Институт государственного контроля в историческом контексте государственного строительства

В статье рассматриваются вопросы института государственного контроля в историче­ском контексте государственного строительства, особое внимание уделяется проблеме генезиса и эволюции государственного финансового контроля в странах мира.

Как показывает практика государственного строительства, контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Эффек­тивность государственного управления нередко зависит от степени активности использования мер и способов контроля. Не случайно там, где контроль востребован предельно, где ведется наблюдение за соответствием деятельности ру­ководимого объекта предписаниям, получен­ным от руководящего субъекта, и исполнением принятых решений, там высока производитель­ность и плодотворны управленческие решения. И совсем иная получается картина, когда контроль задвинут на задворки, где он вторичен и не целеполагаем. Конечный результат и способы достижения этого результата - альфа и омега контрольной деятельности. И потому в какой бы форме не происходила реализация контрольной функции, она должна быть направлена во благо страны, способствовать повышению и совершенствованию системы государственного управления. Оценка, выявленная при контроле объекта управления, должна быть адекватной его состоянию и функционализму, целевому назначению. И в этой связи, думается, правы те аналитики, которые считают, что контроль предоставляет широчайшую возможность не только корректировать управленческую дея­тельность, но и позволяет обнаружить перс­пективы дальнейшего развития и достижения искомых   результатов.   Собственно,   и сама семантика слова «контроль» предусматривает довольно-таки широкий спектр интерпретации данного понятия. Но основное смысловое ядро во всех трактовках, так или иначе, сохраняется. Контроль ведет к проверке, оценке, отчетности определенного рода деятельности. Контроль имеет сложную структуру и проявляется в раз­личных аспектах. Это обусловливает много­образие его характеристик и создает подчас не совсем точное представление о нем. Так, кон­троль, контролировать (понятие английского происхождения) в Оксфордском кратком английском словаре имеет три понятийных варианта:

а) проверять или контролировать, следовательно, и регулировать (платежи и т.д.);

б) требовать отчета;

в) сдерживать и направлять свободное действие [1, с. 241].

Разные словари представляют свои смысловые варианты: аме­риканский словарь предлагает следующие дефи­ниции:

а) осуществлять административное или доминирующее влияние;

б) сдерживать, ограни­чивать;

в) проверять, проводя параллельный эксперимент или сравнивая с другими стан­дартами [2, с. 303];

В. Даль формулирует кон­троль как «учет, проверку счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся провер­кою отчетов» [3, с. 401]; словарь русского языка С.И. Ожегова трактует: «контроль -проверка, а также наблюдение с целью про­верки; контроль над отчетностью и т.д. [4, с. 241]; в современном словаре русского языка «контроль - это:

а) наблюдение с целью провер­ки, проверка;

б) учреждение, проверяющее чью-либо деятельность;

в) контролеры» [5, с.241].

Исходя из изложенного, можно резюмировать о том, что понятие контроль, по замечанию Т.В. Губаевой, может выступать в качестве «гипе­ронима», т.е. слова, имеющего широкое смыс­ловое содержание, обозначающего родовое по­нятие, и в качестве «гипонима» - слова с более узким смысловым содержанием, обозначающим видовое понятие, к примеру, государственный контроль, социальный контроль, гражданский контроль, парламентский контроль, судебный контроль, финансовый контроль и т.д.» [6, с. 65]. Говоря же о генезисе правопонимания контроля, прежде чем приступить к рассмотрению его как гипонима, т.е. его разновидностей, необходимо раскрыть отчасти гиперонимный (абстрактный) аспект содержания, что позволит проследить его связь с «протоправовыми отношениями», его историческую эволюцию, актуализировать его как феномен права. Анализируя этимологию понятия «контроль», исследователи нередко об­ращаются к архаическим временам, ко временам зарождения родов и племен, к способам регуля­ции их жизнедеятельности, к тем ритуалам и об­рядам, исполнение которых являлось обязатель­ным и непременно контролировалось. Г. Спен­сер в этой связи сделал очень тонкое и меткое замечание. «Прежде, чем явилось правительство в том смысле, в каком мы понимаем его теперь, - писал он, - отношения людей в обществе регу­лировались разного рода и вида обычаями и об-рядностями. Этот вид контроля над поведением можно поэтому считать одним из первых зачатков правительственного элемента в обществе» [7, с. 33]. Следовательно, первые признаки контроль­ной деятельности проявляются в эпоху безго­сударственного сообщества, и они в какой-то степени слагают основы естественного права, свободного от форм принуждения и противо­стояния, конфликтности, вбирающего «законо­дательный характер исторического процесса». И уже в древние времена с зарождением первых государственных образований постепенно фор­мируется представление о контроле, с одной сто­роны, как имманентно присущей праву «функ­циональной деятельности» и, с другой - как од­ним из аспектов воплощения власти, функции государства. Не только владеть, управлять, нака­зывать, защищать, но и непременно контролиро­вать - вот функциональный спектр государства в понимании древних египтян. Помимо этого, они придавали значение еще и нравственному контролю, рассматривая его в триединстве с раз­умом и властью. Примечательно, что в древнее­гипетских папирусах, запечатлевших, к примеру, наставления царя своему визирю, рефреном зву­чит слово «смотри»: «Будь внимательным отно­сительно Палаты верховного сановника (визиря) и бдительно следи за всем происходящим в ней: смотри, это устой земли всей. Смотри, что каса­ется должности верховного сановника, смотри, это отнюдь не сладость, смотри, это горечь, по­добно желчи. Смотри, это не благосклонность к чиновникам судов (= судьям) и не сотворение себе сторонников в людях всяких. Да смотришь ты за тем, чтобы делалось все (букв.: за совер­шением вещей всяких) в соответствии с тем, что в законе, и за тем, чтобы делалось все по прави­лам своим... Смотри, убежище чиновника - дела­ние всего согласно предписаниям в выполнении сказанного (= приговора царя)». Близок к этому стилю и текст «Речения Ипувера», изложенный в Лейденском папирусе, повествующий о со­циальных катастрофах Среднеегипетского цар­ства в 1750 годах до н.э. И здесь рефрен - слово «смотрите», но оно используется в подчеркнуто эмоциональном тоне и воспринимается как тре­вожно звучащий сигнал - предупреждающий всех и вся: «Смотрите: сильным (т.е знатным) не докладывается положение народа. (Все) прибли­жается к гибели. Смотрите: все ремесленники, они не работают. Похитили враги страны ее ре­месла. Смотрите: тот, который собирал жатву, он не получает ее. Тот, который не пахал (для) себя, (он получает жатву. Жатва) созревает, (но) об ней не доносит (никто). Писец (8) (сидит в своей канцелярии), руки его бездействуют в ней» [8, с. 61]. Как демонстрируют эти тексты, уже в древ­ности приоритетное значение в государственной деятельности придавалось функции «смотреть», «смотреть» как в локальном, так и глобальном масштабе, смотреть с тем, чтобы предусмотреть, устранить нарушения, допускаемые чиновни­ками различного ранга, и шире - предотвратить социальные катастрофы. О том же свидетель­ствуют и письменные раритеты шумерийско-го периода, Законы царя Xаммурапи, прави­теля Вавилона (XVIII в. до н.э.), Законы Ману, составленные во II в. до н.э. и ставшие основой древнеиндийских Вед и Упанишад: весьма при­мечателен здесь, к примеру, пункт 65, гласящий: «Армия зависит от военачальника, контроль над подданными - от армии, сокровищница и стра­на - от царя и его противоположности - посла» или пункт 120: «За их действиями в деревнях, а также за частными делами пусть наблюдает осо­бый сановник царя - верный и неутомимый». Ве­ликий Конфуций (VI-V вв. до н.э.), утверждая, что «управлять - значит выправлять», считал, что суть управления состоит в том, чтобы было «достаточно еды, достаточно оружия и доверие народа», ибо, когда «народ не верит, то не усто­ять», что контроль - первейшая необходимость и следует всегда производить «проверку мер, дли­ны, объема, веса» [9, с. 80, 87]. Над проблемами государственного контроля размышляли и пред­ставители древнегреческой цивилизации - фило­софы Гераклит, Демокрит, Протагор, Платон, Аристотель, Эпикур и др., создавшие своеобраз­ные политико-правовые концепции, не потеряв­шие своей актуальности и в наше время. Особое значение в философском учении Протагора име­ло понятие «мера», критерием меры он считал человека, отсюда его непреходящий тезис: «Че­ловек есть мера всех вещей, существующих, что они существует, несуществующих же, что они не существуют». Мера - главная константа, опреде­ляющая ценность вещи, и степень ее аксиологии зависит от человека, от его понимания сущности контрольной функции. И уже Аристотель придал понятию контроля новое содержание, введя в ин­теллектуальный оборот идею о народовластном, демократическом контроле: «Одно - главное, в котором полагается производить проверку избра­ния властей - находит ли народ их распоряжения правильными, затем обсуждать вопросы относи­тельно продовольствия и защиты страны» [10, с. 80, 87]. Право проверки и защиты от произвола патрицианских магистратов, право приостанав­ливать, запрещать проведение в жизнь распо­ряжения последних - право вето (veto) - смогли получить в Древнем Риме плебеи, долгое время находившиеся под гнетом патрициев и создавшие поэтому магистратуру народных трибунов. Точ­ку зрения Аристотеля поддерживал между тем и Цицерон, когда выражал мысль о том, чтобы в государстве было «нечто близкое к контролю над делами по воле и усмотрению массы народа».

Контроль являлся объектом научных инте­ресов великого Абу Насра аль-Фараби и других арабо-мусульманских мыслителей. Не случайно аль-Фараби, рассуждая о свойствах доброде­тельного Города и его правителей, считал, что на высшие должности должны назначаться не в зависимости от того, богат ли человек и за­нимает ли высокое социальное положение, а прежде всего, от способностей, заслуг его. Эти критерии принципа меритократии, их актив­ное использование должны вести к построению идеального государства, к соблюдению меры как основы контроля. Весьма примечательна, на наш взгляд, и позиция Николо Макиавелли. Несмотря на то, что он не склонялся к идее на­деления властью народные собрания, тем не ме­нее он считал нужным создавать специальные органы, с помощью которых простой народ мог бы «осуществлять политический контроль и участвовать в управлении государством» [11, с. 27]. Как видим, понятия о необходимости госу­дарственного контроля, о способах достижения позитивных результатов с помощью контро­ля в управлении государством возникли уже в раннюю пору существования человечества. Если античные философы представили миру идею о существенном значении роли народа в управле­нии государством, демократического контроля в системе государственного строительства, если Абу Наср аль-Фараби склонялся к универсаль­ному принципу меритократии, то Н. Макиавел­ли одним из первых мыслителей нового времени поднял проблему функционирования специаль­ных органов государственного контроля. Эти идеи, как показывает история, получили актив­ное развитие в последующих политико-право­вых учениях, научных изысканиях. Следова­тельно, подчеркнем еще раз, генезис института государственного контроля восходит к контроль­ным отношениям в первых государственных образованиях Античного мира и Древнего Вос­тока. Общепринятое представление о государ­ствах древнего мира включает в себя совокуп­ность признаков государства, одним из которых является система налогообложения. Соответ­ственно историческому периоду и существую­щему строю развиваются первые организацион­ные формы контрольной деятельности, кото­рые  характеризуются деспотической формой правления и строжайшей централизацией. Дея­тельность по осуществлению контроля получает законодательное закрепление как логическое следствие возникновения законодательства в VII веке до н.э. (контрольные отношения регулиру­ются известным в истории кодексом финансово­го и торгового права Бокхориса). История таких древних государств, как Индия, Китай, Греция, изобилует материалом об эволюции института финансового контроля, создавшего и развившего свои формы правового регулирования.

Модернизации исторически сложившиеся принципы и формы государственного контро­ля подвергаются, начиная уже с середины XVII века, США, Франции, Великобритании.

В Соединенных Штатах Америки причиной позитивных изменений функций финансового государственного контроля стало принятие в 1787 году первой в мире писаной Конституции, определившей контуры нового федеративного государства и, соответственно, по территори­альному устройству разветвленной системы ор­ганов государственного контроля за бюджетом. Научные источники указывают, что «история развития контрольных отношений в США до­стигла своей высшей точки в начале XX века: в 1921 году Конгресс США принимает закон «О бюджете и финансовом контроле», норма­ми которого учреждается Генеральное отчет­ное управление, парламентарии создают также Главное контрольное управление, возглавляемое генеральным контролером. В подкрепление кон­трольной системы государства при Президенте США создается административно-бюджетное управление с системой инспекторских служб в федеральных ведомствах. Конгресс США возло­жил на систему контрольных органов не только задачи по контролю различных правительствен­ных программ на предмет их законности, целе­сообразности, но и самое важное - эффективно­сти в части проводимых расходов» [12, с. 18].

Весьма богата традициями история государ­ственного контроля Франции, связанная с рево­люционными преобразованиями в этой стране, приводившими к неоднократному изменению формы правления. Франция знает времена, ког­да централизованная система государственного финансового контроля менялась и в сторону де­централизации, и вновь возвращалась к строгим принципам централизации. Устойчивой можно назвать тенденцию к усилению парламентского контроля за деятельностью правительства. В на­стоящее время конституционно статус Счетного суда Франции закреплен в Основном законе 1958 года, как органа, наделенного полномочиями оказывать помощь парламенту и правительству в проверке исполнения национального бюдже­та. В законе 1967 года содержатся нормы, регла­ментирующие более детально статус, структуру, полномочия Счетного суда. Конституционное закрепление статуса контрольного органа ста­вит его на один уровень с такими органами, как Государственный Совет, Верховный суд. Важ­ным элементом статуса Счетного суда является независимость от органов какого бы ни было высокого ранга, вплоть до правительства и пар­ламента. Большим завоеванием главного фран­цузского контрольного органа следует признать эффективность деятельности в плане того, что Счетный суд Франции добивается не только до­стоверности исполнения всех финансовых опе­раций, но, что важно и поучительно для многих современных государств, должен подтвердить соответствие проверяемых операций утвержден­ным правилам, а также признать эффективными способы их выполнения.

В зависимости от государственных перево­ротов находилась и контрольная система Китай­ской империи.

Внимания заслуживает «контрольная» эволю­ция Германии, где до периода новейшего времени контрольные отношения сохранялись, хотя и но­минально, в формах, закрепленных в «Священной Римской империи» германской нации, насчиты­вавшей в своем составе более 300 организацион­ных форм финансового контроля, размещенных на территории 300 государств. Впоследствии Гер­мания переживет и установление фашистского режима, тогда как в мире параллельно существо­вали и направления государственно-правового развития как органов управления и контроля стран «либеральной демократии», так и социали­стической государственности.

Большой интерес представляют системы контрольных отношений в сфере национально­го бюджета в государствах с монархической формой правления. В Англии преобразования в области организации государственного контро­ля связаны с созданием парламента, ограни­чившего власть монарха. В настоящее время специализированный финансовый контроль Великобритании на основе национального конституционного акта 1983 года «О финансовом контроле», закрепившего результаты реформ в сфере финансового контроля, подразделяется на специализированный национальный кон­троль и специализированный региональный финансовый контроль. Соответственно, данная система отражает особенности исторически сложившегося государственного устройства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии как унии. Следует иметь ввиду, что процесс правового регулирования контрольных отношений испытывает на себе и влияние специфики правовой системы страны.

Государственная ревизионная палата Японии, учрежденная в 1880 году, подверглась модерни­зации в свете Конституции 1947 года и закона о Государственной ревизионной палате: контроль­ный орган выведен из прямого подчинения им­ператору, обрел независимость от Кабинета ми­нистров, соответственно, укреплена связь с пар­ламентом, расширена сфера объектов проверки, заложены нормы об оперативном обеспечении гласности результатов ревизии. Специфика де­ятельности этого органа связана с осуществле­нием полномочий в двух направлениях и за­ключается, во-первых, в контроле в сфере учета государственных финансов, во-вторых, в прове­дении ревизии отчетов об исполнении бюджета. Конструктивность деятельности Государствен­ной ревизионной палаты Японии проявляется не только на стадии самой проверки, но и на таких ее этапах, как расследование причин возникно­вения, установление непрерывного последую­щего контроля вплоть до полного их устранения. Направляя предписания и представления, палата не только добивается принятия мер по устране­нию нарушений, но и при необходимости, по со­вершенствованию законодательства.

Самостоятельный финансовый аудит в Сау­довской Аравии осуществляет на основе закона 1971 года. Главное контрольное управление, ко­торому предоставлен статус самостоятельного органа для проведения дальнейшего контроля за государственными доходами, расходами и госу­дарственным имуществом. Административная реформа наделила данный орган полномочием, помимо непосредственно контрольных, опреде­лять основные направления совершенствования финансовой деятельности и выявлять резервы экономии государственных средств.

В Республике Корея, например, финансовый контроль основан на сочетании государствен­ного и независимого контроля, а высший орган контроля - Ведомство финансового контроля (ау­дита) и инспекций - подчинен не Парламенту, а непосредственно Президенту Республики.

В России прообразом государственного фи­нансового контроля можно назвать Счетный приказ, учрежденный в 1654 году в царствование А.М. Романова для повышения эффективности финансового управления под кураторством цар­ской Думы, в ведении которого находились дохо­ды и расходы государства. При Петре I высшим финансовым учреждением становится Сенат, впоследствии образованы Коллегии, предметы ведения которых уточнены и строго разграниче­ны. В 1720 году создается Ревизион-Коллегия, которая в 1722 году стала подотчетна Сенату. При Екатерине I (1725-1727) высшим финансовым учреждением становится Верховный Тайный Совет, а контрольные функции продолжают осу­ществлять Сенат и Ревизион-Коллегии. Система претерпевает массу реформ, в ходе которых на­ходят отражение большие исторические собы­тия, такие негативные явления, как казнокрад­ство и взяточничество, вопиющая бесконтроль­ность в расходовании государственных средств и т.д.. Екатерина II вводит губернское правление, в результате чего создаются и переносятся в про­винции губернские Казенные Палаты, что озна­чает децентрализацию государственного контро­ля за финансами. Децентрализованная система финансового контроля в России реформируется в централизованную и становится самостоятель­ной и независимой после принятия Манифеста 25 июня 1811 года «Об общем учреждении мини­стерств». Впоследствии как позитивные преоб­разования, так и периоды государственной бес­контрольности будут последовательно связаны с условиями бурно развивающего капитализма, Первой русской революции, гражданской войны, зарождения, развития и краха социализма. Воз­рождение контроля в России произошло в 1994­1995 годы с образованием Счетной палаты РФ.

Таким образом, как все новеллы в контроль­ных отношениях, так и резкий откат к прежним традициям контроля становились, как правило, отражением противоречивых эпох в эволюци­онном развитии данного правового института.

Специфика преобразований в организации ин­ститута государственного финансового контро­ля, выбор форм и способов его осуществления находились в прямой зависимости не только от формы правления, но и от формы политического режима, разнообразием которых мир изобиловал и в новейшее время.

Следует констатировать факт, что заложен­ные в античности, в частности, римскими орга­нами государственного контроля, принципы со­хранили свою актуальность в законодательстве современных государств. Примерами являются принцип участия народа в осуществлении госу­дарственной контрольной деятельности, прин­цип разделения властей и системы сдержек и противовесов, парламент как эволюциониро­вавшая форма римского сената, принцип ответ­ственности лиц, уполномоченных осуществлять финансовый контроль от имени государства, перед судом, парламентом, народом.

Государственный контроль, представляя со­бой многоаспектное правовое явление, во все времена становится не только отражением, сво­его рода индикатором основных тенденций про­водимых в стране политических и социально-экономических реформ, но и важным фактором повышения эффективности государственного строительства.

Литература 

1. Оксфордский краткий английский словарь. -Лондон, 1986. - 568 с.
2. Американский словарь. Наследие. Изд. 3-е. -Бостон-Нью-Йорк, 1997. - 879 с.
3. Даль В. Толковый словарь живого великорус­ского языка.- М.: Русский язык, 1989. - Т. 2.779 с.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - Изд. 18-е. - М.: Русский язык, 1986. - 797 с.
5. Словарь русского языка. В 4-х т.- М.: Русский язык, 1986. - Т. 2. - 736 с.
6. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции: учеб. - Казань: Изд-во Казанского государ­ственного университета, 1995. - 304 с.
7. Спенсер Герберт. Развитие политических уч­реждений. - СПб.: Издание журнала «Мысль»,- С. 33.
8. Xрестоматия по истории Древнего мира / под.ред. академика В.В. Струве. - М.: Учпедгиз,- 360 с.
9. Политология: хрестоматия / сост. М.А. Васи-лин, М.С. Вершинин. - М.: Кардарики, 2000.843 с.
10. Аристотель. Афинская полития. Государственное устройство афинян. - М.-Л.: Государственное социально-экономическое издательство, 1936. - 254 с.
11. Каленский В.Г. Государство как объект социологического анализа (Очерки истории и методологии исследования). - М.: Юридическая литература, 1977. - 182 с.
12. Тлипиев А.Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России: автореф. ...канд. юрид. наук. -М., 2002. - 28 с.