Интеграционный характер СНГ

Проблема определения правового статуса СНГ требует ясного ответа на один важный вопрос -является ли Содружество интеграционной организацией или это все-таки традиционная региональная международная организация. Во многих документах, принятых органами СНГ используется интеграционная терминология и даже экономическое сотрудничество членов СНГ, очень часто, в этих документах называется интеграционным сотрудничеством. Так, один из важнейших документов стратегического характера, одобренный Решением Совета глав государств СНГ называется Концепцией экономического интеграционного развития (Москва, 28 марта 1997 г.) [1]. Документов с такой терминологией достаточно много и сам этот факт подталкивает исследователей к признанию Содружества интеграционной организацией. Однако только этого фактора для подобного признания, конечно, недостаточно. Необходимы более веские основания.

В юридической литературе предлагаются разные критерии для определения интеграционного характера международной организации, начиная от принципов и целей организации и заканчивая необходимостью иметь наднациональные полномочия. По нашему мнению, для решения этого вопроса существуют достаточно четкие экономические критерии. В частности, речь идет об этапах (иногда их называют ступенями либо стадиями) или формах региональной экономической интеграции. Существуют следующие основные формы региональной экономической интеграции:

1)   зона свободной торговли;

2)   таможенный союз;

3)   общий рынок;

4)   экономический (валютный) союз;

5)   полная экономическая и политическая интеграция.

Полагаем, что любая международная региональная организация может быть квалифицирована в качестве интеграционной при условии, если она находится на одном из указанных этапов интеграции.

Применительно к СНГ следует отметить, что в ст. 4 Договора о создании экономического союза от 24 сентября 1993 года из указанных пяти форм интеграции зафиксированы первые четыре [2]. Кроме того, в статьях 5, 6 и 7 Договора более детально определено основное содержание каждого этапа интеграции, кроме валютного (денежного) союза. В частности, согласно ст.5 в целях создания межгосударственной ассоциации свободной торговли (т.е. зоны свободной торговли) «Договари­вающиеся стороны согласились в своих взаимоотношениях на:

• -     последовательное снижение и отмену таможенных пошлин, налогов и сборов, а также количественных и всех иных равнозначных им по своим последствиям ограничений;
• -     гармонизацию таможенного законодательства, механизмов тарифного и нетарифного регулирования; 
• -  упрощение таможенных процедур;
• -  унификацию форм таможенной документации для ведения таможенной статистики;
• -  поэтапное сближение тарифов на перевозки грузов и пассажиров, транзитных тарифов при соблюдении принципа свободы транзита;
• -  недопущение несанкционированного реэкспорта в третьи страны».

Более детализированные условия формирования зоны свободной торговли были определены в Соглашении о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года [3].

Таким образом, в случае создания и начала функционирования полноценной зоны свободной торговли в рамках СНГ, Содружество можно было бы признать региональной интеграционной организацией.

В период с 1991 по 1993 годы развитие межгосударственной торговли между странами СНГ осуществлялось на основе двусторонних соглашений о свободной торговле. В 1994 году в связи с заключением Соглашения о создании зоны свободной торговли государств-участников СНГ был введен многосторонний режим свободной торговли (Соглашение вступило в силу 30 декабря 1994 года). Однако государствам СНГ не удалось согласовать на многосторонней основе общий перечень изъятий из режима свободной торговли, предусмотренный Соглашением, что мешало полноценной реализации положений документа. В связи с этим 2 апреля 1999 года был подписан Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли, в котором было установлено, что изъятия из режима свободной торговли, в силу временного характера, могут применяться на основе двусторонних договоров [4].

После подписания Протокола вместо ранее действовавшего в Содружестве двустороннего режима свободной торговли был наконец введен многосторонний режим. Это означало, что отныне при осуществлении внешнеторговых операций на таможенных территориях государств СНГ, вошедших в зону свободной торговли, должны применяться унифицированные правила. При этом для каждой страны-участницы зоны свободной торговли СНГ, вхождение в полномасштабный режим зоны свободной торговли не является одинаковым. Это вызвано достаточно существенной разницей в торгово - экономических потенциалах и степени реформированности национальных экономических систем. В итоге, для каждого государства-участника Содружества сложилась индивидуальная траек­тория формирования зоны свободной торговли.

Кроме того, в пункте 10 Протокола от 2 апреля 1999 года было записано: «В торговле между Договаривающимися Сторонами с момента вступления для них в силу настоящего Протокола не будут вводиться новые, дополнительно к ранее зафиксированным в двусторонних соглашениях, количественные и тарифные ограничения импорта и (или) экспорта и меры, имеющие эквивалентное действие». Здесь же было предусмотрено согласование поэтапной отмены изъятий.

19 сентября 2003 года в Ялте Совет глав государств СНГ принял Решение о завершении формирования зоны свободной торговли и развитии взаимодействия государств-участников СНГ в экономической сфере [5], в пункте 1 которого было зафиксировано «Считать в основном завершен­ным правовое оформление создания зоны свободной торговли государств-участников СНГ». При принятии этого Решения главы государств исходили из того, что в список документов, регулирую­щих полноценное функционирование зоны свободной торговли, входит 70 документов.

Вместе с тем данная формулировка означала, что зона свободной торговли была сформирована не по всем категориям товаров. Поэтому этим же Решением Совета глав государств СНГ был утвержден «План реализации важнейших мероприятий, направленных на развитие и повышение эффективности взаимодействия государств-участников Содружества Независимых Государств в экономической сфере в 2003-2010 годах» (п.2 Решения).

Сам же План, состояший из 10 разделов, охватывающих все важнейшие направления деятель­ности в экономической сфере, как указывалось в этом документе, был основан на накопленном интеграционном потенциале, достигнутом по формированию в Содружестве зоны свободной торговли, гармонизации хозяйственного законодательства и согласованию усилий в иных сферах экономической деятельности. Мероприятия Плана были нацелены на поэтапное устранение барьеров во взаимной торговле, создание эффективной платежно-расчетной системы, формирование соответ­ствующей правовой базы, позволяющей обеспечить добросовестную конкуренцию на национальных рынках. Цель реализации мероприятий Плана - через взаимодействие и объединение усилий государств-участников СНГ последовательно наполнять работу Содружества предметным содержанием, сосредоточиваясь на тех направлениях, где совместные усилия способны дать наибольший эффект и обеспечить адаптацию к политическим и экономическим реалиям современного мира, эффективно использовать преимущества глобализации, прежде всего, в экономической и социальной сферах [6].

Данный План впоследствии был охарактеризован как среднесрочная стратегия экономического сотрудничества Содружества, а главное значение Ялтинского саммита глав государств СНГ заключа­лось в признании безусловным приоритетом СНГ формирование и функционирование зоны свободной торговли с постепенным продвижением на основе расширения интеграции к единому экономиче­скому пространству.

3 июня 2005 года в Тбилиси был подписан Протокол о поэтапной отмене ограничений во взаимной торговле государств-участников СНГ [7], которым были утверждены предельные сроки отмены ограничений во взаимной торговле государств-участников СНГ. Так, эти сроки выглядели следующим образом. По тарифным ограничениям (изъятиям) режима свободной торговли при импорте было решено:

1. Не позднее 1 июля 2006 г. отменить зафиксированные двусторонними протоколами изъятия по водке, табаку и табачным изделиям. Для Азербайджана, Казахстана и России предельный срок отмены изъятий по табаку и табачным изделиям, применяемым в двусторонней торговле, был определен не позднее 1 января 2012 года (пункт 1.1.1 Протокола).
2. Не позднее 1 января 2007 г. отменить зафиксированные двусторонними протоколами изъятия по пиву солодовому (пункт 1.1.2 Протокола).
3. Не позднее 1 января 2007 г. отменить зафиксированные двусторонними протоколами изъятия по сахару белому. Россия и Украина согласились отменить указанное изъятие, применяемое в двусторонней торговле, не позднее 1 января 2009 года (пункт 1.1.3 Протокола).
4. Не позднее 1 января 2012 г. отменить изъятия по спирту этиловому, винам виноградным, вермутам и виноградным винам, напиткам прочим сброженным, а также по изъятиям, применяемым Казахстаном и Узбекистаном во взаимной торговле в соответствии с двусторонним Протоколом от 2 июня 1997 года (пункт 1.1.4 Протокола).

По нетарифным ограничениям режима свободной торговли при импорте было решено не позднее 1 января 2008 г. отменить квотирование импорта пива, ликеро-водочной и табачной продукции.

Таким образом, вводились вполне конкретные, с указанием сроков обязательства, цель которых заключалась в безусловном выполнении положений Соглашения о создании зоны свободной торговли 1994 года и Протокола к нему 1999 года.

В 2006 году - к моменту 15-летия Содружества введение режима зоны свободной торговли на пространстве Содружества было в основном завершено. К этому времени в свободном обращении находилось почти 12 тысяч товарных позиций и лишь по 27 из них официально были зафиксированы тарифные изъятия. Кроме того, примерно по 200 позициям по-прежнему использовались нетарифные ограничения, что значительно меньше, чем в других подобных международных объединениях. Эти факты, по словам В.Б. Рушайло, убедительно свидетельствуют о реальном функционировании зоны свободной торговли СНГ [8].

20-21 февраля 2007 года прошло совещание экспертов государств-участников СНГ по вопросам функционирования зоны свободной торговли, который пришел к следующим выводам [9]. В частности, было отмечено, что несмотря на общую тенденцию к либерализации взаимного торгового обмена, большинство государств СНГ сохраняют в своей торговой практике соответствующие инструменты регулирования импорта, а в отдельных случаях и экспорта товарной продукции. Так, государства СНГ (кроме Армении, Кыргызстана и Молдовы) во взаимной торговле применяют тарифные ограничения (изъятия) в форме таможенных пошлин при импорте сахара белого, пива, алкогольной, табачной и другой продукции, большинство из которых оформлены соответствующими двусторонними протоколами. Изъятия при импорте касаются в основном подакцизной продукции. Изъятия при экспорте применяются по более широкой номенклатуре и касаются в основном сырьевых материалов (отходы и лом металлов, живой скот и сырье из кожи и др.).

Эксперты заявили, что несмотря на то, что большинство нетарифных ограничений разрешены ст.13 Соглашения о создании зоны свободной торговли и применяются в целях защиты жизни и здоровья людей, охраны животных и окружающей среды, сохранения невосполнимых природных ресурсов, по соображениям безопасности и других случаях, ряд государств СНГ сохраняет во взаимной торговле дополнительные ограничения, выходящие за рамки ст.13 Соглашения. Эти ограничения в форме квотирования и лицензирования применяются в одностороннем порядке при импорте и (или) экспорте металлопродукции, отходов и лома черных и цветных металлов, нефти и нефтепродуктов, лесоматериалов, ковров, автомобильных шин, шкур домашних животных, ликероводочных и табачных изделий, пива и отдельных видов пищевой продукции. Украина также применяет при импорте ограниченной номенклатуры товаров из России, Беларуси и Кыргызстана специальные торговые меры в форме специальных и антидемпинговых пошлин, порядок введения которых регламентирован статьей 13а Протокола от 2 апреля 1999 года. По предварительной оценке Департамента экономического сотрудничества Исполнительного комитета СНГ, тарифные ограничения ко времени проведения Совещания применялись по 23 позициям товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности СНГ при импорте, по 10 позициям товарных изъятий - при экспорте; нетарифные ограничения применялись по 134 позициям - в форме лицензирования и квотирования, а также по 6 позициям применялись специальные и антидемпинговые пошлины при импорте [9].

В то же время эксперты ряда государств констатировали наличие отдельных проблем, касаю­щихся функционирования зоны свободной торговли, в частности, незавершенности внутригосудар­ственных процедур, неучастия отдельных государств-участников СНГ в ряде международных договоров, применения защитных мер во взаимной торговле и проведения по ним соответствующих согласительных процедур.

При рассмотрении вопроса о ходе проведения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу Протокола, участники совещания отметили, что Молдова, Туркменистан, Узбекистан и Украина его не подписали. Внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления Протокола в силу, были проведены только Арменией, Кыргызстаном и Таджикистаном. Беларусь проинформировала о выполнении соответствующих процедур, необходимых для присоеди­нения к Протоколу, однако ноты о своем согласии на присоединение в Исполнительный комитет СНГ направили только Армения, Кыргызстан и Россия.

Участниками совещания была достигнута договоренность об уточнении государствами переч­ней действующих тарифных и нетарифных ограничений во взаимной торговле; предложено регулярно, с периодичностью не реже одного раза в год, рассматривать вопросы применения ограничений во взаимной торговле и принимать по ним соответствующие решения.

Было констатировано, что по состоянию на 1 января 2007 года выполнение государствами Содружества внутригосударственных процедур по перечню документов, регламентирующих функционирование зоны свободной торговли, составляет 82,7 %. Учитывая, что за период, прошедший с принятия Ялтинского Решения Совета глав государств СНГ от 19 сентября 2003 года, государствами СНГ неоднократно вносились различные предложения как по исключению, так и дополнению указанного перечня рядом документов, а также в целях приведения этого перечня в соответствие с экономическими реалиями государств СНГ и Содружества в целом было предложено провести инвентаризацию содержания указанного перечня. При этом было принято во внимание, что применению в полном объеме некоторых соглашений, препятствует несоответствие их отдельных положений общепринятым нормам международной торговли [9].

Таким образом, можно констатировать, что зона свободной торговли на пространстве Содру­жества практически создана и реально функционирует. Та работа, которая проводится в настоящее время государствами СНГ и касается функционирования зоны свободной торговли, в основном связана с совершенствованием ее отдельных параметров. Вместе с тем как констатировала в 2006 году Группа высокого уровня, которая занималась изучением проблемы повышения эффективности Содружества и представила свой доклад Совету глав государств СНГ «ввиду объективных различий интересов государств-экспортеров и государств-импортеров энергресурсов, формирование зоны свободной торговли безо всяких изъятий в ближайшей перспективе невозможно» [10]. Конечно, это не означает, что зона свободной торговли государств СНГ не имеет перспектив для своего заверше­ния, поскольку вопросы торговли энергоресурсами стали глобальной и крайне политизированной проблемой и в этом качестве могут оставаться в сфере двустороннего регулирования без перенесения в формат многосторонней регламентации зоны свободной торговли. Этот фактор имеет важное значение, прежде всего, для взаимоотношений России с Украиной и Белоруссией, однако следует полагать, что деполитизация и перевод в рыночное русло энергетических взаимоотношений указанных и некоторых других стран СНГ могло бы дать позитивный эффект.

Исходя из всего изложенного можно заключить, что:

во-первых, Содружество является не просто региональной международной организацией - это интеграционная организация, в рамках которой сформирована и функционирует полноценная зона свободной торговли с участием всех ее членов;

во-вторых, практическое завершение формирования зоны свободной торговли государств-участников СНГ ставит в поветску дня вопрос о переходе Содружества к созданию таможенного союза - второго этапа региональной экономической интеграции. Однако здесь не все так просто, поскольку не все государства-участники СНГ готовы к такой решительной интеграции. Именно поэтому, на наш взгляд, таможенный союз проходит обкатку в рамках ЕврАзЭС пока в формате «тройки» - Казахстан, Россия, Белоруссия. Однако следует иметь в виду, что в случае успешности таможенного союза интерес к участию в нем могут проявить и другие государства СНГ. Расширение состава таможенного союза за счет вступления других государств СНГ может в перспективе раздвинуть его рамки до пределов всего Содружества, но даже при самом оптимистичном сценарии это возможно только в среднесрочной перспективе. В ближайшей же перспективе можно вести речь лишь о таможенном союзе интеграционной «пятерки» ЕврАзЭС.

Литература

1. Концепция экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств (27 марта 1997 года) // Айдарбаев С.Ж. Право и интеграция в СНГ: сборник международно-правовых документов. - Алматы: Қазақ университеті, 2006. - 158 с.
2. Договор о создании Экономического союза (Москва, 24 сентября 1993 года) // Айдарбаев С.Ж. Право и интеграция в СНГ: сборник международно-правовых документов. - Алматы: Қазақ университеті, 2006. - С. 20-27.
3. Соглашение о создании зоны свободной торговли (г. Москва, 15 апреля 1994 года) // Айдарбаев С.Ж. Право и интеграция в СНГ: сборник международно-правовых документов. - Алматы: Қазақ университеті, 2006. - С. 27-37.
4. Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года (Москва, 2 апреля 1999 года) // cis.minsk.by
5. Решение Совета глав государств СНГ о завершении формирования зоны свободной торговли и развитии взаимодействия государств-участников СНГ в экономической сфере (Ялта, 19 сентября 2003 года) // cis.minsk.by
6.  План реализации важнейших мероприятий, направленных на развитие и повышение эффективности
7. Взаимодействия государств-участников Содружества Независимых Государств в экономической сфере в 2003-2010 годах.
8. Утвержден Решением Совета глав государств СНГ о завершении формирования зоны свободной торговли и развитии взаимодействия государств-участников СНГ в экономической сфере (Ялта, 19 сентября 2003 года) // cis.minsk.by
9. Протокол о поэтапной отмене ограничений во взаимной торговле государств-участников СНГ (Тбилиси, 3 июня 2005 года) // cis.minsk.by
10. Рушайло В.Б. Содружеству Независимых Государств 15 лет // cis.minsk.by
11. Решение Экономического Совета СНГ от 30 марта 2007 года «Об итогах совещания экспертов государств-участников Содружества Независимых Государств по вопросам функционирования зоны свободной торговли 20-21 февраля 2007 года (Москва) // cis.minsk.by
12.  Доклад Совету глав государств СНГ Группы высокого уровня по вопросам повышения эффективности Содружества Независимых Государств // Текущий архив МИД РК.