Свобода выражения мнения издавна признается одним из важнейших прав человека. Она имеет основополагающее значение для функционирования демократии, является необходимым условием осуществления других прав и сама по себе представляет неотъемлемое слагаемое человеческого достоинства. Право на свободу выражения мнения повсеместно признано одним из основополагающих прав человека, значительным само по себе, поскольку оно поддерживает человеческое достоинство, служит основой всех остальных прав. Общества, проявляющие неуважение к праву на свободу выражения мнения, едва ли не всегда нарушают прочие человеческие права, и, напротив, осуществление данного права неизбежно приводит к разоблачению и, как следствие, сокращению количества нарушений прав человека.
Право на свободу слова регламентируется целым рядом документов на международном уровне, среди которых можно выделить Всеобщую декларацию прав человека (статья 19), «Конвенцию о защите прав человека и основных свобод» (статья 10), Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 19); на национальном же уровне свобода слова гарантируется основным законом государства (Конституция РК статья 20), законом «О СМИ» и недавно вступившим в законную силу Законом "О внесении изменений и дополнений в некоторые и законодательные акты по вопросам информационно-коммуникационных сетей".
Законодательство Республики Казахстан, регулирующее деятельность средств массовой информации и журналистов, является одним из наиболее жестких на постсоветском пространстве. Это можно проследить на примере Уголовного кодекса Республики Казахстан который содержит шесть статей, защищающих честь и достоинство граждан в зависимости от занимаемой ими должности. На примере кодекса «Об административных правонарушениях», который насчитывает более пятидесяти самостоятельных составов административных правонарушений в сфере деятельности средств массовой информации. При этом в большинстве случаев в качестве санкций предусмотрены приостановление и прекращение выпуска (выхода) СМИ, а также конфискация их тиражей, в том числе и за чисто технические недостатки. (Это и непредставление в установленный срок контрольных и обязательных экземпляров, нарушение порядка публикации выходных данных и другие.
А в статье 951 Гражданского Кодекса Республики Казахстан закреплена презумпция виновности СМИ: за распространение недостоверных сведений - ответственность наступает независимо от их вины.
Со времени принятия Закона «О средствах массовой информации в Республике Казахстан» он неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, однако, все изменения, внесенные в данный Закон (в том числе и последние от 06.02.2009 N 123-4), не освободили его от ряда недостатков и неточностей. Среди наиболее явных хотелось бы выделить следующие.
1. Вопросы регулирования свободного получения информации.
Закон РК «О СМИ» гарантирует гражданам свободу слова, получения и распространения информации. Так, пункт 1 статьи 2 Закона «О СМИ» гласит:
«Свобода слова, творчества, выражения в печатной и иной форме своих взглядов и убеждений, получения и распространения информации любым не запрещенным законом способом гарантируются Конституцией Республики Казахстан. Цензура запрещается».
Данное положение соответствует международным принципам свободы слова, закрепленным, в частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП), ратифицированном Казахстаном в 2006 году. Однако вся система национального информационного права противоречит этим принципам. Она является конгломератом прежних советских норм и позднейших бессистемных ограничительных нововведений. Существующий уровень государственного регулирования СМИ, запретов и наказаний лишает казахстанские СМИ реальной возможности быть независимыми.
Основной целью Закона является законодательное закрепление норм, регулирующих отношения, связанные с распространением информации на территории Республики Казахстан посредством информационно - коммуникационных сетей. Однако на практике он выходит за рамки этой цели и предполагает ограничение свободы традиционных в нашем понимании средств массовой информации.
В связи с этим, закрепленное в Конституции и других вышеуказанных законах Республики Казахстан право свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом должно быть гарантировано всей системой национального законодательства.
2. Вопросы регулирования государственной тайны.
В статье 2 Закона «О СМИ» говорится о том, что «не допускаются разглашение сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, пропаганда и оправдание экстремизма или терроризма, распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения, пропаганда наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, а также культа жестокости, насилия и порнографии». Кроме того, ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, в том числе посредством средств массовой информации, предусмотрена и Уголовным Кодексом РК (пункты 2 и 3 статьи 172 УК РК).
Многие ограничения не отвечают критериям международного права. Например, запрещение распространения сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, должно допускать публикацию таких материалов, если это отвечает общественным интересам, например, когда они разоблачают коррупцию.
Здесь нужно четко разграничить, какая информация является общественной и может быть предоставлена гражданам и работникам СМИ, а какая составляет государственную или служебную тайну. Все вопросы, касающиеся распространения общественной информации, должны быть детально расписаны в законодательстве. Информация, имеющая общественное значение, не должна быть засекречена. Законодательные ограничения на получение и распространение информации личного и коммерческого характера должны быть уменьшены в соответствии с принципом преобладания общественного интереса.
3. Ограничение на распространение информации.
Вносимая правка в статью 13 пункт 3 и 4 Закона «О средствах массовой информации» сохраняет ряд расплывчатых ограничений относительно того, что может быть опубликовано, а также вводит новые, порой не менее сомнительные с точки зрения международных обязательств страны, Конституции РК и общепринятого стандарта ясности и недвусмысленности правовых норм. К ним относится требование не пропагандировать: «подрыв» безопасности государства или нарушения целостности Казахстана, запрет агитации «принуждения» к участию или отказу от участия в забастовке. Запрет пропаганды или агитации «культа» жестокости и насилия хотя и дублирует норму статьи 20 Конституции РК, также не получил достаточного для его ясного понимания толкования в законе.
Вводимый в п. 3 ст. 13 Закона «О средствах массовой информации» запрет на проведение агитации нарушения законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций противоречит статье 32 Конституции РК.
Если в данном ограничении речь идёт о запрете на агитацию организации и проведения мирных собраний, обычно вводимого органами местного самоуправления, то вызывает сомнения необходимость столь сурового ограничения свободы СМИ призывать к осуществлению важнейшего конституционного права граждан на мирные собрания, митинги и шествия, пусть и с нарушением административных ограничений этого права.
4. Вопросы ответственности журналиста
Одними из основных обязанностей журналиста является проверка достоверности получаемой информации и не распространение информации, не соответствующей действительности. За распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина или организации (государственного органа, общественного, творческого, научного, религиозного либо иного объединения граждан и юридических лиц) журналист несет ответственность лично. Это прямо указано в статье 25 Закона «О СМИ». Однако эта ответственность должна быть справедливой и пропорциональной правонарушению. Например, в Уголовном Кодексе РК предусмотрено наказание за клевету и оскорбление (статьи 129, 130 соответственно). Однако, на мой взгляд, клевета и оскорбление должны быть декриминализированы. Ни при каких обстоятельствах положения о посягательствах на честь и достоинство не должны предусматривать особые средства защиты для представителей власти, независимо от их звания или служебного положения. Необходимо регламентировать сроки исковой давности по делам о защите чести и достоинства. Сумма государственной пошлины по таким спорам должна быть приведена в соответствие с требуемой суммой возмещения морального вреда. Необходима регламентация верхних пределов такой компенсации, а также исключение ответственности СМИ за неумышленное причинение морального вреда. Необходимо дифференцировать ответственность за нарушение личных неимущественных прав и деловой репутации, определить, кто имеет право претендовать на деловую репутацию.
Журналисты и СМИ не должны нести ответственность во всех в случаях, когда они не могут и не должны проверить достоверность публикуемой информации, но действуют добросовестно и в интересах общества. Ограничения, налагаемые на свободу слова в целях защиты права какого-либо лица на его изображение, в законодательстве Республики Казахстан должны быть жестко лимитированы, и соответствовать общепринятым критериям. Право на тайну личной жизни не должно приниматься во внимание при наличии более существенного общественного интереса.
5. Проблемы совершенствования норм, регламентирующих порядок постановки на учет периодического печатного издания.
В статье 11 Закона «О СМИ» приводится перечень необходимых документов, при постановки на учет периодического печатного издания:
«В заявлении о постановке на учет периодического печатного издания и (или) информационного агентства должны быть указаны: наименование, местонахождение, организационно-правовая форма собственника средства массовой информации; язык (языки) периодического печатного издания, материалов и сообщений информационного агентства; предполагаемая периодичность выпуска; основная тематическая направленность; территория распространения; фамилия, имя, отчество главного редактора (редактора); адрес редакции».
Данный порядок и условия регистрации СМИ не полностью соответствует стандартам ООН и ОБСЕ, а именно: такая система не должна предъявлять к средству массовой информации требований, относящихся к существу (включая язык и тематическую направленность); не быть излишне обременительной; управляться независимым от правительства органом. Должны быть исключены требования перерегистрации СМИ в случае смены главного редактора, офиса редакции, смены тематической направленности периодичности издания.
Свидетельство о регистрации СМИ должно предоставлять право издания СМИ не менее чем в течение одного года.
6. Проблемы совершенствования норм, регламентирующих порядок прекращения деятельности периодического печатного издания.
В статье 13 Закона «О СМИ» приводятся все основания, для приостановления выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации.
Здесь приводятся следующие основания: «разглашение сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения, пропаганда наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, пропаганда или агитация культа жестокости и насилия, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, распространение радио-, телепрограмм, а также демонстрация кино- и видеопродукции порнографического и специального сексуально-эротического характера».
Серьёзные сомнения вызывает сама необходимость существования такой формы ответственности СМИ, как приостановление прекращение выпуска средства массовой информации либо распространения продукции средства массовой информации. Ту или иную ответственность за нарушения закона могут нести и несут журналисты, главный редактор, собственник СМИ, организация СМИ, однако эта ответственность должна быть справедливой и пропорциональной правонарушению. Закрытие СМИ является чрезмерной формой ответственности, ведь если данное нарушение СМИ происходит впервые возможно лишь изъять весь тираж, опубликовать опровержение, предупредить редактора и журналистов.
Необходимо ввести соразмерное наказание за процедурные нарушения законодательства. Арест выпусков и оборудования или приостановление деятельности средства массовой информации в качестве наказания за процедурные нарушения является недопустимым и противоречит международным стандартам.
7. «Веб-сайт» и «Интернет-ресурс».
Законопроект изменяет по всему тексту Закона РК «О средствах массовой информации» и других законов понятие «WEB-сайты в общедоступных и телекоммуникационных сетях (Интернет и другие) на понятие «Интернет-ресурс».
Действующее понятие «веб-сайт» не охватывает размещения информации в сети Интернет с помощью порталов, форумов, блогов, интернет-телевидения и других технологий, поэтому законопроектом предусматривается изменение понятия «веб-сайт» на более широкое «Интернет-ресурс». Также предлагаемое понятие «Интернет-ресурс» сформулировано с учетом прогноза разработчиком дальнейшего развития интернет-технологий. «Интернет-ресурс - это электронный информационный ресурс, технология его ведения и/или использования, информационно-коммуникационная сеть, функционирующие на основе открытых технологий, а также организационной структуры, обеспечивающей информационное взаимодействие» [29]. Таким образом, актуальность понятия будет сохраняться в течение 5-10 лет.
8. «Интернет-ресурс» и СМИ.
В действующем законе РК «О средствах массовой информации» «веб-сайты» приравнены к СМИ и несут, соответственно, равную традиционным СМИ уголовную, гражданскую и административную ответственность. По сути, насильственное придание авторам блогов и замечаний в чатах статуса журналиста, а всем Интернет ресурсам - статуса СМИ приведёт к неоправданному характером самих ресурсов ограничению свободы выражения мнения в Интернете, что противоречит обязательствам Казахстана как члена ОБСЕ. С другой стороны, приравнивание казахстанской журналистики к блоггерству и чату повлечёт за собой выхолащивание профессионализма, размывание стандартов работы, полный отказ от саморегулирования и, в конце концов, снижение социальной ответственности и роли традиционных СМИ в обществе. Всё это неминуемо ведёт к уменьшению свободы СМИ в Казахстане.
Отнесение всех без исключения Интернет-ресурсов к средствам массовой информации представляется избыточным и неоправданным. За рамками внимания разработчиков остался вопрос, с какой целью создан тот или иной сайт (например, как домашняя или рекламная странички), как часто обновляется (каждый час или один раз в год), сколько у него посетителей (три в год или триста тысяч в день) и т.п. Проконтролировать соблюдение законодательства о СМИ во всех блогах, чатах, WAP-порталах, на интернет-телевидении, в системах Р2Р и пр. невозможно. В любом случае, если терминологическая новация данного законопроекта будет законодателями принята, органам прокуратуры понадобится существенное увеличение штатов в самое ближайшее время. Необходимо отказаться от автоматического распространения на все Интернет - ресурсы статуса СМИ. Необходимо установить четкие критерии того, какие Интернет - ресурсы могут являться средствами массовой информации, а какие нет. Рекомендуется сохранить право Интернет - ресурса самостоятельно признавать или не признавать за собой статус СМИ.
9. Проблемы регулирования вопросов, связанных с собственником Интернет ресурса.
«Собственник — физическое или юридическое лицо либо объединение физических и (или) юридических лиц, осуществляющие право владения, пользования и распоряжения средством массовой информации», - данное определение содержится в статье 6 Закона «О СМИ». В тот же закон «Об информатизации» предлагается внести новое определение – «Собственник Интернет-ресурса». По формулировке проекта, это субъект, в полном объеме реализующий права владения, пользования и распоряжения Интернет-ресурсом. В гражданском законодательстве страны право владения, право пользования и право распоряжения - это не идентичные категории, обладатели этих прав несут разную степень ответственности и обладают разными правами. Соответственно, согласно законодательству о СМИ, собственник, редактор и автор СМИ несут разную ответственность. Что в понимании разработчиков означает «реализация в полном объеме» и кто будет определять, в полном или неполном объеме отвечает субъект предлагаемому определению, и как это будет влиять на меру его ответственности, остается загадкой.
Законопроект предлагает проводить особое судебное производство, чтобы ограничить информацию, размещаемую на зарубежных Интернет-ресурсах и при этом даже не указывается, как будет определяться территория Казахстана в Интернете или как будет определяться, какой Интернет-ресурс является внутригосударственным, а какой зарубежным. Например, не уточняется, будет ли решение основываться на использовании доменного имени «kz», или же определяющими факторами станут физическое местонахождение сервера или офиса Интернет-ресурса на территории Казахстана.
Предлагается особое судебное производство по ограничению информации, размещенной на зарубежных Интернет-ресурсах: по заявлению прокурора или уполномоченного органа в суд, в отсутствие ответчика. Для этого Гражданский процессуальный кодекс предлагается дополнить новой главой 36-3 и рядом других статей.[31]
Отсутствующий ответчик (Интернет-ресурс) изначально ставится в позицию обвиняемого, у которого нет никаких прав. Похоже, что никто не собирается извещать его о том, что его продукция пересекла территорию РК, что она противоречит ее законодательству, заслушивать пояснения ее представителей, извещать о принятом судебном решении и процедуре его обжалования. Непонятна в целом процедура закрепления доказательств в данном производстве. Если не будут известны ни ответчик, ни конкретное место расположения источника информации, то, как вообще можно быть уверенным в подлинности данной информации, принадлежности ее определенным ответчикам? Как она будет закрепляться, фиксироваться? Чье конкретно распространение будет приостанавливаться или запрещаться? Не получится ли при этом, что в итоге окажутся запрещенными целые сети? Не раскрывается сама технология приостановления распространения продукции СМИ. Будет блокироваться весь Интернет-ресурс, т.е. целиком порталы, социальные сети, ip-адреса?
В целях защиты права на свободу выражения мнения крайне важно, чтобы СМИ имели возможность осуществлять свою деятельность вне зависимости от государственного контроля. Это обеспечивает их функционирование в качестве «сторожевого пса общества» и доступ населения к широкому спектру мнений, особенно по вопросам, затрагивающим общественные интересы. Таким образом, первоочередной целью регулирования деятельности средств массовой информации в демократическом обществе должно быть содействие развитию независимых и плюралистических СМИ, обеспечивающее тем самым осуществление права населения получать информацию из разнообразных источников.
Развитие законодательства Республики Казахстан в направлении совершенствования норм, регулирующих свободу слова и гарантий прав личности должны всегда эволюционизировать в соответствии со стандартами международного сообщества.