Реформирование системы государственного управления в Республике Казахстан

В целях реализации Стратегии вхождения Казахстана в число 50 конкурентоспособных стран мира возрастает значимость реформи­рования государственного управления. Она важна потому, что устойчивость и эффектив­ность государственного управления является основанием и условием, при котором могут успешно проводиться все другие экономические и социальные реформы. В Казахстане на сегодняшний день в стране осуществляется более 16 общенациональных реформ. Темп и ход реформ по каждому направлению различен. Ключевым же направлением среди всех, на основе которой осуществляется все остальные реформы является, прежде всего, реформа государственного управления. Сегодня можно утверждать, что новая модель государственного управления в ее политико-административной и организационно-правовой форме в республике Казахстана состоялась.

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкрет­ных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государ­ством, служащих. От государственных служа­щих зависит работа государства. Поэтому одним из важных направлений реформы госу­дарственного управления стала реформа государственной службы Республики Казах­стан. Государство приобретает реальность и силу именно в кадрах и в контингенте его служащих. Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государ­ства, практически реализует задачи и функции государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит комплекс мер, сред­ств, форм и методов для реальной, практи­ческой деятельности. В становлении государ­ственности    любого    вида, государственная служба выступает в качестве первого организа­ционного средства выполнения государством своих целей.

В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной служ­бы её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полно­мочий. Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг вопросов как установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государ­ственную службу, подготовка кадров и повы­шение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила [1]. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготови­тельные цели для практической деятельности. Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полно­мочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д, разнообразны они и по правовым формам своей реализации как например, составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы как организацию государственной службы, так и осуществление государствен­ными служащими практических полномочий. Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права -административного, трудового финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам. В настоящее время данная проблема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месте государственной службы в современном Казахстане, а также с реформами, проводя­щимися в данном направлении.

Следующим этапом реформирования госу­дарственной службы, на наш взгляд, является создание системы управления кадрами в сфере государственной службы в Республике Казах­стан, что предусмотрено Стратегией «Казахстан-2030», где говорится, что «необходимо создать общегосударственную систему управления кадрами с единой информационной системной социальной защиты, с бережным отношением к основополагающему ресурсу управления-человеческую капиталу» [2].

А если взять все виды реформ и проанализировать их ход, то, вне всякого сомнения, мы увидим, множество подходов, мнений, суждений о происходящих реформах, заявленных Президентом Республики Казах­стан. Поэтому устранение противоречивости и неопределенности является основной задачей сегодняшнего дня. А это значит, что ключевая задача - это реформирование государственной службы.

Одним из приоритетных направлений государственно-административной реформы, наряду с реформированием государственной службы является децентрализация власти в Республике Казахстан. Разграничение полно­мочий между органами государственного управ­ления, введение системы местного самоуправ­ления направлены на реализацию главного принципа демократии - вовлечение в управ­ление страной всех граждан республики. Для разработки этих вопросов в октябре 2001 года была создана Государственная Комиссия по децентрализации и совершенствованию меж­бюджетных отношений. Постановлением Пра­вительства № 147 от 10 февраля 2003 года была утверждена «Концепция разграничения полно­мочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджет­ных отношений» [3].

На основании анализа исполнения Кон­цепции можно отметить, что Законом Респуб­лики Казахстан «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы», заложены основы формирования новой модели межбюджетных отношений. В Бюджетном Кодексе четко распределены расходные полномочия уровней бюджетов. Важными мероприятиями по реа­лизации задачи децентрализации являются принятие законов, направленных на четкое разграничение функций, полномочий и ответст­венности между разными уровнями государ­ственного управления. Внесены изменения и дополнения в 3 Конституционных закона и в 122 законодательных акта [3, с. 32]. Функции государственных органов разделены на стратегические (министерства), реализационные и контрольные (комитеты при министерствах).

Утверждены типовая структура и лимиты численности по местным исполнительным органам. Но еще нерешенной остается задача институционального и функционального укреп­ления сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления, которые отражены в проекте Государственной программы по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и развитию системы местного самоуправления на 2005-2010 годы [4].

Отправной точкой при разработке доку­мента служит принцип укрепления унитарного Казахстана, его центральной власти и в то же время - расширение самостоятельности и ответственности местных органов власти, усиление общественного контроля над их деятельностью через Парламент, маслихаты, СМИ, общественные организации. Эти меры призваны рассредоточить центр тяжести про­ведения реформ с центральных органов управления на областной и районный уровни, передаче ответственности в решении большин­ства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления[5].

Вместе с тем до сих пор остаются не разработанными механизмы реализации нормативных документов на практике. Так, остаются невыполненными проблемы разделе­ния коммунальной собственности, формирова­ния аппаратов акимов сел, поселков, городов районного значения. Не решена задача рас­ширения самостоятельности акимов в плани­ровании и исполнении своих расходов, обеспе­чения их деятельности реальными бюджетами. Не выполнены положения Концепции о вы­работке единых государственных стандартов социальных услуг населению. С вступлением в силу законов о разграничении полномочий между уровнями государственного управления, Постановления Правительства РК «О типовой структуре местных органов управления» на местах наблюдается неподготовленность к проведению реформ [3, с.35]. Поэтому слабым звеном административной реформы являются сельский и районный уровни государственного управления. Объясняется это, прежде всего, отсутствием однозначных подходов к организа­ционной форме и уровню государственного управления, на котором должно осуществляться местное самоуправление. Распределение функ­ций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает жестко централизованную схему управления, что не соответствует идеологии проводимых реформ. Наличие этих недостатков является  фактором,  сдерживающим создание институтов местного самоуправления. В целом, можно выделить ряд основных направлений работы Правительства Республики Казахстана для решения проблем и противоречий, харак­терных для современного этапа политико-административного реформирования Республи­ки Казахстан:

• первое, разработка государственного реестра функций государственных органов и органов местного самоуправления; 
• второе, реализация задачи разграничения полномочий между уровнями госуправления и сокращения надзорно-контрольных функций государственных органов;
• третье, определение политико-правовой основы и законодательной базы функциониро­вания и разделения коммунальной собствен­ности по уровням местного государственного управления, что предполагает предварительную работу по оценке активов, устранению беспо­рядков в сфере определения формы собствен­ности коммунальных предприятий.
•  четвертое, создание единой системы стандартов государственных услуг и качества жизни.
• пятое, приняты меры по усилению органов представительной власти на местах - масли-хатов районов и городов, а также введены сельские маслихаты. В этих целях местные представительные органы должны быть обес­печены необходимой материально-технической базой, большими контрольными функциями, особенно за исполнением местного бюджета и программ развития регионов. При этом рассмат­ривается возможность введения должности освобожденного председателя маслихата и председателей постоянных комиссий, членов ревизионных комиссий.
• шестое, рассматриваются вопросы форми­рования республиканского бюджета снизу, т.е. с уровня сельского и районного бюджетов, что позволит более четко планировать государст­венный бюджет, исполнять государственные программы развития. Определив расходную часть бюджетов низового уровня, и только после этого приступать к разработке республи­канского бюджета. Для введения этого прин­ципа необходимо разработать систему норма­тивов по оказанию государственных услуг.

В настоящее время в Казахстане можно отметить, что прорабатываются вопросы финан­совых и бюджетных отношений, и проводится анализ принципов формирования республикан­ского и местных бюджетов, с учетом вопросов реального обеспечения минимальных потреб­ностей населения госуслугами. Основная задача заключается в необходимости определения под­ходов и путей решения формирования бюд­жетов «снизу» - с уровня аульных (сельских) округов, районов, городов районного и област­ного значения, что предполагает анализ струк­туры налоговых доходов и расходов местных бюджетов.

Сложным и неразрешенным остается вопрос разграничения коммунальной собственности. В настоящее время не существует единого ут­вержденного реестра госсобственности с четким разграничением коммунальной собственности между уровнями местного государственного управления. Также требуется информация об объектах коммунальной собственности на мест­ных уровнях область, район, сельские террито­рии, и о состоянии коммунальной собствен­ности как объекты здравоохранения, образова­ния, социальной инфраструктуры - дороги, обеспечение водой, теплом и т.д. необходима разработка законопроекта «О коммунальной собственности», одним из принципов которого должно быть разграничение государственной коммунальной собственности, находящейся под управлением местных органов государствен­ного управления и коммунальной собствен­ности, которая может находиться под управ­лением органов местного самоуправления [3, с.71].

Таким образом, политико-административная реформа в республике Казахстан, несмотря на успехи и обозримые результаты находится еще на начальном этапе своего развития, так как нерешенных задач и нереализованных меро­приятий гораздо больше. Нынешний этап ре­формирования характеризуется на наш взгляд, процессом институционализации политико-правовой и законодательной базы всех уровней государственной власти, где оформляется соб­ственная национальная модель системы государственного управления Республики Ка­захстан.

Литература

1. Турисбеков З. Казахстанская модель реформи­рования государственной службы // Государственная служба - 2002. - Март-апрель. С.11-16.
2. Назарбаев Н.А. Казахстан 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. - Алматы: Білім. 1977. - С.33.
3. Децентрализация - одно из приоритетных направлений демократических преобразований. //Материалы 3-го заседании Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества. - 29 марта 2005 г.
4. Капаров С.Г. История административной реформы Казахстана. //Деловой мир. - 2006. - октябрь.
5. Кадыржанов Р.К. от старой номенклатуры к новой элите //Байтерек.- 2006. - №4. - С. 11-15.