Формы правотворчества Конституционного Совета Республики Казахстан

Конституционный Совет РК, так же как и все государственные органы, участвует в процессе правотворчества в соответствии со своей компетенцией. Вместе с тем уровень и масштабы право­творчества Конституционного Совета уникальны. Ни один другой государственный орган не наделен такими полномочиями. В пределах своей компетенции Конституционный Совет включен в процесс правотворчества как главный страж Конституции РК.

Для правотворческой деятельности Конституционного Совета характерны, в частности, такие черты, как высокий уровень юридической силы решений, приближающийся к юридической силе Конституции; макроправовое регулирование, универсальная коррекция системы действующего зако­нодательства в ходе рассмотрения дел; активное участие в формировании и проведении правовой по­литики государства, особенно в годичных посланиях; создание опорных основ для совершенствова­ния законодательства и восполнение пробелов в результате формулирования правовых позиций; со­действие внедрению норм международного права в законодательство и правоприменение.

В современных условиях, пожалуй, только Конституционный Совет как орган, синтезирующий теорию и практику, юридическую науку и правоприменительный опыт, работающий на уровне основ позитивного права и порой выходящий на уровень взаимодействия позитивного права, законодатель­ства и других форм права, основ права и справедливости, объективно ближе всего к научному пони­манию права.

Правотворческая деятельность Конституционного Совета прежде всего направлена на проверку конституционности действующего законодательства, толкование смысла конституционных положе­ний. При этом используется широкий арсенал правовых средств. То есть в своей деятельности орган конституционного контроля выполняет две взаимосвязанные функции — стабилизации правовой сис­темы (консервативная функция) и ее развития (динамики). В совокупности правотворческая деятель­ность Конституционного Совета обширна и носит многоплановый характер. Предметом нижесле­дующего анализа являются формы правотворчества Конституционного Совета Республики Казахстан.

Как отмечает Председатель Конституционного Совета Республики Казахстан И.И.Рогов, влия­ние решений Конституционного Совета на законотворческий процесс имеет разные формы и начина­ется со стадии его планирования. Нередко в актах Конституционного Совета обращается внимание субъектов законодательной инициативы на отдельные аспекты правового регулирования, требующие принятия законодательных мер, которые в последующем включаются в планы законопроектных ра­бот Правительства. В соответствии с регламентом Правительства Республики Казахстан норматив­ные постановления Конституционного Совета должны учитываться при формировании текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства. Согласно обновленным Правилам ор­ганизации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан государствен­ные органы разрабатывают законопроекты с учетом, в том числе, нормативных постановлений Кон­ституционного Совета [1].

Следует добавить, что влияние решений, иных документов Конституционного Совета на законо­творческий процесс происходит и на других уровнях: к примеру, на уровне формируемого всей дея­тельностью Конституционного Совета профессионального и гражданского (обыденного) правосозна­ния, правовой культуры населения; в сфере правового просвещения наших граждан; кроме того, любое нормативное постановление Конституционного Совета может служить в качестве примера для совершенствования юридической техники при подготовке законопроектов, иных юридических документов, так как представляет собой образец логичности аналитической части, точности терми­нологии и заключительных формулировок [2; 34].

Одной из важнейших форм правотворчества Конституционного Совета является его влияние на законодательство всех отраслей права путем проверки:

а)  принятых Парламентом законов — до их подписания Президентом;

б)  международных договоров — до их ратификации;

в) действующих нормативных правовых актов при обращении судов в порядке ст. 78.

За годы деятельности Конституционным Советом принято более 140 нормативных постановле­ний. Были признаны неконституционными в целом или в части 25 законов и международных догово­ров. Считаем это положительным вкладом органа конституционного контроля нашей страны в пра­вовую систему государства.

Отмена Конституционным Советом признанных неконституционными норм и актов влечет за собой по «принципу домино» падение, отсечение, утрату силы порой цепочки, ветки связанных с ними норм и актов по всей вертикали иерархии нормативных правовых актов. В связи с аналогичны­ми случаями деятельности Конституционного Cуда Российской Федерации в российской научной литературе с середины 90-х годов появился термин «негативное правотворчество». Суть его в том, как поясняют авторы, что правовая система «подправляется» Конституционным Судом не путем по­зитивных изменений, связанных с дополнением и совершенствованием норм права, а путем изъятия из нее отдельных норм и институтов (чаще — норм) через констатацию их «неконституционности».

Исторически одним из первых эпизодов конкретного нормоконтроля, а именно неприменения судом закона по мотивам его несоответствия фундаментальным правовым принципам (т.е. собствен­но праву, а не некоему властному установлению более высокого юридико-иерархического ранга) считается решение судьи Эдуарда Коука по делу врача Томаса Бонхэма (1610 г.). В этом решении судья Э.Коук, ссылаясь на принцип Common Law (nemo in iudex in propria causa), являющийся право­вой аксиомой, признал недействительным закон, принятый британским парламентом [3; 38, 39].

Тот факт, что история конституционного контроля в США берет начало как раз с оценки судом конституционности правовых норм (имеются в виду дело Hilton v. USA 1796 г. и знаменитое решение по делу Marbury v. Madison, рассмотренному Верховным Судом США в 1803 г [4; 47]), наглядно де­монстрирует, что основным предназначением конституционных судов и иных органов с аналогичны­ми функциями является именно нормоконтроль.

Негативное правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации — это деятель­ность российского органа конституционной юстиции по отмене нормативных правовых актов и юри­дических норм.

На основании данного определения, а также анализа соответствующего законодательства и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации могут быть выделены следую­щие признаки его негативного правотворчества:

-   осуществляется только Конституционным Судом Российской Федерации;

-   непосредственно связано с судебной практикой и осуществляется в ходе конституционного судопроизводства;

-   важную роль в нем играет свободное судейское усмотрение, основанное на нормах Конститу­ции России и преюдициальных правовых позициях Конституционного Суда;

-    в результате него могут отменяться правовые нормы;

-    имеет во многих случаях силу закона;

-   подобного рода судебные акты выносятся именем Российской Федерации, являются оконча­тельными, не подлежат обжалованию или опротестованию и могут быть пересмотрены исклю­чительно самим Конституционным Судом;

-    его результаты подлежат промульгации и носят общеобязательный характер.

Негативное правотворчество Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется на основе следующих принципов: конституционная законность (конституционность как высшая сте­пень законности); научная обоснованность; демократизм; гуманизм; независимость; коллегиальность; гласность [5].

Таким образом, наиболее очевидной формой судебного решения, выступающего в качестве ис­точника права, является решение о признании того или иного акта неконституционным или незакон­ным, в результате чего такой нормативный акт теряет правовую силу, а общественные отношения оказываются урегулированными совершенно по-иному [6; 205].

Приходится с сожалением констатировать, что «пробелы в законодательстве, образовавшиеся в результате признания правовых норм неконституционными, в течение длительного времени не устраняются органами, управомоченными принимать законы и осуществлять правовое регулирова­ние в пределах их компетенции» [7; 29]. Следовательно, в период между принятием Судом решения о несоответствии отдельных положений нормативного правового акта Конституции Российской Феде­рации и моментом внесения законодателем изменений в нормативно-правовой акт действуют нормы, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда [8, 392]. Посредством сего, негативное пра­вотворчество, осуществляемое непосредственно Конституционным Судом России, серьезным обра­зом повышает уровень регулирования таких отношений, придавая ему динамичный характер. Хотя, в таком случае, правотворчество Конституционного Суда, безусловно, приобретает характер пози­тивного (положительного) и должно являться предметом отдельного исследования.

На наш взгляд, термин «негативное правотворчество» больше характеризует формальную сто­рону деятельности органов конституционного контроля, чем содержательную. В конечном счете, приведение национального законодательства (шире — национального права) в соответствие с Основ­ным Законом страны является позитивным нормотворчеством. «Деятельность Конституционного Со­вета в качестве «негативного законодателя» неразрывно связана с его деятельностью как «позитивно­го законодателя» [9]. Во-первых, это проявляется в присутствующих во многих нормативных поста­новлениях Конституционного Совета рекомендациях по совершенствованию законодательства в свя­зи с конкретным конституционным производством. Во-вторых, в запуске «цепной реакции» по изме­нению, совершенствованию, восполнению утратившего силу законодательства всеми органами, к компетенции которых относится внесение изменений в законы, постановления Правительства, при­казы министров, акты акимов и т. д.

В течение всего срока деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан по резуль­татам обобщения практики конституционного контроля в Парламент направлено 14 ежегодных по­сланий о состоянии конституционной законности в стране. Эти послания в определенной мере анали­зируют результаты, определяют и уточняют ориентиры правовой политики во всех сферах — госу­дарственной, общественно-экономической и социальной и играют значительную роль в формирова­нии правопонимания и в законотворческой деятельности в нашей стране. Многие из содержащихся в них предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы учтены раз­работчиками законопроектов и законодателем. В итоге, в соответствии с правовыми позициями Кон­ституционного Совета, внесены изменения и дополнения в 65 законов [10].

Таким образом, ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в стране, содержащие рекомендации по совершенствованию законодательства, оказывают влияние на правовую политику в Казахстане и ее реализацию в сфере правотворчества. Эти акты и практикующийся контроль государственных органов за выполнением содержащихся в них реко­мендаций влияют на состояние действующего законодательства и его модернизацию. В этом отно­шении можно выделить годичное послание 2010 г., в котором подводятся итоги защиты Конституции за 15 лет [11].

Особенно важное правотворческое значение имеет толкование Конституции Конституционным Советом. Из всех обращений, поступивших в Конституционный Совет, более 40 % составляют обра­щения об официальном толковании норм Конституции. В процессе этой деятельности Конституци­онный Совет может открыть, высветить новые, порой не заметные с первого взгляда смыслы кон­ституционных норм, что позволяет принять или не принять новое законодательство, открыть дверь для развития целых направлений правотворчества. Например, расширяя смысл буквального текста в пределах смысла конституционной нормы, выделяя его новые, ранее неочевидные смысловые оттен­ки, Конституционный Совет открывает возможность для приращения назревшего нового пласта за­конодательства, вводит в конституционное поле новые секторы правовой сферы.

Так, в пункте 2 постановления Конституционного Совета РК от 18 мая 2006 г. № 2 «Об офици­альном толковании подпункта 7 статьи 54 Конституции РК», исходя из того, что в международном и национальном праве РК ратификация и присоединение к международному договору, при условии осуществления присоединения по одной процедуре с ратификацией, — Парламентом (или ранее Вер­ховным Советом) в форме закона, — признано, что оба варианта признания международного догово­ра имеют одинаковые правовые последствия и равнозначны по их юридической силе (хотя эти поня­тия не являются полностью идентичными) [12].

Новый взгляд на порядок исполнения решений международных организаций и их органов в свя­зи с образованием Комиссии Таможенного союза получил свое разъяснение в решениях Конституци­онного Совета.

«Решения международных организаций и их органов, участником которых является РК, могут приобретать юридические свойства ратифицированного Республикой международного договора, в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казахстана данных решений в международном договоре, ратифицированном РК. Не могут быть признаны в качестве обязатель­ных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст.2 и п. 2 ст.91 Конституции о том, что суверенитет РК распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной цело­стности государства, формы правления Республики» [13].

Также здесь необходимо еще раз уточнить вопрос юридической силы нормативных постановле­ний Конституционного Совета Республики Казахстан. В статье 4 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» установлена иерархия нормативных правовых актов, в которой высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан. Далее, как известно, сле­дуют законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию; конституционные законы Респуб­лики Казахстан и указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона; кодексы Республики Казахстан; законы Республики Казахстан, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, и т.д.

В этой же статье закона установлено, что вне указанной иерархии находятся нормативные по­становления Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казах­стан. Пункт 6 анализируемой статьи закона устанавливает, что «нормативные постановления Консти­туционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казах­стан, и все иные нормативные правовые акты не могут им противоречить».

В постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 декабря 2001 г. № 19/2 «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4 пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан» указано, что «из права давать официальное толкова­ние норм Конституции следует юридическая сила решений Конституционного Совета, равная юри­дической силе тех норм, которые стали предметом его толкования. Нормы конституционного права применяются в единстве с положениями соответствующих постановлений Конституционного Совета, которые пунктом 1 статьи 4 Конституции признаны источником действующего права Республики Казахстан».

Таким образом, нормы права, содержащиеся в нормативных постановлениях Конституционного Совета Республики Казахстан, по своей юридической силе стоят сразу после Конституции, применя­ются в единстве с ее нормами, что играет решающую роль при выработке общей юридической пози­ции разработчиков проектов законов и законодателя в ходе законотворческой деятельности.

Рассматривая соответствие действующего законодательства Конституции, Конституционный Совет во многих своих актах формулирует правовые позиции — универсальные основания и средства правового воздействия, имеющие мультипликативный эффект по влиянию на действующее право.

Например, в нормативном постановлении Конституционного Совета от 20 августа 2009 г. № 5 сформулированы правовые позиции, касающиеся необходимости дополнительных правовых гаран­тий адвокатской деятельности, исключающих конфликт между его правозащитной миссией и вводи­мыми законом обязанностями информирования компетентных органов о сомнительных финансовых сделках клиента, о необходимости наличия в законе «исчерпывающего перечня оснований, по кото­рым соответствующие органы вправе отказать зарубежным компетентным органам в предоставлении запрашиваемой ими информации, затрагивающей конституционные права и свободы человека и гра­жданина». «Устанавливаемые в законах ограничения тайны личных вкладов и сбережений, — отме­тил в том же постановлении Конституционный Совет, — должны быть адекватными природе соот­ветствующих правовых отношений, соразмерными для защиты прав и свобод человека и гражданина и соответствовать принципу справедливости».

Правовые позиции Конституционного Совета являются его выводами из анализа Конституции и законодательства, с учетом основ права и правовой политики, а также стратегии современного право­вого развития. Правовые позиции — важная составная часть технологии научно-практического обос­нования принимаемых решений, выработки устойчивых ориентиров для последующей деятельности Конституционного Совета и других государственных органов по соответствующим вопросам.

Важно отметить, что они формулируются не только и не столько в резолютивной части норма­тивных постановлений Конституционного Совета, сколько в его описательной (аналитической) час­ти. Тем самым правотворческое значение так или иначе имеет постановление в целом, поскольку в разных его частях содержатся элементы, относящиеся к толкованию Конституции и законодатель­ства, правовым позициям и их обоснованию (что важно для последующего их понимания, толкования и использования). Четкость, обоснованность правовых позиций Конституционного Совета — важный компонент устойчивого развития правовой и политической системы страны, общества в целом. Пра­вовые позиции становятся своеобразными маяками для лоцманов правотворчества и правопримене­ния [14; 21]. Порой они неразрывно связаны с рекомендациями по совершенствованию законодатель­ства. Так, в п. 4 нормативного постановления Конституционного Совета от 20 августа 2009 г. № 5 Правительству РК рекомендовалось до введения в действие рассмотренных законов инициировать внесение законопроекта, предусматривающего приведение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма «в соответствии с правовыми позициями Конституционного Совета, содержащимися в настоящем нормативном постановлении».

Решения, правовые позиции, выводы органов конституционного контроля, и в этом отношении Конституционный Совет не исключение, имеют прецедентное значение и нередко воспроизводятся как основания для решений по сходным вопросам в аналогичных ситуациях в последующих поста­новлениях.

Это также свидетельствует об устойчивых тенденциях правового развития, преемственности в деятельности Конституционного Совета по защите Конституции.

Прецедент, как и доктрина, во многих странах континентальной правовой системы хотя и не призна­ется в качестве формального источника права, но «рассматривается как реально существующий и оказы­вающий фактическое влияние на право вторичный источник [15; 349]».

Важное значение в деятельности Конституционного Совета имеет правовая доктрина. Во- первых, Конституционный Совет сам имеет высокий научный уровень квалификации и отличается во многом научным характером своей деятельности. Во-вторых, при рассмотрении дел в качестве экс­пертов приглашаются ученые-юристы, которые высказывают свое мнение, идеи и концепции право­вой науки по обсуждаемому вопросу (философии и теории права и государства, международного права, отраслевых юридических наук), что имеет значение для выводов Конституционного Совета и их обоснования. В-третьих, в текстах постановлений Конституционного Совета можно встретить и непосредственное включение элементов правовой доктрины для анализа рассматриваемых вопросов. К ним можно отнести элементы концепций правовой науки, определение и разграничение различных понятий, анализ общих и особенных черт, признаков явлений. Актуальность использования правовой доктрины возрастает в ситуациях пробелов в праве и тогда, когда необходимо рассмотреть особенно сложные вопросы эволюции государства и права, когда требуется дать адекватный и оперативный правовой ответ на вызовы времени.

Например, в постановлении Конституционного Совета РК от 19 августа 2005 г. № 5 «Об офици­альном толковании пунктов 1 и 3 статьи 41 и пункта 1 статьи 94 Конституции Республики Казахстан» содержится ряд важных доктринальных положений. Признано, что «большинство норм пункта 1 ста­тьи 94 Конституции на настоящий момент реализовано» (п. 1). В пункте 2 содержатся важные док­тринальные положения о толковании конституционных норм о том, что «с учетом специфики раз­личных конституционных норм некоторым из них в ходе толкования может отдаваться предпочтение как имеющим приоритетное значение в конкретных ситуациях», и приведена отсылка к постановле­ниям Конституционного Совета от 29 октября 1999 г. № 20/2 от 7 июня 2000 г. № 4/2. При этом под­черкнуто, что «при толковании конституционных норм вопрос об их возможной соподчиненности должен решаться в контексте всей системы норм Основного Закона применительно к конкретной си­туации [16]».