Некоторые вопросы деятельности прокуратуры в сфере экологической безопасности

В ежегодном Послании Главы государства народу 17 января 2014 г. Президент страны еще раз затронул вопросы создания центра изучения и внедрения лучшего мирового опыта по поиску и соз­данию энергии будущего и зеленой экономики, говорил о переводе общественного транспорта на экологически чистые виды топлива [3].

Для успешного развития Республика Казахстан должна строго придерживаться баланса эконо­мических, социальных и экологических аспектов. Стремясь стать государством с высокими стандар­тами жизни населения, Казахстан должен все в большей степени становиться чистой и зеленой стра­ной, со свежим воздухом и прозрачной водой, как об этом сказано в Стратегии развития Казахстана.

Важный участок прокурорского надзора — деятельность по предотвращению нарушений зако­нов об отходах производства и потребления. Состояние законности в этой сфере остается неудовле­творительным. Удельные показатели потребления воды, энергии и других ресурсов на единицу про­изводимой продукции в Казахстане в 5-10 раз выше, чем в развитых странах мира. Большинство по­лигонов для складирования и захоронения отходов исчерпали свой ресурс и являются реальной угро­зой окружающей среде и здоровью населения.

Природоохранный надзор реализуется через полномочия, предусмотренные Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре». Особенности природоохранного надзора детализированы в Инструкции «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод чело­века и гражданина в социально-экономической сфере», утвержденной приказом № 60 Генерального прокурора Республики Казахстан от 01.10.2010 г. [4; 87].

Согласно приказу приоритетами определены:

1)   обеспечение законности при строительстве в водоохранных зонах;

2)   выявление и пресечение фактов незаконного предоставления права пользования природными ресурсами;

3)   адекватное возмещение ущерба, причиненного окружающей среде;

4)   проведение проверок по приоритетным отраслям надзора в данной сфере;

5)   соблюдение законности при расходовании средств, выделенных на природоохранные меро­приятия, а также при взимании платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окру­жающей среды;

6)   обеспечение сохранности ООПТ, редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений (а также иные мероприятия, направленные на восстановление наиболее благоприятных для жизнедеятельности экологических условий).

Независимо от тематики проводимой проверки Генеральным прокурором поручено в ходе про­верок законности деятельности недропользователей в обязательном порядке проверять вопросы охраны окружающей среды, особенно в части ее загрязнения.

Кроме того, приказом поручено уделять особое внимание вопросам:

1)   соблюдения в ходе исполнения контрактных обязательств экономических интересов государ­ства, в том числе по уплате налогов и других платежей в бюджет;

2)   выполнения обязательств по участию в социально-экономическом развитии региона и его инфраструктуры;

3)   выполнения обязательств по привлечению казахстанских кадров и по закупу товаров, работ и услуг казахстанского происхождения.

Сеть специализированных природоохранных прокуратур доказала оправданность ее существо­вания и оперативность при решении задач укрепления природозащитной законности, а также эколо­гического правопорядка в стране, что обусловливает необходимость их дальнейшего сохранения, укрепления и совершенствования.

Деятельность природоохранных прокуратур дает определенные положительные результаты: она сдерживает еще большее распространение нарушений законов об охране природы; за счет пред­приятий (организаций) — загрязнителей окружающей среды, а иногда и виновных должностных лиц государству частично возмещается причиненный ущерб; непосредственные виновники привлекаются к административной, дисциплинарной или иной ответственности.

Определенный вклад при осуществлении прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов и природопользователей вносит и Карагандинская природоохранная про­куратура. Проводятся результативные проверки по приоритетным направлениям надзора — приме­нение законодательства об охране атмосферного воздуха, земель, водных ресурсов, лесного и живот­ного мира, о недрах и недропользовании, сфере предпринимательства, законодательства, направлен­ного на борьбу с коррупцией, применение административного законодательства уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и законодательства о государственных закупках.

Большие опасения вызывает загрязнение атмосферного воздуха и водной среды в Караганде и Карагандинской области.

Карагандинская область по количеству выбросов в атмосферный воздух на одного жителя зани­мает одно из первых мест в республике и характеризуется наличием большого числа техногенных загрязнителей, среди которых предприятия угольного и стального департаментов «МитталСтил Те-миртау», ТОО «Корпорация «Казахмыс», предприятия теплоэнергетики и горнодобывающей про­мышленности.

В 2013 г. объем промышленных выбросов от предприятий Карагандинской области составил 1225,5 тыс.тонн — это около 35-38 % от выбросов веществ в атмосферный воздух общереспубликан­ского показателя. Из них:

• -    сернистый ангидрид — 806,6 тыс.тонн;

• -    диоксид азота — 32,8 тыс.тонн;

• -    объем твердых частиц — 199,76 тыс.тонн;

• -    объем угарного газа — 180,1 тыс.тонн.

В области отмечено более 5000 источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.

Вызывает обеспокоенность и состояние водных ресурсов по всей республике, в том числе по Караганде и Карагандинской области.

Взять, к примеру, озеро Балхаш. Это самое крупное озеро, расположенное на территории нашей области. В озере обитает 20 видов рыб, из них 6 свойственны для самого озера (илийская и балхаш­ская маринка, балхашский окунь, пятнистый и одноцветный губач и гольян), остальные акклиматизи­рованы в нем человеком: сазан, шип, восточный лещ, аральский усач, сибирский елец, карп, линь, судак, сом, осман и другие. Главные промысловые рыбы — сазан, судак, балхашский окунь, маринка, лещ.

Основными загрязнителями озера являются населенные пункты и промышленные предприятия, находящиеся в водосборной его площади. Другим фактором, влияющим на ухудшение качества во­ды, является площадной смыв пахотных земель, находящихся в водосборной площади. Результатом хозяйственной деятельности человека явилось то, что в результате безвозвратно изъятых объемов воды, загрязнения органическими веществами и бытовым мусором произошло ухудшение качества воды, интенсивное развитие водорослей, что, в конечном итоге, привело к интенсивному заилению и обмелению озера. При таком отношении к озеру его ждет незавидное будущее, впрочем как и другие водоемы.

В работе Карагандинской природоохранной прокуратуры в последнее время наблюдается рост выявленных нарушений закона, рассмотренных представлений и отмечается активизация работы прокуратуры по привлечению виновных лиц к дисциплинарной и административной ответственности.

Указанное повышение показателей стало возможным в результате правильного планирования работы прокуратуры, а также активизации деятельности ее работников. Издан обновленный экологи­ческий паспорт поднадзорного региона, который содержит подробный анализ экологической ситуа­ции и наиболее проблемные сферы применения природоохранного законодательства.

Так, по итогам 2013 г. проверкой применения законодательства об охране атмосферного воздуха в ГУ «Карагандинское областное территориальное управление охраны окружающей среды» и на предприятиях АО «АрселорМиттал Темиртау» (стальной департамент, г.Темиртау) и ПО «Балхашцветмет» ТОО «Корпорация Казахмыс» (г.Балхаш) выявлены нарушения действующего за­конодательства.

По итогам проверки внесено 5 представлений об устранении нарушений закона в адрес уполно­моченного органа в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора, привлечено к административной ответственности 5 юридических лиц и 21 должностное лицо на об­щую сумму 1 040 660 тенге. В настоящее время ущерб взыскан в полном объеме.

Кроме того, по представлениям прокуратуры АО «АрселорМиттал Темиртау» и ПО «Балхашцветмет» ТОО «Корпорация Казахмыс» уполномоченным органом в области охраны окружающей среды предъявлено требование по возмещению ущерба, причиненного окружающей среде на общую сумму 1 244 725 тенге. Сумма предъявленного ущерба взыскана в полном объеме. (Из докладной за­писки о проделанной работе Карагандинской природоохранной прокуратуры за 2013 г.) [5].

Несмотря на положительные подвижки в работе природоохранной прокуратуры г.Караганды, еще свежи в памяти события, когда тысячи птиц, пролетавших над Балхашом, погибли. Эксперты не придумали лучшего объяснения народу, что погибли «неценные» породы птиц — вороны, галки. Они посчитали, что природе не нанесено существенного вреда. При этом ученые будто забыли о том, что выбросы, производимые ПО «Балхашцветмет» ТОО «Корпорация «Казахмыс», являющегося од­ним из крупных природопользователей, доля выбросов которого составляет 50 % от объема по облас­ти, очень вредны для людей, там проживающих. Основными веществами, загрязняющими атмосферу, являются: сернистый ангидрид, диоксид азота, неорганическая пыль, диоксид серы, зола угля, выбро­сы от конверторных и доменных цехов предприятий, неорганизованные выбросы и газ метан, кото­рый отрицательно влияет на состояние озонового слоя. Газообразные составляющие загрязняющих веществ выбрасываются в атмосферу напрямую — без улавливания в каких-либо очистных установ­ках. До недавнего времени в Балхаше родителям малолетних детей медики рекомендовали носить малышей на руках, так как на уровне 1,5 метра оседали вредные для организма человека вещества. Это продолжалось до тех пор, пока в Балхаше не открыли цех по производству серной кислоты. Трудно подсчитать, какой вред нанесен жителям города за время, пока не был открыт этот цех.

Конечно, прокуратура реагирует на нарушения закона в сфере экологии, наносимые названным выше производственым объединением. К примеру, в сравнении с 2011 г. в 2013 г. валовые выбросы ПО «Балхашцветмет» уменьшились на 68,0 тыс. тонн, в том числе: твердые — на 2,41 тыс.тонн и га­зообразные — на 65,76 тыс.тонн.

Высокие темпы освоения природных богатств республики оказывают негативное влияние на окружающую природную среду, в связи с чем прокуратура разрабатывает планы мероприятий по системному осуществлению надзора в этой сфере, создает рабочие группы для проверки применения Закона «Об охране окружающей среды» и законов, регулирующих общие вопросы охраны окружаю­щей среды, особенно по проблемам охраны недр и недропользования. Анализ состояния и результаты проверок природоохранного законодательства показывают, что из-за отсутствия со стороны как оте­чественных, так и иностранных природопользователей должного внимания к вопросам оздоровления окружающей среды, к нарушению законов и нерациональному использованию природных ресурсов, загрязнению воздуха ухудшается экологическая ситуация в республике.

У контролирующих и правоохранительных органов возникают проблемы при проверке соблю­дения законодательства о недрах и недропользовании и охране окружающей среды. Одной из таких проблем является отсутствие методики расчета ущерба, нанесенного окружающей среде при разливе нефти и нефтепродуктов в море, как в случае загрязнения Каспийского моря в результате утечки неф­ти из законсервированной скважины на месторождении «Юго-Западный Тажигали».

Согласно п.1 ст.86 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» юридические лица, причинившие вред окружающей среде, здоровью граждан, имуществу организаций, граждан и государства вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, обязаны возмес­тить вред в соответствии с действующим законодательством [6; 45].

Однако до сегодняшнего дня не утверждена методика расчета ущерба, нанесенного окружающей среде в случае разлива нефти и нефтепродуктов в море, в связи с чем отсутствует механизм реализа­ции действующего природоохранного законодательства.

Даже нормы Конституции, касающиеся принципа бережного отношения к окружающей среде и обязанности сохранять природу, предусмотренные ст.38 Конституции Республики Казахстан, по мнению некоторых авторов, носят декларативный характер. Авторы считают, что этот принцип дек­ларативен, потому что не имеет присущего только этому принципу механизма правовой реализации. Можно понять напыщенность, ясно просматриваемую практически во всех международных актах: их преамбулы имеют крайне пафосный характер. Это связано с тем, что международные нормы не име­ют санкций и исполняются только добровольно. Здесь пафосность — средство внушить сторонам, подписавшим международный договор, его значимость и тем самым обеспечить повышение эффек­тивности его исполнения.

Одним из языковых правил юридической техники является отсутствие пафосности, декларатив­ности правового документа.

Желание правотворческого субъекта поднять значимость правового документа порой приводит к правовой демагогии. Это, конечно, крайняя форма идеологизированности правового документа и самая опасная. В.М.Баранов определяет правовую демагогию как намеренное (иногда обманное) воз­действие на чувства и знания людей посредством различных форм односторонней либо грубо извра­щенной подачи правовой действительности для достижения собственных порочных целей, обычно скрываемых под видом пользы для народа и благосостояния государства [7; 22, 23].

Несмотря на активность, проявляемую органами прокуратуры, нарушения природоохранного за­конодательства продолжают иметь место. Так, часто в Карагандинской области выявляются факты самовольной рубки зелено-растущего леса в Каркаралинском государственном национальном при­родном парке. Вопросы нарушения природоохранного законодательства в части незаконной вырубки лесов и вывоза древесины за пределы республики приняли такой распространенный характер, что даже стали предметом рассмотрения на расширенном заседании Координационного Совета право­охранительных органов. Выявляются факты отстрела диких животных, занесенных в Красную книгу Республики Казахстан. В ряде мест деятельность предприятий по недропользованию осуществляется незаконно, без предоставления такого права, в доход государства не поступают специальные платежи.

Несовершенство законодательства, пробелы в законодательстве об охране окружающей среды ведут к различным правонарушениям. Необходимо четко разграничить полномочия государственных органов в сфере экологии, тогда и прокуратуре легче будет осуществлять надзор в этой сфере.

В республике не существует специального закона, регулирующего доступ к экологической информации. Экологическое законодательство не содержит четких положений об обязанностях госу­дарственных органов и должностных лиц по сбору экологической информации и ответственности за ее наличие. Не существует также четких и подробных рекомендаций, предписывающих государст­венным органам и должностным лицам порядок предоставления экологической информации.

Одни из наиболее перспективных направлений повышения роли прокуратуры в укреплении природозащитной законности — совершенствование надзора за применением законодательства об охране окружающей среды органами государственного управления и контроля, местного самоуправ­ления, пересмотр сложившейся практики взаимоотношений прокуратуры и органов экологического контроля.

В связи с тем, что задача оздоровления окружающей среды решается совместными усилиями правоохранительных, природоохранных и многих других органов, руководителей коммерческих организаций и граждан, прокуроры призваны совершенствовать механизм взаимодействия с ними. Прокуроры стараются добиться скоординированности природоохранной деятельности, организуя единый фронт борьбы с экологическими правонарушениями, максимально используя при этом воз­можности других органов и общественности в работе по предупреждению нарушений экологическо­го законодательства.

В целом законодательство Республики Казахстан вполне гарантирует возможность участия общественности в решении вопросов, связанных с окружающей средой. В настоящее время просто необходимо наработать практику и механизмы такого участия.

Поскольку надзор за применением природоохранного законодательства в настоящее время пред­ставляет большую сложность в связи с принятием в последние годы значительного количества зако­нодательных и нормативных актов, было бы актуально и целесообразно разработать соответствую­щие методические рекомендации для использования в практической деятельности органов прокура­туры по осуществлению ими прокурорского надзора.

Деятельность органов прокуратуры будет по-настоящему эффективной, когда она будет осуще­ствляться в условиях гласности и демократии.

Для совершенствования деятельности прокуратуры в сфере экологической безопасности могут быть приняты следующие меры:

• -    выделение в Законе РК «О Прокуратуре» надзора за применением природоохранного законо­дательства в качестве направления деятельности органов прокуратуры;

• -    активизация работы прокуратуры по разрешению жалоб и заявлений граждан; по надзору за соблюдением международных актов, касающихся вопросов охраны окружающей природной среды.

Для повышения результативности борьбы с экологической преступностью и решения многих экологических проблем было бы плодотворным развивать сотрудничество органов прокуратуры Рес­публики Казахстан и аналогичных структур стран ближнего зарубежья в области контроля за приме­нением природоохранного законодательства.

Одним из перспективных направлений сотрудничества правоохранительных органов, в том чис­ле и органов прокуратуры, может стать создание с участием представителей стран СНГ временных и постоянных рабочих групп по контролю реализации совместных экологических программ, надзору за применением законодательства применительно к охране природных комплексов, представляющих интерес для двух или нескольких государств СНГ. 

Список литературы

1      zakon.kz/4575556-aktualnye-voprosy-i-analiz-praktiki.html

2      Байсалов С.Б. Природа и закон. — Алма-Ата, 1996. — 133 с.

3      Послание Главы государства Нурсултана Назарбаева народу Казахстана. Казахстанский путь - 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее // Индустриальная Караганда. — 2014. — 18 янв. № 6 (21527). — С. 2.

4      Инструкция «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере», утвержденная приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 1 октября 2010 года № 60. Прокурорский надзор: Сб. нормативных правовых актов. — Алматы: ЮРИСТ, 2013. — 117 с.

5      karaganda.prokuratura.kz

6      ЖоргенбаевМ.А. Негативная сторона освоения природных богатств // Закон и время. — 2001. — № 3. — С. 45.

7      Баранов В.М. О правовой демагогии. Нижегородские юридические записки: Сб. науч. тр. Вып. 3. — Н.Новгород, 1997. — С. 22-23.