военных де­мократий. В них наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, в том числе объявление войны и мира, распределение земель, территорий хозяйствования и установление размера и сроков платежа всеобщего налога, принадлежали всенародному собранию — курултаю, призванному «соби­раться дважды в год посредине Степи», как об этом писал в первой трети XIX в. знаменитый россий­ский ученый, «Геродот казахской истории» Л.И.Левшин [1].

Выработка основ законодательства осуществлялась своеобразным древним парламентом, в ко­торый входили представители всех регионов и политических сил казахского народа. Деятельность этого органа осуществлялась под руководством всеказахского хана, который собирал полномочных представителей народа, руководил ходом обсуждения законодательства и после одобрения собрани­ем утверждал его. Данная традиция была заложена еще со времен хана Касыма, утвердившего из­вестный свод казахского законодательства, действовавший в XV-XVI вв., затем в XVII в. появил­ся свод законодательства хана Есима, и. наконец, на их основе, с учетом новых требований эпохи, в XVII  в. был создан наиболее известный и дошедший до наших времен свод законодательства Уложе­ние хана Тауке «Жеті жарғы», ставший на 200 лет своеобразной Конституцией казахского народа, действовавшей до самого прихода советской власти. Общеказахское законодательство на всей терри­тории Казахстана в обязательном порядке применяли в судебной деятельности бии — судьи, выдви­гавшиеся из самой среды народных масс и имевшие право заниматься судебной деятельностью толь­ко в случае подтверждения своих знаний всех действовавших сводов законодательства и славив­шиеся справедливостью и неподкупностью [2].

Таким образом, в казахском обществе, как и в любом другом государственном образовании, ес­тественным историческим путем наметилось функционирование трех ветвей власти: законодатель­ной, в которой принимал участие весь народ или его представители, исполнительной, осуществляе­мой ханами жузов — лидерами племенных региональных союзов и отдельных племен, и независимой судебной власти, осуществляемой биями, которых выбирал народ. Народ же и отказывал бию в праве на осуществление правосудия, если оно выходило из требований законодательства или не было спра­ведливым.

Особую роль в жизни государства, как видно, играл всеказахский хан, стоявший как бы над вет­вями власти, над ханами жузов, являвшийся верховным главнокомандующим и высшей судебной ин­станцией. Именно в периоды правления сильных и авторитетных лидеров казахское государство ук­реплялось, прекращались вооруженные конфликты, народ жил в безопасности и достатке, а с сосед­ними странами развивалось взаимовыгодное сотрудничество. Воля казахского народа к единению, сохранению целостности государства вынуждала некоторых региональных правителей, стремящихся к самостоятельности, признавать власть единого национального лидера. В этом одна из самых спе­цифичных черт казахского демократизма: обеспечение прав всего народа и каждой личности наибо­лее успешно осуществлялось в периоды концентрации власти в руках признанного общеказахского лидера. Это позволяло ему более успешно вести процессы собирания земель, унифицировать законо­дательство, координировать наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. В результа­те значительно возрастала мощь государства.

Следующий этап, не менее важный в развитии парламентаризма в европейском понимании, свя­зан с созданием в 1906 г. Государственной думы Российской империи, в состав которой входил и Ка­захстан.

Несмотря на то, что в работе Думы того времени многое приходилось делать впервые, депутаты сумели выработать вполне современные формы работы: появились фракции, был разработан регла­мент работы палаты, широко применялись депутатские запросы к правительству, осуществлялось право на свободу слова на парламентской трибуне. Много внимания уделялось проблемам народного просвещения, развитию культурно-национальных автономий, защите национальных меньшинств от произвола чиновников. Хотя Первая Дума прекратила свое существование достаточно быстро, идеи парламентаризма были подхвачены и сохранены передовой интеллигенцией того времени.

В Государственную думу от казахского населения в разное время был избран представительный ряд депутатов, особенно среди них следует выделить бесспорного лидера, яркого представителя ка­захской интеллигенции А.Букейханова.

Выборы депутатов во II Государственную думу в казахской степи проходили несколько иначе, было сокращено количество депутатов, введен большой ряд ограничений. Активный парламентаризм не устраивал монархическую власть империи. Тем не менее в выборах одержали победу от Акмолин­ской области Ш.Косшигулов, Тургайской — сотрудник суда А.Биримжанов, Семипалатинской — Т.Нурекен, Семиреческой области — инженер М.Тынышбаев, Сырдарьинской — купец Т.Аллабергенулы, Уральской — юрист Б.Каратай, Астраханской губернии — юрист Б.Кулман.

Первая и Вторая Государственные думы поднимали немало «неудобных» вопросов, критиковали существующую политику, поэтому их роспуск был неизбежным. Хотя так и не было принято ни од­ного закона, но само существование выборного законодательного органа, предвыборные кампании породили значительную политизацию взглядов населения империи.

Следует заметить, что депутаты первых российских Дум, представлявшие казахский народ, в дальнейшем, стали видными политическими и государственными деятелями, генераторами демокра­тических идей, положенных в основу восстановленной государственности нашей страны, ставших символом свободолюбия и интернационализма. Именно в этом видится историческая преемствен­ность между деятельностью первых российских Государственных дум и современным казахстанским парламентаризмом. Бывшие депутаты российской Госдумы, среди которых был Алихан Букейханов, создали влиятельную политическую партию «Алаш Орда», в программе которой были сконцентриро­ваны идеи, поднимавшиеся депутатами первых Государственных дум.

Так, первым пунктом в программу было включено положение о том, что Россия должна стать «демократической федеративной республикой, в которой каждое отдельное государство автономно». Программа партии предусматривала пост Президента, управляющего через Совет Министров и от­ветственного перед Учредительным Собранием и Госдумой. Законодательная власть отдавалась в руки только Государственной думы, которой принадлежало право контроля над правительством. Право участия в выборах предполагалось предоставить всем гражданам без различия происхождения, вероисповедания и пола, провозглашалось законодательное закрепление равноправия, неприкосно­венности личности, свободы слова, печати и союзов, отделение религии от государства, независи­мость суда.

Но Госдума, как известно, просуществовала недолго и была распущена под влиянием револю­ции 1917 г. Следующим этапом развития парламентаризма в Казахстане стали Советы, созданные повсеместно в ходе Февральской революции. По форме организации их можно считать парламентом. Но по принципам и содержанию деятельности, полномочиям они отличались от того понимания пар­ламента, которое сложилось в современной международной практике государственного строительства.

Современный же казахстанский Парламент пришел на смену однопалатному органу представи­тельной власти — Верховному Совету, который впервые был сформирован на основе Конституции Казахской ССР 1937 г., а затем — Конституции Казахской ССР 1978 г. и Конституции Республики Казахстан 1993 г.

Конституция РК 1995 г. определяет Парламент как высший представительный орган, осуществ­ляющий законодательные функции. Парламент стал состоять из 2-х палат — Сената и Мажилиса. Двухпалатная структура парламента оказалась политически состоятельной, стала принципиально но­вым элементом в политической действительности нашей страны и соответствует общепринятым в мировой практике принципам парламентаризма.

Одним из ключевых вопросов в этот период был вопрос о структуре представительного органа власти. Сложность этого вопроса усугублялась тем, что бывшие союзные республики не имели само­стоятельного опыта государственного строительства и поэтому столкнулись с проблемой, сколько палат — две или одну — должны иметь законодательные органы.

В Казахстане, согласно Конституции 1993 г., законодательный орган был однопалатным, а после проведения конституционной реформы 1995 г. было принято решение, что законодательный орган Казахстана будет двухпалатным.

Рассматривая эволюцию Верховного Совета КазССР и становление Парламента Республики Казахстан,следует обратить внимание, на следующие этапы:

Эволюция становления парламента РК позволяет сделать следующий вывод: появление 2­палатного парламента в политической системе Казахстана закономерно, так как любая система в раз­витии имеет тенденцию к усложнению, поэтому он может быть еще показателем развития политиче­ской системы [3].

Важное значение в оценке институционального дизайна парламента имеет порядок фор­мирования его палат. Анализ конституционно-правовых норм показывает, что во всех постсовет­ских странах порядок формирования нижней и верхней палат парламентов различается. В теории би­камерализма формирование палат различающимися способами утверждается необходимостью обес­печить различный характер представительства в палатах. Если нижняя палата представляет интересы всего народа, то верхняя палата служит органом регионального представительства. Так, ирландский исследователь Д.Коукли выделяет 8 принципов формирования верхней палаты парламента: 1) пря­мые выборы; 2) непрямые выборы; 3) корпоративное представительство; 4) избрание членами другой палаты; 5) кооптация; 6) назначение; 7) наследование; 8) по должности. В Республике Казахстан рас­пространена комбинированная система формирования верхней палаты [4].

В 1995 г. впервые в отечественной практике парламент был разделен на нижнюю и верхнюю па­латы с различными типами их рекрутирования, что имеет следствием качественные отличия депутат­ского корпуса. Выборы в Сенат проводятся на основе косвенного избирательного права по одноман­датным округам с 3-годичным циклом перевыборов половины сенаторов (после конституционных изменений осени 1998 г.). Исходя из этого Сенат становится выразителем интересов региональных элит, что обусловлено системой выборщиков, когда лишь нотабли, пользующиеся авторитетом у ме­стных депутатов, получают мандат. Немаловажен в этом смысле и конституционно закрепленный трехлетний ценз оседлости, призванный устранить конкуренцию кандидатам. Обязательное состоя­ние в гражданстве Казахстана не менее 5 лет является дополнительной преградой для попадания в Сенат лиц, принявших казахстанское гражданство недавно и слабо разбирающихся в местных про­блемах.

Отсутствие ценза оседлости среди требований к кандидатам в Мажилис продолжает ситуацию слабой представленности интересов некоторых областей в результате побед столичных соискателей, что имеет и свои плюсы: усиление законотворческого начала в работе, в противовес региональному лоббированию, общегосударственный подход к проблемам. Различные циклы и типы перевыборов ведут к тому, что Cенат, в сравнении с нижней палатой, обладает большей преемственностью в дей­ствиях и большей консервативностью. Мажилис же является более динамичным и инновационным за счет смены всего состава палаты и более репрезентативным вследствие прямых выборов.

Двухступенчатые выборы сенаторов, в отличие от прямых выборов депутатов нижней палаты, ведут к большей элитарности Сената и, напротив, к сравнительной демократичности Мажилиса. Этот же фактор способствует отсеву популистски и радикально настроенных кандидатов в верхнюю пала­ту, большинство оппозиционеров в связи с этим предпочитают баллотироваться в Мажилис.

Как известно, верхняя палата парламента Казахстана — достаточно интересное явление в уни­тарном государстве. Изначально самая главная роль, которая отводилась, Сенату Республики Казах­стан, состояла в том, чтобы он играл роль буфера между нижней палатой, где более активные депута­ты, представляющие разные точки зрения, и Президентом. Главная задача Сената — уменьшить эф­фект от слишком радикальных политических действий со стороны представителей нижней палаты, тем более, что прецеденты такого характера были в начале 90-х годов, когда определенная часть де­путатов казахстанского парламента требовала проведения более активных демократических реформ, сокращения влияния исполнительных органов власти, установления нормальной системы «сдержек и противовесов» между исполнительной, судебной и представительной ветвями власти. Этот историче­ский период уже прошел, сейчас парламент подконтролен власти, но, несмотря на это, верхняя палата парламента в Казахстане выполняет роль подстраховки от непредсказуемых действий со стороны представителей Мажилиса.

Таким образом, в большинстве стран «сенаты» выполняют функцию легитимации автократии, служат дополнительной опорой президентской власти, часто не выполняют своей институциональной роли регионального представительства, являются местом столкновения лоббистских интересов. Не­смотря на ряд существенных недостатков в функционировании постсоветских верхних палат, нельзя отрицать их социальной значимости в процессе укрепления национальной государственности и эко­номической интеграции стран СНГ, при обеспечении политической стабильности в обществе и пре­емственности политических элит. Так, статья 48 Конституции РК гласит: «В случае досрочного осво­бождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также его смерти пол­номочия Президента Республики на оставшийся срок переходят к председателю Сената Парламента; при невозможности председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к председателю Мажилиса Парламента; при невозможности председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-министру Республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента Республики, складывает с себя соответственно полномочия председателя Сената, председателя Мажилиса, Премьер-министра» [5].

Таким образом, председатель Сената является, по сути, вице-президентом страны. Нельзя не от­метить еще одну роль Сената, основная функция которого в отношениях с нижней палатой (Мажилисом) состоит в том, чтобы «обуздывать ее чрезмерную отзывчивость на запросы масс».

Делать соответствующий вывод позволяет общий анализ Конституции Республики, где особо показательным в этом смысле является порядок принятия законов: законопроекты, рассмотренные Мажилисом до представления их Президенту, должны пройти Сенат, также последнему вменяется в обязанность «рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Прези­дента Республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат».

Как известно, первоочередными задачами Мажилиса являются:

1. принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;
2. подготовка предложений по возражениям Президента РК на законы, принятые Парламентом Республики;
3. избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Предсе­дателя, заместителя Председателя, секретаря, членов Центральной избирательной комиссии Республики;
4. объявление очередных выборов Президента Республики;
5. делегирование 2-х депутатов в состав квалификационной коллегии юстиции;
6. выдвижение обвинения против Президента Республики в совершении государственной из­мены (ст.56) [5].

Как видно, Мажилис имеет право импичмента в отношении Президента, осуществить которое практически невозможно, Президент же обладает правом роспуска как правительства, так и парла­мента, что вполне реально на практике.

Таким образом, по мнению многих исследователей, в Казахстане отсутствует сильный парла­мент с широкими полномочиями. Как известно, одно из важнейших прав сильного парламента — мо­нополия на законодательство. В Казахстане парламент разделяет право на законодательство с Прези­дентом. Казахстанские эксперты полагают, что необходимо передать законодательные функции в ве­дение только парламента. Кроме этого, парламент должен осуществлять контроль над исполнитель­ной властью. Более того, он должен быть основным органом в вопросе формирования правительства. Таким образом, очевидно слабый парламент может порождать определенные проблемы. Чтобы избе­жать их, необходимо усилить роль законодательного органа и увеличить его функции. В Казахстане для этого существуют все необходимые условия.

Следует при этом заметить, что даже в условиях жесткой регламентированности политических ролей, характерной для нашего общества, нельзя не отметить, что Мажилис является одним из глав­ных каналов для вхождения новых лиц во властную элиту страны.

Очевидно, что введение 2-палатного Парламента в РК, при всех его издержках — это все-таки позитивный опыт развития политической системы страны. По мнению Л.Дюги, «лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким обра­зом, ограничивают друг друга» [6].

По мнению же Д.Брайса, назначение верхней палаты состоит в том, чтобы «сдерживать горяч­ность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохра­нять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения» [8].

Что же касается самой деятельности парламента, то следует подчеркнуть, что ему удалось при­нять сотни прогрессивных законов, обеспечить устойчивое равновесие сил между исполнительной и законодательной ветвями власти, отладить эффективный внутрипарламентский механизм проработки законопроектов путем последовательного обсуждения законов в каждой из палат, что соответствует принципу системы сдержек и противовесов как внутри Парламента, так и между Правительством и Парламентом.

Парламент Казахстана, как профессиональный и достаточно компетентный законодательный ор­ган, способен обеспечить сочетание республиканских и региональных интересов, добиться достаточ­но высокого качества законотворческой работы. И в принятии эффективных законов двухпалатная структура играет огромную роль; законопроект поочередно обсуждается палатами, направляется на доработку, на одобрение, а в случае необходимости выносится на обсуждение согласительной межпалатной комиссии. Таким образом, принятый закон поступает на подпись Президента доработан­ным, с учетом всех взглядов и мнений, а все спорные вопросы решены на принципиальной правовой основе. Конечно, и в этом случае нет полной гарантии принятия абсолютно качественного документа, если таковой может быть. Законы и в последующем подвергаются доработке, внесению изменений и дополнений.

В деятельности Парламента Казахстана фокусируются наиболее злободневные вопросы, вол­нующие общество. Парламент — это политическая трибуна, возможность высказать спорные точки зрения, имеющиеся в обществе. В рамках законодательной функции формируется правовая система, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих за­конодательного закрепления.

Особо следует подчеркнуть, что двухпалатный парламент Республики Казахстан сумел реализо­вать и обеспечить законодательную поддержку проводимых в государстве и обществе реформ. Он доказал свою состоятельность как высший законодательный орган, создавший правовую основу ка­захстанских реформ, активно содействующий укреплению политической стабильности, мира и согла­сия.

Таким образом, в деятельности современного казахстанского Парламента воплотились многие идеи, выдвинутые депутатами еще первых российских Государственных дум, в том числе и видными казахскими политическими деятелями.

В заключение авторы считают необходимым сделать следующие выводы:

• Развитие современного парламентаризма в РК осуществлялось с учетом национального обще­ственно-политического развития и международных правовых стандартов.
• В становлении Парламента РК существуют несколько этапов. Однако основным из них явля­ется 1995 г. — когда было принято решение, что законодательный орган будет двухпалатным.
• Одной из главнейших причин создания двухпалатного парламента является необходимость обеспечить различный характер представительств в палатах. Нижняя палата представляет интересы всего народа, верхняя палата служит органом регионального представительства.
• Верхняя палата — Сенат — играет роль буфера между нижней палатой и Президентом. Таким образом, он выполняет функцию легитимации автократии, служит дополнительной опорой прези­дентской власти. Однако несмотря на ряд существенных недостатков в функционировании верхней палаты, нельзя отрицать ее значимости в процессе укрепления национальной государственности, обеспечении политической стабильности в обществе.
• Нижняя палата — Мажилис — является органом, представляющий интересы всего народа, по сравнению с Сенатом он более динамичен, инновационен за счет смены всего состава палаты. Двух­палатный парламент РК, существующий всего лишь 15 лет, сумел за этот срок обеспечить законода­тельную поддержку проводимых в обществе и государстве реформ. Он доказал свою состоятельность как высший законодательный орган, активно содействующий политической стабильности, миру, со­гласию.

Список литературы

1. АртыкбаевЖ. Казахское общество в XIX веке: традиции и инновации. — Караганда,1993. — С. 43-44.
2. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политической системы Казахстана в 2-х томах. — Ал­маты: Гл. ред. «Қазақ энциклопедиясы», 2001. — С. 226.
3. Машан М.С. Политическая система Казахстана: трансформация, адаптация, целедостижение. — Алматы: Аналитиче­ский центр «Стратегия», 2001. — С. 128-129.
4. Коукли Д. Разделение властей в современных государствах // Полис. — 1997. — № 3. — С. 164.
5. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. Официальное издание. — Алматы, 1995. — С. 16.
6. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Бек, 1996. — С. 416.