Республика Казахстан в настоящее время инициировала присоединение к Конвенции ООН против коррупции, в мае сего года Президентом республики подписан Закон «О ратификации Конвенции ООН против коррупции». Данная акция повышает международный антикоррупционный рейтинг страны, открывает новые возможности для активного международного сотрудничества, но и в то же время ставит новые задачи по исполнению требований и положений конвенции.Организация Объединенных Наций находится в авангарде международной антикоррупционной коалиции, организованной в канун ХХ1 века в связи с небывалым разрастанием коррупции в мире. По ее инициативе осуществляется множество мероприятий, акций, направленных на противодействие коррупции. Так, в 1989 году под ее эгидой был проведен первый международный семинар по проблеме коррупции в сфере государственного управления в Гааге (Нидерланды). Данная проблема стала объектом рассмотрения на Восьмом конгрессе ООН, принявшей руководство «Практические меры борьбы с коррупцией» и резолюцию «Коррупция в сфере государственного управления». Программа ООН в свое время организовала форум по борьбе с коррупцией в Претории (Южная Африка) и семинар стран Восточной и Центральной Африки в Энтеббе (Уганда), где был актуализирован вопрос о коррупции в международных сделках. Примечателен тот факт, что на Девятом конгрессе ООН (Каир, 1995), наряду с данной темой, был обсужден и одобрен проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц как объектов, наиболее частотно подвергаемых воздействию коррупции. В 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла фундаментальную Конвенцию ООН против коррупции. Конвенция ООН против коррупции явилась основополагающим документом по разработке соответствующего законодательства во многих странах мира, при этом ею был принят к сведению ряд предшествующих документов по предупреждению коррупции и борьбы с нею:
- Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 года;
- Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающая должностных лиц
- европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского союза, принятая Советом Европейского союза 26 мая 1997 года;
- Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 года;
- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1998 года;
- Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 года.
Созданная на волне всеобъемлющей обеспокоенности государств мира масштабностью развития и притязаний коррупции, конвенция четко регламентирует свои цели, а именно:
а) содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; в) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по возвращению активов; с) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом (глава 1, статья 1), а также сферу применения – в аспекте предупреждения, расследования и уголовного преследования за коррупцию и приостановления операций (замораживания), ареста, конфискации и возвращения доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей конвенцией (гл. 1, ст. 3). Здесь предусматривается и момент необязательности при совершении преступления причинения вреда или ущерба государственному имуществу, главное, чтобы факт коррупционного деяния был налицо.
В целом Конвенция против коррупции структурируется из восьми глав и предваряется преамбулой, в контексте которой излагаются причины необходимости принятия данного документа. Государства–участники конвенции, ясно осознавая меру угрозы, каковую таит в потенции коррупция, призывают на основе разработки всеобъемлющего и многодисциплинарного подхода объединить усилия стран мира по борьбе с коррупцией. Первая глава содержит общие положения, зафиксированные в статьях: «Цели», «Термины», «Сфера применения», «Защита суверенитета». В статье 2 «Термины» дается разъяснение следующего перечня терминов, имеющих особое значение для конвенции и употребляемых именно в сфере антикоррупционной деятельности: «публичное должностное лицо», «иностранное публичное должностное лицо», «должностное лицо публичной международной организации», «имущество», «доходы от преступления», «приостановление операций (замораживание)», «арест», «конфискация», «основное правонарушение», «контролируемая поставка». В статье 4 «Защита суверенитета» четко оговаривается, что государства–участники осуществляют свои обязательства согласно настоящей конвенции в соответствии с принципами суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципом невмешательств во внутренние дела других государств (пункт 1), а также следуя положению: «Ничто в настоящей Конвенции не наделяет государство-участника правом осуществлять на территории другого государства юрисдикцию и функцию, которые входят исключительно в компетенцию органов этого другого государства в соответствии с его внутренним законодательством» (пункт 2). Данное положение представляет особую ценность, если учесть, что и в современном мире существует тенденция к диктату одного государства над другим.
Во второй главе, именуемой «Меры по предупреждению коррупции», государствам–участникам рекомендуется разрабатывать и осуществлять «эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции» (ст. 5), обеспечить надлежащее функционирование органа или органов по предупреждению и противодействию коррупции (ст. 6), создавать такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку государственных служащих, которые базировались бы на принципах прозрачности, объективности, предупреждения возникновения коллизии интересов, ротации (ст. 7 Публичный сектор), а также поощрения неподкупности, честности и ответственности публичных должностных лиц, предоставления ими соответствующим органам декларации о доходах, принятия дисциплинарных и других мер в отношении лиц, нарушающих кодексы или установленные стандарты поведения (ст. 8 Кодекса поведения публичных должностных лиц). Акцентированное внимание уделяется публичным закупкам, управлению публичными закупками и управлению публичными финансами, публичной отчетности (ст. 9, 10). Деятельность в данном направлении также должна основываться на прозрачности, конкуренции, отчетности, объективных критериях принятия решений, предусматривающих и необходимость предупреждения коррупции. Особая статья (11) отведена принятию мер в отношении судебных органов и органов прокуратуры, включающих правила, касающихся действий судей и работников судей и судебных органов, а также сотрудников прокуратуры. Частный сектор (ст. 12) также не лишен возможности проникновения в систему его деятельности коррупционных нарушений. Поэтому здесь, как и в государственном секторе, нужны меры, запрещающие следующие действия:
а) создание неофициальной отчетности;
б) проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций;
в) ведение учета несуществующих расходов;
г) Отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован;
д) использование поддельных документов;
е) Намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством.
Все эти действия, фиктивные по характеру, являются преступными, подлежащими наказанию. Во избежание этого, естественно, требуется применение надлежащих процедур аудита и сертификации в частных организациях. В главе предусматривается также статья об участии общества в реализации антикоррупционной политики государства, представленных отдельными лицами и группами, выходящими за пределы публичного сектора, такими как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин. Согласно этой статье (13), необходимо всемерно укреплять и поощрять, а также создавать условия для их доступа в соответствующие органы по противодействию коррупции, соблюдая в иных случаях анонимность персоналий. Статья 14 фиксирует меры по предупреждению отмывания денежных средств, пункт 5 данной статьи констатирует важную роль в борьбе с отмыванием денежных средств глобального, регионального, субрегионального и двустороннего сотрудничества между судебными и правоохранительными органами. Такого рода сотрудничество позволяет более эффективно бороться с коррупцией. Одной из самых развернутых и пространных в конвенции является третья глава, называемая «Криминализация и правоохранительная деятельность». Она включает в свой состав 28 статей (15 - 42 статьи) и содержит перечень почти всех видов преступлений, провоцируемых коррупцией. В их числе: подкуп национальных публичных лиц (ст. 15), подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16), хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (с.17), злоупотребление служебным положением (с. 19), незаконное обогащение (ст. 20), подкуп в частном секторе (ст. 21), хищение имущества в частном секторе (ст. 22), отмывание доходов от преступлений (ст. 23), сокрытие (ст. 24), воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. 25), ответственность юридических лиц (ст. 26), участие и покушение (ст. 27). По части правоохранительной деятельности предусматриваются статьи, направленные, в частности, на защиту свидетелей, экспертов и потерпевших (ст. 32), защиту лиц, сообщающих информацию (ст. 33), сотрудничество с правоохранительными органами (с. 38), между национальными органами и частным сектором (ст. 39), обеспечение банковской тайны (ст. 40), установление государством–участником в иных случаях своей юрисдикции (ст. 42) и т.д. Конечно, все эти меры наказания предлагается адаптировать государствам–участникам Конвенции в соответствии со своими внутренними законодательствами, со своей правовой системой, конституционными принципами. Значительное место в Конвенции против коррупции занимают главы, затрагивающие сферы международного сотрудничества и взаимной правовой помощи, вектор направления которых скорректирован в сторону возвращения активов и совершенствования соответствующего юридического и технического опыта в странах, добивающихся возвращения украденных у них активов (1).Конвенция против коррупции, составленная ООН с целью предотвращения глобализации коррупции и сохранения устойчивого развития и правопорядка в мировом масштабе, является уникальным документом, обобщающим международный опыт и практику преодоления и предупреждения коррупции. Страны, искренне заинтересованные в устранении, минимизации уровня коррупции и готовые приложить все силы к тому, могут присоединиться к конвенции, инициировать подписание, ратификацию, утверждение ее в своих пределах, согласно требованиям данного документа. Впервые конвенция была открыта для подписания всеми государствами с 9 по 11 декабря 2003 года в Мериде, Мексика, затем в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке до 9 декабря 2005 года. Для присоединения любого государства она открыта по сей день, так же как и для денонсации (расторжения), которая может вступить в силу по истечении одного года после даты получения уведомления генеральным секретарем. Между тем 9 – 11 декабря 2003 года по следам подписания на высшем уровне этого документа состоялась международная конференция, где с заявлением выступил глава делегации Всемирного Банка доктор Даниэль Кауфман. В своем выступлении он актуализировал в качестве насущных и необходимых вопросы управления и коррупции, так как именно в сфере управления наблюдается наибольшее число коррупционных преступлений. Основываясь на реалистических наблюдениях, он постулировал следующие идеи: 1) рассматривать коррупцию в «расширенном контексте управления», механизм которого окажется более действенным, если в его пределы будут включены такие «важные измерения», как «господство права, охрана прав собственности, политическая конкуренция, прозрачность финансирования кампаний» и т.д., поскольку проведение новых и новых антикоррупционных кампаний, создание дополнительных антикоррупционных структур, бесконечное переписывание сводов законов, зачастую не применимых, не дают должного эффекта;
2) необходимость дальнейшего внедрения других механизмов обеспечения прозрачности, таких, как законы о свободе информации, публикация декларации доходов высших должностных лиц и политиков, информационные системы типа «электронные закупки» и т.д.;
3) необусловленность возникновения и развития коррупции национальной культурой, культурными причинами, а также историческим наследием, идеологией и процессом глобализации, что находит подтверждение «значительно рознящимися результатами в области институционального развития, управления и борьбы с коррупцией, которые демонстрируют страны, относящиеся к одним и тем же регионам и имеющие очень схожие исторические, культурные и лингвистические корни»;
4) необходимость системного подхода к борьбе с коррупцией, особенно в тех странах, где коррупция носит системный или эндемический характер, поскольку преодолеть ее только силами и деятельностью созданной в стране одной антикоррупционной структуры не представляется возможным. Здесь следует подключать и другие учреждения: министерство юстиции и правоохранительные органы, министерство финансов, налоговые органы, органы снабжения, Центральный банк, а также органы власти нижестоящих уровней. Подобного рода единение в борьбе с коррупцией приведет к искомому успеху, если к тому же будут предприняты дополнительные реформы, к примеру, сокращение бюрократических проволочек, либерализация торговых барьеров, борьба с незаконным влиянием отдельных привилегированных групп («захват государства»), реформирование системы финансирования политических кампаний, а также другие экономические и политические преобразования, призванные стимулировать конкуренцию и прозрачность;
5) воплощение принципа гласности и демократической подотчетности как средства совершенствования управления и борьбы с коррупцией. Для этого необходимо привлекать к участию в соответствующих инициативах не только институты государства, но и тот потенциал, что таится в сегментах гражданского общества, СМИ, парламента, судебной власти и частного сектора. В случае если свобода прессы, гласность и гражданское общество будут ограничены в своих интенциях в данном направлении, то вряд ли государство сможет добиться снижения уровня коррупции.
6) усилить роль частного сектора – влиятельных фирм, многопрофильных корпораций, способных оказывать воздействие на политику и институт страны, либо улучшая антикоррупционный климат, либо ухудшая, порой создавая прецедент «захвата» государственных институтов, что «сказывается на политической структуре и выливается в глубокое проникновение коррупции в государственные институты»;
7) активизировать потенциал международного сотрудничества по исполнению требований Конвенции ООН против коррупции странами, подписавшими ее, внедрению стимулов для становления системы добросовестного управления в странах с формирующимися рыночными отношениями, созданию странами-участницами ОЭСР и международными корпорациями базы для эффективно управляемых транснациональных инвестиций и помощи и др., что позволит обеспечить не только экономическое развитие, но и международную безопасность. При этом Всемирный Банк берет на себя мониторинговые, аналитические и рабочие функции, в контексте которых главным станет повышение прозрачности и открытости международного банковского сектора, решение проблем отмывания денег, реализация политики нетерпимости к нарушениям, публикация списков компаний, замешанных в коррупции при осуществлении проектов, финансируемых Всемирным Банком;
8) успех в снижении уровня коррупции определяется прежде всего внутренней политикой страны. Соответствующая политика международных институтов может быть обречена на провал, если их усилия не будут фундаментированы на решимости местных властей «реформировать институциональные системы для обеспечения должной профилактики коррупции».
Обозревая доклад Д. Кауфмана, можно сказать, что по сути он явился программным, рельефно фундирующим значение и роль Конвенции ООН против коррупции, указавшим на конкретные и вполне реалистичные меры и инициативы в борьбе с коррупцией. Опыт практической деятельности ряда стран показал, что нельзя надеяться на богатство страны как на возможность эффективного управления, ибо может случиться (и нередко случается!) противоположное, и страна по причине своего богатства может ввергнуться в бездну социальных катастроф; нельзя игнорировать опыт зарубежных стран, добившихся больших успехов в управлении государством и снижении коррупции, но и бездумно, автоматически переносить его на национальную почву тоже не следует, и вместе с тем нельзя воспринимать коррупцию как только внутриполитическую проблему. Конвенция ООН против коррупции разработана именно с той целью, чтобы страны мира могли сконцентрировать свои силы и сообща, оказывая друг другу поддержку и содействие, бороться с коррупцией. Конвенция ООН против коррупции – документ, направляющий человечество к глубинному осмыслению последствий этого зла и необходимости борьбы с ним, борьбы грамотной и рассчитанной не на один срок.Между тем на основании ратификации Конвенции возникает необходимость безотлагательного проведения мониторинга антикоррупционного законодательства в нашей стране, введения ряда норм, отсутствующих в нормативно-правовых актах, таких как, например, «незаконное обогащение», «отмывание доходов от преступлений», «ответственность юридических лиц», «воспрепятствование осуществлению правосудия», «подкуп в частном секторе,», «хищение имущества в частном секторе» и др., связанных с коррупционной деятельностью. Одновременно необходимо ввести в практику борьбы с коррупцией такую категорию презумпции против коррупции, как презумпция виновности, согласно которой бремя доказывания возлагается на обвиняемого в незаконном обогащении. Успешному претворению задач стратегии ратификации также будет содействовать введение и усиление действенности принципа прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов, при этом бремя доказательства конфиденциальности информации, содержащейся в правительственных документах должно быть возложено на государство, государственные органы, исходя из максимы о том, что «граждане имеют право знать своем правительстве и его действиях».
Без вовлеченности институтов гражданского общества в антикоррупционную кампанию, как показывает опыт, также невозможно преодолеть коррупцию, поэтому этот вопрос требует основательной проработки; немаловажную роль будут играть и акции, направленные на повышение правового антикоррупционного сознания общества, создание антикоррупционной этической инфраструктуры и т.д.
Ратификация Конвенции ООН против коррупции, таким образом, предполагает решения множества проблем, возникающих по причине активизации коррупции в стране, поэтому этот процесс следует генерировать в той степени и в том свете, как это имеет место в выступлении Главы государства на Республиканском антикоррупционном форуме, состоявшемся 6 ноября 2008 года.
Список литературы
1. Конвенция ООН против коррупции // Борьба с коррупцией в Республике Казахстан: Сб. нормативных правовых актов Республики Казахстан. – Астана: Академия гос. службы при Президенте РК, 2004. – 339 с.