Региональные и национальные особенности регулирования миграционных процессов

Изучение миграционных процессов было и остается объектом пристального внимания исследо­вателей. Научный интерес к истории переселений, происходивших на нашей планете в ХХ веке, ак­тивизировался на рубеже веков и особенно в последнее десятилетие, о чем свидетельствуют материа­лы многих международных симпозиумов, а также многочисленные публикации.

Современные миграционные процессы связаны с целым комплексом причин. Для внешней ми­грации доминирующим явлением стало сочетание социально-экономических и политических факто­ров, для внутриреспубликанских — социально-экономических и экологических. Распад СССР обост­рил кризисные явления в экономике, сопровождающиеся спадом производства, нарастанием инфля­ции, ростом безработицы, что привело к снижению жизненного уровня населения и кризисному со­стоянию социальной сферы.

В Казахстане особенно резко уровень незаконной миграции вырос в 1990-е гг. Факторами уве­личения потока мигрантов стали: региональная нестабильность и вооруженные конфликты в Афгани­стане и Таджикистане, боевые действия на Северном Кавказе, наркотрафик из Афганистана.

По оценке Международной организации по миграции (МОМ), к 2004 г. только в РК было заре­гистрировано более 19 тысяч беженцев.

Миграция стала одним из главных факторов, влияющих непосредственно на состояние экономи­ки, культуры, национальной политики, межнациональных и международных отношений. Возрастаю­щую роль в общем потоке мировых миграций играет международная трудовая миграция. Не будет преувеличением сказать, что в настоящее время уже практически все страны мира участвуют в между­народном обмене трудовыми ресурсами в качестве импортеров и экспортеров рабочей силы. Согласно данным Международной организации труда, в конце XX в. в мире насчитывалось в общей сложности не менее 120 млн человек легальных трудовых мигрантов. А уже в 2005 г., по официальной оценке ООН, 191 млн человек во всем мире являлись иностранными мигрантами, что составило 3 % от общей чис­ленности населения планеты, а внутренними — около 1 млрд человек (почти каждый шестой жи­тель планеты).

Региональные и национальные особенности

Международная трудовая миграция стала неотъемлемой частью современной системы мирового хозяйства, нормой существования большинства государств. Присутствие иностранных рабочих в раз­витых странах мира превратилось из временного явления в структурный элемент экономики. За годы независимости Казахстан стал активным участником мировых миграционных процессов, являясь страной въезда, выезда и транзита. В Казахстане формируется новая миграционная ситуация, отмеча­ется стремительный рост потоков трансграничных миграций, активно формируются миграционные потоки из «ближнего зарубежья», растет количество мигрантов из стран «дальнего зарубежья». Раз­нообразие и интенсивность миграционных процессов влияют на все общество в целом, изменяются его количественные и качественные параметры. В большей степени на изменение структурированно­сти современного казахстанского социума влияют уровень и темпы внешней трудовой миграции. Применение труда иностранных рабочих экономически обосновано, однако дальнейшее сохранение темпов внешней трудовой миграции несет определенную опасность, нарушает устойчивые формы жизнедеятельности принимающего общества [1].

Причины международной трудовой миграции в Казахстан имеют, в основном, экономический характер. К ним относятся следующие: различия в уровне экономического развития отдельных стран, наличие национальных различий в размерах заработной платы. Наибольшую долю участников меж­дународной трудовой миграции составляют представители рабочих специальностей.

В настоящее время на первый план выходит проблема изучения не только количественных ха­рактеристик миграции, но и ее качественных параметров. Это имеет первостепенное значение в по­нимании нынешнего развития миграционных процессов и сценариев их развития в будущем. Сложные современные трансграничные миграционные процессы актуализируют вопросы адаптации мигрантов и принимающего общества, факторы их взаимодействия, проблемы конфликтных ситуаций. Следует особо подчеркнуть, что вопросы региональной и национальной безопасности в Центральной Азии во многом будут определяться характером и интенсивностью миграционных потоков. Геополитический аспект взаимосвязи миграции с национальной безопасностью актуален в этническом контексте ми­грации. Нетерпимость к этническим мигрантам ставит под угрозу стабильность, безопасность суще­ствования всего социума. Возникновение данного явления в полиэтничной, поликонфессиональной стране, жители которой всегда обладали высоким уровнем положительной комплиментарности, — тревожный факт. Как показывает мировая практика, в тех странах, где идет постепенное принятие культурного разнообразия, идет формирование этнических общин, которые могут со всем основани­ем рассматриваться как составная неотъемлемая часть мультикультурного общества. Формирование этнических меньшинств наиболее интенсивно идет в тех странах и регионах мира, где присутствие мигрантов расценивается как нежелательное, как угроза экономическому благосостоянию, общест­венному порядку и национальной идентичности, а сами мигранты рассматриваются как второстепен­ные члены общества.

Особенность Казахстана — большая протяженность границ, которые на многих участках явля­ются «прозрачными». По всему периметру границ республики происходит интенсивная пригранич­ная (фронтьерская) миграция. Для северных (включая северо-западные и северо-восточные) областей характерен обмен с Россией, для южных — с Кыргызстаном и Узбекистаном. По территории Казах­стана пролегают маршруты транзита, по которым двигаются мигранты из Таджикистана, Узбекиста­на, Кыргызстана, стран дальнего зарубежья в Россию. Анализ показывает, что в последние годы про­исходит устойчивый рост миграционных потоков в республику. Так, если в 1997 г. в Казахстан въез­жало в течение года всего 40 тысяч иностранных граждан, то в 2004 г. их число превысило 840 тысяч. В 2005 г. Казахстан вошел в первую «двадцатку» стран мира по численности международных ми­грантов, заняв 17 место (2,5 млн, или 1,3 % от всех международных мигрантов в мире). В 2006 г. в Казахстан въехали 1 млн 250 тысяч иностранцев, в 2008 — 950 тыс. Среди прибывших из стран даль­него зарубежья большая часть из Турции (32,7 % к общему числу иностранных специалистов по рес­публике), Китая (11,1 %); из стран ближнего зарубежья — Узбекистана и Кыргызстана. В ходе лега­лизации граждан Республики Узбекистан было легализовано 62 689 человека (72,8 %), Кыргызской Республики — 11 350 (13,2 %) [2].

К началу 2000-х годов Казахстан начал выступать как конкурирующий с Россией рынок труда. В настоящее время республика постепенно превращается в крупнейшего регионального импортера ра­бочей силы.

За последние годы число мигрантов в Казахстане ощутимо возросло, прежде всего за счет при­езжих рабочих из соседних стран Центральной Азии. Совершенно очевидно, что приток рабочей силы для развивающейся экономики Казахстана имеет большую важность. Трудовые мигранты из Цен­трально-Азиатского региона задействованы в строительных работах в Астане и Алматы, в областных центрах.

Основные сферы приложения сил приезжих — строительство, сельское хозяйство, горнодобы­вающая промышленность. Если говорить о региональном аспекте, преобладают работники- иностранцы в Атырауской и Алматинской областях, городах Алматы и Астане. Кроме того, в их тру­де нуждается поднимающееся сельское хозяйство и промышленность Казахстана. Согласно офици­альному прогнозу Министерства труда Казахстана, потребность республики в рабочей силе будет постоянно увеличиваться на 60 тысяч человек ежегодно, и к 2015 г. в развитии экономики Республи­ки Казахстан будет задействовано около 1,2 млн иностранных рабочих.

Представляется, что значительное увеличение количества внешних трудовых мигрантов в Ка­захстан будет определять ряд факторов. Среди этих факторов следует назвать стремление Казахстана войти в ВТО, что подразумевает, в первую очередь, создание открытого рынка труда. Ряд казахстан­ских политиков и лидеров профсоюзов со вступлением в ВТО связывают возможность массового притока иностранной рабочей силы в республику, особенно из Китая. В этом случае Казахстан рис­кует оказаться в ситуации, когда местное население столкнется с проблемами в трудоустройстве. Достигнуто положительное сальдо миграции, и оно увеличивается.

С точки зрения национальной безопасности государство не может без особого внимания отно­ситься к любым перемещениям населения в пределах и за пределами государственных границ. В принимающем обществе миграция создает очаги социальной напряженности в местах повышенной концентрации мигрантов, локальные вспышки этнических конфликтов, рост ксенофобии, политиче­ского радикализма и экстремизма, провоцируемый напряженностью и конфликтами. Эти проблемы рассматриваются в рамках социальной безопасности, за точку отсчета берутся преимущественно ин­тересы принимающего общества. Миграция же рассматривается, прежде всего, как источник про­блем, связанных с конфликтами между мигрантами и местным населением или с маргинальным по­ложением приезжих (например преступность). Основное внимание при таком подходе сосредоточено на регулировании миграции и проблемах адаптации мигрантов в принимающем обществе, тогда как ситуация в странах-реципиентах, а также индивидуальные характеристики мигрантов, как правило, остаются без серьезного внимания.

Тенденция устойчивости миграционных потоков приводит со временем к образованию миграци­онных сетей, которые связывают мигрантов с метрополиями. Эти сети снижают издержки и риски, связанные с миграцией, и поддерживают миграционный поток на определенном уровне. Миграция — это не только социально-экономический, но и сложный этнокультурный процесс, который сопровож­дается, помимо увеличения или уменьшения численности населения, еще и изменением его этниче­ского состава, вносит изменения в культурно-бытовую сферу, меняет репродуктивные установки на­селения, формирует локальные этнические общности и диаспоры. Постоянное поселение мигрантов в стране рассматривается как угроза стране по различным причинам, в том числе: по экономическим; по социальным; по культурным — как вызовы национальной культуре и идентичности; политиче­ским — как опасения общественного беспорядка, создание собственных политических организаций и их влияние на внешнюю политику [3].

Говоря об экономической безопасности, в числе наиболее значимых угроз специалисты называ­ют следующие.

1. Миграции (прежде всего внутригосударственные) способны нанести серьезный ущерб регио­нальным рынкам, экономическому и трудовому потенциалу, сформировавшемуся ранее в том или ином регионе.

2. Чрезмерная концентрация мигрантов в пределах конкретной территории чревата быстрым и резким обострением проблемы безработицы на соответствующем региональном рынке труда; анало­гично этому отток трудовых ресурсов с территорий выбытия может усугубить спад производства в отдельных отраслях экономики.

3. По той же причине на региональном уровне (а в более мягкой форме и на национальном) мо­жет сузиться доступ к жилью и социальным услугам. Это означает, что появятся, во-первых, допол­нительные факторы социальной дифференциации населения, во-вторых, угроза маргинализации но­вой его части.

4. Из-за того, что некоторая (нередко значительная) часть мигрантов не может найти работу или работает не по специальности, реальной становится угроза утраты или нерационального использова­ния квалификационного потенциала мигрантов, возникает также угроза снижения их мотивации к труду.

5. Так как труд определенных категорий мигрантов используется в теневой экономике, а часть нелегальных мигрантов непосредственно вовлекается в противоправную деятельность, возникает уг­роза криминализации экономики именно под влиянием миграции.

6. В той мере, в какой внешняя миграция сопровождается вывозом и переводом капитала за ру­беж, она может угрожать внешнеэкономическим и финансовым позициям страны-донора.

В свете поставленной проблемы задача исследователей состоит в том, чтобы правильно опре­делить тенденции миграции в условиях трансформаций общества, установить степень и масшта­бы влияния миграционных проблем на сохранение национальной, региональной и глобальной безопасности. Практическим продолжением фундаментальных исследований должны стать науч­ные рекомендации по преодолению миграционных проблем и связанных с ними угроз для нацио­нальной и региональной безопасности Центральной Азии [4].

Одним из «поставщиков» незаконных мигрантов является Китай. Интенсивная иммиграция ки­тайцев в Центральную Азию происходит с начала 1990-х гг., после того как стали развиваться дву­сторонние отношения, наладились торговые контакты в приграничной зоне. Неконтролируемый въезд большого числа китайских граждан на территорию РК вызвал обострение криминогенной об­становки, поэтому в ходе переговоров был установлен безвизовый режим взаимных поездок только для владельцев дипломатических и служебных паспортов.

Внешняя трудовая миграция имеет как свои преимущества, так и свои недостатки. В кратко- и среднесрочной перспективе к плюсам можно отнести: понижение демографической нагрузки на оте­чественный рынок труда, дополнительный объем валюты (трансферты), способствующий повыше­нию потребительской активности населения, предотвращение социальных катаклизмов. К недостат­кам следует отнести: ухудшение качества трудовых ресурсов страны, «утечку мозгов» — отток из страны наиболее квалифицированных кадров, причем безвозвратно, что в долгосрочной перспективе может вызвать понижение конкурентоспособности республики на мировом рынке.

Как мы уже указывали, к основным причинам трудовой миграции следует отнести неудовлетво­ренность уровнем заработной платы, значительное превышение предложения над спросом на рынке труда, вследствие демографической нагрузки.

С 2004 г. и по настоящее время в Казахстане отмечается общая позитивная тенденция — расту­щий положительный баланс во внешних миграционных потоках. Это связано, во-первых, с тем, что с конца 90-х годов прошлого столетия Республика Казахстан проводит активную государственную ми­грационную политику, основным направлением которой является создание условий для возвращения на свою историческую родину оралманов (репатриантов). Был создан центральный орган, координи­рующий деятельность государства по проблемам миграции и демографии, — Агентство Республики Казахстан по миграции и демографии. Были приняты концепции, законы и программы, определяю­щие основные направления государственной политики в области миграции и демографии, и регули­рующие их исполнение законодательные акты.

Достигнутые успехи в социально-экономическом развитии позволили Казахстану выделять кво­ты, финансовые и материальные средства для стимулирования возвращения оралманов на историче­скую родину.

Основным документом, регулирующим миграционные процессы в республике, является Кон­цепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 гг., которая нацелена на совер­шенствование существующих и развитие новых направлений управления миграционными процесса­ми в стране [5].

В рамках стран СНГ основные миграционные потоки связаны с Россией, Украиной и странами Средней Азии; среди стран дальнего зарубежья — с Германией.

За годы независимости республика приняла более 1 млн этнических иммигрантов, которые в первоочередном порядке получают разрешения на постоянное проживание и приобретают гражданство Республики Казахстан.

Им оказывается финансовая поддержка за счет государственного бюджета в виде выплаты единовременного пособия, возмещения транспортных расходов за проезд и провоз имущества, выделения средств на приобретение жилья, первоочередной поддержки в трудоустройстве.

Важным аспектом в миграционной политике является регулирование внутренней миграции. Внутренняя миграция — это межобластная и внутриобластная миграция.

Внутренняя миграция представляет собой самовольное перемещение граждан Республики Ка­захстан из одного региона в другой вследствие экономических, социальных, экологических и других факторов.

Сформировались регионы, принимающие население в результате межобластной миграции. В первую очередь это города Алматы и Астана, а также Алматинская область. Такая ситуация сложи­лась в результате оттока населения из сельской местности в городские поселения.

Процесс урбанизации продолжается преимущественно из-за тяжелого положения в аграрном секторе и недостаточного социально-экономического развития села.

С внедрением в сельском хозяйстве новых технологий, снижающих трудоемкость продукции, в аграрном секторе Казахстана будет снижаться спрос на рынке труда. В таких условиях основным фактором внутренней миграции станет безработица.

На сегодня количество безработных достигает более 526,2 тыс. человек, при этом в республику привлекается ежегодно около 30-50 тыс. иностранных рабочих. На территории Республики Казах­стан осуществляют трудовую деятельность иностранные граждане из 105 стран мира.

В Казахстане действует программа «Нұрлы көш», целью которой является рациональное рассе­ление и содействие в обустройстве этническим иммигрантам, а также вернувшимся на родину для проживания бывшим гражданам Казахстана. Разработчиком Программы выступает Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. Для достижения поставленных целей государство намерено заинтересовать участников Программы в расселении в соответствии с потреб­ностями экономики в трудовых ресурсах, привлекать их к реализации прорывных проектов. Участ­ники программы будут обеспечены жильем путем кредитования жилищного строительства и покупки жилья и устойчивой работой. Сроки реализации Программы — 2009-2011 гг. [6].

Данная Программа предусматривает определение зон расселения в соответствии с действующи­ми программными документами, принятие комплекса социально-экономических и организационных мер, стимулирующих расселение и обеспечивающих адаптацию и интеграцию участников Програм­мы «Нұрлы көш» в соответствующих зонах расселения, разработку механизмов кредитования строительства или покупку жилья, дифференцированных по составу участников Программы и зон расселения и т.д.

Реализация Программы позволит упорядочить процессы этнической, внутренней и внешней ми­грации и подчинить их интересам социально-экономического развития регионов; повысить качество жизни значительной части этнических и внутренних мигрантов; стимулировать возвращение высоко­квалифицированных специалистов, ранее выехавших из Казахстана; предупредить возникновение социальных рисков, связанных с трудностями адаптации и интеграции мигрантов, безработицей и стихийной миграцией; обеспечить дальнейшее развитие процессов национальной консолидации, ук­репление социальной стабильности и согласия, улучшение демографической ситуации в стране.

Конституция Республики Казахстан (ст.12 п.4 и 5) гласит: «Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граж­дан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами. Осущест­вление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц, посягать на конституционный строй и общественную нравственность».

Согласно закону регулирование миграции населения основывается на следующих принципах:

• обеспечение закрепленных в Конституции Республики Казахстан прав человека на свободный выбор места проживания, свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, свободу выезда, свободу передвижения;

• недопустимость какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, долж­ностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любым иным обстоятельствам;

• обеспечение соответствия миграционного законодательства Республики Казахстан междуна­родным нормам и рекомендациям Международной организации по миграции с учетом современного социально-экономического положения в республике, ее исторического прошлого и традиций, пер­спектив развития;

• всестороннее содействие переселению лиц казахской национальности в Республику Казах­стан, организации их расселения, создании рабочих мест, социальном обеспечении и социальной по­мощи оралманам;

• упреждение стихийных и неупорядоченных процессов как внутри страны, так и за ее преде­лами на основе выработки и социально-экономических стимулов в средне- и долгосрочных програм­мах действий, базирующихся на прогнозе потенциальной миграции и направлений миграционных потоков в связи с изменениями социально-экономической и общественно-политической ситуации;

• участие соответствующих государственных органов в организации упорядочения процессов миграции;

• личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте проживания при адресной государ­ственной поддержке инициативы и самодеятельности каждого, в первую очередь, переселенцев из зон экологического и стихийного бедствий;

• сотрудничество с другими странами, особенно принимающими иммигрантов, в области сни­жения незаконной миграции, в виде учебного образования, профессиональной подготовки, трудовой миграции [7].

Подводя итог изложенному ранее, следует сказать, что в нашей стране существует в целом дос­таточно обширная законодательная база, регулирующая процесс возвращения казахов на историче­скую родину. Существующие нормативно-правовые акты предполагают обеспечение благоприятных условий для репатриации этнических казахов, управление и учет иммиграционными потоками репат­риантов и реэмигрантов и процессами их адаптации и интеграции. Интеграция оралманов на новом месте предполагает: 1) создание необходимых условий и оказание помощи в реализации гарантируе­мых государством основных прав и свобод; 2) разработку и осуществление мероприятий по социаль­ной поддержке, содействие в трудоустройстве и переподготовке безработных оралманов, поощрение предпринимательской инициативы, обеспечение реального доступа к системе социальной защиты.

Необходимо признать, что миграционная политика должна быть тесно связана с программой со­циально ориентированных мероприятий — социальной защитой, социальной адаптацией и интегра­цией иммигрантов. Правильная организация миграционной политики — одно из условий безопасно­сти государства и общества, нормального развития экономики. Активность, энергия самоорганизации и идентификации мигрантов в основных жизненных сферах могут дополнять недостаток политики и самоорганизации коренного населения, проявляющийся в социально-демографических потерях, изъ­янах образовательной системы, нехватке рабочей силы.

Суть функций социальной работы с иммигрантами и ее различных направлений заключается в поддержании комплементарной социальной среды или изменении социальной среды в направлении ее большей комплементарности для людей, изменяющих свое место жительства и попадающих в дру­гую социальную среду. В то же время сам иммигрант получает помощь в активизации своих способ­ностей для преодоления трудных жизненных ситуаций. Другими словами, с помощью социальной работы может формироваться, поддерживаться, изменяться система общественных отношений и свя­зей, в которые включен иммигрант, члены его семьи на новом месте, повышаться активность таких слоев, восполняться их потери в активности.

Эффективное управление вопросами миграции является сложной задачей даже для развитых стран. Для Казахстана, ставшего независимым государством не так давно, управление массовым воз­вращением этнических казахов не всегда можно назвать успешным. Система, безусловно, помогла большому количеству оралманов, тем не менее, не следует оставлять без внимания некоторые про­блемы, связанные с функционированием текущей интеграционной политики.

Список литературы

1. Витковская Г. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. — М. - Алматы: Меж­дународная организация по миграции, 2004. — 352 с.

2. Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о вза­имных безвизовых поездках граждан. Минск 30 ноября 2000 года. spravka-jurist.com/base/part-xq/tx_essoku.htm

3. Грозин А. Миграционные процессы в Казахстане: роль и влияние СМИ. Современные этнополитические процессы и миграционная ситуация в Центральной Азии. — М.: Центр Карнеги, 1998.

4. Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы. Указ Президента Республики Казахстан от 28 августа 2007 года № 399. migration.ucoz.kz/load/2-1-0-10.

5. http://www.mz.kg/ru/migrnas/ Министерство труда и занятости РК.

6. Программа «Нұрлы көш» на 2009-2011 годы. Утверждена Постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 декабря 2008 года № 1126. edu.gov.kz — Web-сайт Правительства Республики Казахстан.

7. Закон Республики Казахстан «О миграции населения» от 13 декабря 1997 г. N 204-I (внесены изменения Законом РК от 27 марта 2002 г. N 313).