Некоторые аспекты миграционной политики Германии

Временная миграционная политика Германии требует серьезного и тщательного изуче­ния в контексте демографической ситуации в стране, особый интерес вызывают теоретико-прикладные аспекты становления и развития миграционной системы в Германии с учетом национальной и меж­дународной практики в сфере регулирования мобильности населения. В Германии существование и деятельность этнических диаспор воспринимается как формирование своего рода анклавных образо­ваний и препятствие успешности интеграции переселенцев в принимающий социум. В миграционной политике Германии произошел качественный переход от программы работы с им­мигрантами к государственной интеграционной политике, охватившей все стороны жизни страны. Современные мигранты обычно прибывают с целью поиска политического убежища и воссоединения семей, важно раскрыть ведущие проблемы и политико-правовые механизмы интеграции мигрантов, а также перспективы развития государственной интеграционной политики Германии. Ключевые слова: миграция, миграционная политика, мигрант, политический статус мигранта.

С превращением Европы в один из самых значимых переселенческих регионов в мире, ми­грация и интеграция стали важнейшими темами научных исследований и разработок в Германии. Постепенно мнение о том, что миграция, пересе­ление и интеграция стали структурными элемен­тами современного общества, привело к институционализации миграционных и интеграционных исследований в различных дисциплинах.

Сложная демографическая ситуация в стране требует особого аналитического подхода, кото­рый свидетельствует о том, что к 2050 г. насе­ление в стране будет примерно от 69 млн. до 74 млн. человек, что ниже уровня 1963 г. (75 млн. жителей). По прогнозам число 60-летних и стар­ше удвоится и приравняется к численности но­ворожденных, а тех, кому за 80 лет станет почти в 3 раза больше, т. е. составит около 10 млн. че­ловек.

Населения в возрасте от 20 до 64 насчиты­вается около 50 млн. человек, в зависимости от роста численности мигрантов, ожидается, что количество данной возрастной категории к 2050 снизится от 22 до 29%. 50% нынешнего работо­способного населения Германии составляют те, кому сейчас от 30 до 49, 30% - в возрасте от 50 до 64 лет, 20% - от 20 до 29 лет. К 2020 г. сред­няя возрастная группа составит 42%, а старшая - 40%, для рынка труда подобные показатели не являются оптимистичными [1].

В современной Германии существуют две ка­тегории населения: немцы и иностранцы (вклю­чая лиц без гражданства и лиц с невыясненным гражданством), которые составляют, соответ­ственно, 92% и 8%. В иммиграционном законо­дательстве и статистике Германии выделяется одиннадцать категорий иммигрантов. Федераль­ная статистическая служба выработала 11 ва­риантов прогнозов демографического развития страны. Они отличаются между собой лишь в оценке численности мигрантов [2].

Исходя из правового статуса, иммигрантов можно подразделить на четыре группы:

1. Граждане страны, имеющие равные с ко­ренными жителями права и обязанности.
2. Иностранные жители, имеющие постоян­ный вид на жительство и наделенные граждан­скими правами, но ограниченные в политиче­ских.
3. Временные иммигранты, имеющие визу, разрешение на работу на определенный срок и ограниченный доступ к социальной защите.
4. Нелегальные мигранты, не обладаююЫ ни­какими правами, в любой момент могут быть высланы из страны [3].

Основным способом интеграции в немецкое государство являются работа и блага, получае­мые на основании постоянного проживания, а не гражданства. В 1993 г. внесенные изменения в законодательство существенно сократили дота­ционную помощь пособий, предусматривались и «натуральные» выплаты, социальная помощь предусматривалась также лицам, подавшим про­шение о предоставлении политического убежи­ща.

«Первая волна» во времена послевоенной миграции принесла большую пользу стране, большая часть мигрантов состояла в основном из мужчин с невысокой квалификацией из Юж­ной Европы, с тех пор заметно изменился ха­рактер и состав иммиграции. Первые мигранты стабильно имели работу и вносили свой вклад в поддержание системы социального обеспечения, а выплаты для них были минимальными, к кон­цу 1980-х гг. картина изменилась. Современные мигранты обычно прибывают с целью поиска политического убежища и воссоединения семей. Значительный и быстрый рост числа получате­лей социальных пособий среди иностранцев с 1980-x гг. является не только выражением эко­номических трудностей, но и отражением двух опасных тенденций.

Прежде всего, многим новым иммигрантам не удается интегрироваться в рынок труда, вслед­ствие чего растет зависимость от социальной по­мощи. При отсутствии трудового стажа мигран­тов не позволяет рассчитывать на значительные и достаточные суммы пособия по безработице. Скорее всего подобная ситуация складывается среди мигрантов, прибывающих по гуманитар­ным причинам (необходимость воссоединения семей, предоставление политического убежи­ща). На протяжении 1980-x гг. заметен быстрый рост числа заявок на предоставление политиче­ского убежища. Однако статистика не проводит разграничения между различными категориями получателей социальных пособий среди ино­странцев.

Второе и третье поколение мигрантов обычно имели неполное среднее образование, что суще­ственно осложняло процесс получения работы. Маршалл приводит правительственные данные, согласно которым 20% иностранных учащихся в 1994 г. бросили учебу в школе, 44% получи­ли аттестат о неполном среднем образовании и только 9,5% имеет полное среднее образование. Учитывая нехватку рабочих мест для неквали­фицированной рабочей силы и происходящий структурный сдвиг в сторону актуализации об­разовательного ценза, растет риск того, что по­томки второго и третьего поколения мигрантов останутся без работы и что вновь прибывающие с низкой квалификацией также столкнутся со сложностями при интеграции на рынке труда.

Еще плачевнее выглядит удел женщин-мигранток, т.к. они сталкиваются с низким уров­нем участия женщин на рынке труда в Германии. Так, хотя разница в участии на рынке рабочей силы для немецких (78,9%) и иностранных (77,6%) мужчин невелика, у женщин имеет ме­сто значительный разрыв (64,7 / 50,7%). Среди безработных число иностранцев Германии также несколько выше. Франция также имеет анало­гичные проблемы. Безработица среди иностран­цев, не имеющих гражданство в странах ЕС, во Франции составила 32,6% в 1994 г. - более чем вдвое выше средних национальных показателей (12%) и с тех пор это соотношение не слишком изменилось [4].

Закон об иммигрантах полностью вступил в силу 1 января 2005 г. Вместо «Закона об ино­странцах» от 9 июля 1990 г. был принят «Закон о проживании», в котором подробно оговари­вались правила въезда и выезда иностранцев, не являющихся гражданами стран-членов ЕС. Впервые в законе рассматривались положения о праве на отпуск, и создавалась правовая основа для интеграционных мероприятий.

В целом, Германией были сделаны два зна­чительных законодательных изменения в силу существования потенциальной угрозы со сто­роны лиц, ищущих убежище. Первое измене­ние продиктовано идеей политики сдерживания, тогда как второе в большей степени нацелено на адаптационные процессы. Проведенная ре­форма 1993 г. о предоставлении пособий лицам, ищущим убежище, определяла целью замену предыдущей системы социальной поддержки лиц, ищущих убежище. Суммы субсидий за­метно снизились, особенно в тех случаях, когда они предоставлялись в натуральном выражении или талонах. Правительство воспользовалось в 1987 г. временным запретом предоставления ра­бот для лиц, ищущих убежище, но в 1991 г. пришло к выводу, что это стало еще большим бременем для социальной системы. По данным Федераль­ной статистической службы, приведенным в 2004 г., общие расходы на лиц, ищущих убежище, со­кратились с 2,8 миллиардов евро до 1,5 миллио­нов в период с 1994 по 2002 гг. Это сокращение уровня выплат на 46% сопровождалось сокра­щением количества получателей на 37,6% [4, с.130].

Переход к активным интеграционным мерам произошел с принятием в 2005 г. «Закона об им­миграции». Общество осознало политическую значимость владения государственным языком, что было тотчас запланировано создание 4 579 классов по обучению немецкому языку за 17,5 млн. евро, выделено 31,5 млн. евро на проекты общей интеграции на местном уровне. Но, учи­тывая, что 45% всех участников в 2003 г. были турками, 73% женщинами, из них 45,6% на­звались домохозяйками, наибольшую пользу от этих курсов, по-видимому, получат иностран­цы, долгое время проживающие на территории Германии, а не недавние мигранты. В конечном итоге в среде турецких мигрантов углубляется социальная дифференциация. Все возрастаю­щая часть работоспособного населения, особен­но с 1990-х гг., остается не задействована рын­ком труда. Анализируя данные IAB (Institutfur Arbeitsmarkt und Berufsforschung), можно акцен­тировать внимание на том, что пик роста безра­ботицы в Германии до нынешнего глобального экономического кризиса приходился на 1997 и 2005 гг. Показатели по росту численности без­работных переселенцев на порядок выше числа безработных среди граждан Германии [5]. При­мечательной особенностью государственного регулирования перемещений в ФРГ становится характерная формула - «дистанцированная по­литика и политизированная администрация» [6].

На протяжении ХХ в. в немецкой научной мысли сменили друг друга три основные кон­цепции интеграции иностранцев:

• -  концепция ассимиляции;
• -  концепция ротации гастарбайтеров;
• -  модель этнического или культурного много­образия мультикультурализм [7].

Первая концепция подразумевала полную ас­симиляцию мигрантов в принимающее общество, если иностранец хочет обрести успех в стране-реципиенте, т.к. он должен полностью подстро­иться под жизненные стандарты большинства граждан. Изначальная этническая общность ока­зывала существенное влияние на адаптацион­ные процессы первого поколения переселенцев, осуществляя коммуникативные и регулятивные функции. Следующие поколения находят соци­ум, который соответствует социальным запро­сам, чем этническому происхождению.

Вторая концепция, связанная с ротацией гастарбайтеров, появилась в 1960-70-е гг. Ее осно­ву составило предположение, что подавляющая часть иностранцев, приглашенная на работу в Германию, в будущем покинет страну, а на ее место придут другие гастарбайтеры. При учете краткосрочности пребывания большинства ино­странцев в стране исчезает необходимость в за­боте об инкорпорации мигрантов в принимаю­щее общество.

На современном этапе концептуальная модель по учету этнического или культурного многооб­разия предполагает интеграцию иностранцев в жизнь принимающего общества, подразумевая равные права переселенцев с местным населе­нием на рынке труда и жилья. Соблюдение по­добного принципа в политической и социальной сфере считается сложной задачей, т.к. традиции и правила страны-реципиента часто имеют мало схожего с культурой изначальной этнической общности иммигрантов.

В Германии существование и деятельность этнических диаспор воспринимается как форми­рование своего рода анклавных образований и препятствие успешности интеграции переселен­цев в принимающий социум.

Вместе с тем, имеет право на существование концепция о полноценности интеграции в но­вую социальную структуру через внутреннюю инкорпорацию в форме землячеств, культурных центров, различных этнических обществ и т.д., которые выполняют адаптационную функцию в процессе понимания и правильной интерпрета­ции норм, принятых в стране-реципиенте.

В Германии существует множество государ­ственных и негосударственных предложений и программ, призванных способствовать интегра­ции 15 млн. иммигрантов в немецкое общество. Целью Федеральной интеграционной програм­мы является координация и оптимизация этих предложений. Интеграционная программа не является завершенным одиночным проектом, а представляет собой длительный процесс, посто­янно реагирующий на изменения в вопросе ак­туальности проблем интеграции. В центре вни­мания, при этом, находятся такие вопросы, как изучение языка, профессиональная интеграция, образование, социальная интеграция.

В первую очередь Интеграционная програм­ма собирает данные обо всех существующих в Германии интеграционных предложениях и об их организаторах и определяет, кто и что должен сделать для улучшения и дальнейшего развития отдельных проектов.

Можно выделить три взаимосвязанные харак­теристики внутренних структур, которые облег­чают интеграцию мигрантов в новую среду:

• сохранение идентичности мигрантов;
• передача знаний о повседневных навыках и умениях, необходимых в новом сообществе;
• возможность создания объединений по ин­тересам.

На символическом уровне Германия отказы­вается признать наличие легитимных миграций на свою территорию, т.к. в ней отсутствует по­литический статус мигранта, а на инструмен­тальном уровне она регулирует миграционные потоки. Сотрудничество всех государственных структур в диалоге с общественными организа­циями и отдельными персонами шаг за шагом должно содействовать интеграции в рамках на­циональной программы [8].

В целом, миграционной политике Германии произошел качественный переход от программы работы с иммигрантами к государственной инте­грационной политике, охватившей все стороны жизни страны. Символическое значение инте­грации в новом контексте охватывает не только социально структурированные ресурсы, но и но­вые формы консолидации общества. Пока нель­зя говорить о том, что на сегодняшний день уже создан эффективно работающий план выхода из кризисной ситуации, однако, систематизация имеющихся эмпирических данных, обсуждение научно-теоретических концепций и проектов, способствуют практическому воплощению ре­альной программы действий.

Литература

1. Im Jahr 2050 doppelt so viele 60-Jahrige wie Neugeborene // destatis.de/jetspeed/ portal/cms/Sites/destatis/
2. Карачурина Л. Б. Иммиграционная поли­тика Германии: успешный и неуспешный опыт // МЭиМО. - 2008. - № 7. - С. 51.
3. Цапенко И.П. Развитые страны: интегра­ционная политика в отношении иммигрантов // МЭиМО. - 2008. - № 7. - С. 59-69.
4. Менц Г. «Полезные» гастарбайтеры, обременительные беженцы и вторая вол­на сокращения социальных расходов: связь между миграцией и государством всеобщего благосостояния // Прогнозис. - 2007. - № 1. - С.129.
5. Luft S. Staat und Migration. Anmerkungen zur Steuerungskrise // Sozialwissenschaftliches Journal. - 2007. - Nr. 5. - Jg. II, H. 3. - S. 9-24.
6. Бараулина Т. Государственное конструи­рование реальности: социальные последствия миграционной политики // Рубеж: Альманах социальных исследований. - 2003. - № 18. - С. 65-110.
7. Fassmann H. Auslander in der Stadt. Demographische Befunde, gesellschaftliche Problembereiche und politische Strategien //Berichte zur deutschen Landeskunde. Die Zukunft der Stadt / Visionen der Stadtentwicklung. -2010. - Band 75. Heft 2-3. - S. 130.
8. Der Nationale Integrationsplan. Neue Wege - Neue Chancen. - Baden-Baden: Koelblin-Fortuna-Druck, 2007. - 202 s.