Становление и эволюция исполнительной власти

В статье подтверждается закономерность естественно - исторического развитии инсти­тута государственного управления, в рамках которого объективно изменяются социально-правовое и политическое назначение государства, его институтов и органов уже отмечается высокая динами­ка развития институтов государственного управления. В данной связи автором акцентируется, что общеисторический анализ важен с позиции понимания естественно-исторической концепции раз­вития институтов власти и управления, выделения из нее необходимых рациональных и закономер­ных явлений с целью их учета при совершенствовании и имплементации демократических моделей управления в правовую систему Кыргызстана.

Управление, как социальный и политический институт, в тех или иных формах начало фор­мироваться в обществе со времени его появле­ния. С тех пор управление стало неотъемлемым свойством общества на любой ступени его исто­рического развития. Еще в глубокой древности человеческая община вырабатывала практику общения коллектива, его выживания в сложней­ших климатических условиях, при использова­нии примитивных орудий и отсутствия техники. Фактически в это время и начинают развиваться первичные формы социального управления, где неизбежность разделения труда - основы жизне­деятельности любого социума, вела к развитию механизма управления. «Всякий непосредствен­но общественный или совместный труд..., писал К. Маркс, - нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными рабо­тами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных ор­ганов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере» [1,c. 342].

Именно в древнем мире, преимущественно в умах выдающихся мыслителей и практике ор­ганизации высшего государственного правления зарождаются такие категории как «управление» и «полиция». Управление связывалось с поддер­жанием порядка и обеспечением послушания подданных, организацией войск, благоустрой­ством, сооружениями дорог и каналов и т.д. Этот институт развивался в Греции, Риме и Европе.

В средние века камералистика выработала свои институты управления, понятийный аппа­рат, структуру, организацию и механизмы дея­тельности. В процессе развития камералистики происходило одновременная институционали-зация входящих в нее дисциплин. Из камерали­стики выделяется полицейское право, а в даль­нейшем, основы камеральной науки унаследует современное административное право.

Стремительное развитие камералистика по­лучает в Германии. Яркими ее представителями стали М. Оссе (1506 - 1557), Г. Обрехт (1547 -1612), И. Юсти (1717 - 1771) и И. Пюттер (1725 - 1807) [2]. Исследователями выделяются обла­сти управления, которые осуществляются в са­мостоятельных областях государственной жиз­ни, регулируемые самостоятельными сферами законодательства, что важно для исполнитель­ной деятельности.

В рассматриваемый исторический период по­лицейские учреждения развивались во Франции.

Особый вклад в этом направлении внес француз­ский ученый Н. Деламаре (1639—1723). Н. Деламаре выделил сферы, в которых осуществляется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; тор­говля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т.е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на одни день) и др.[3,с258].

Исследуя вопросы становления французской концепции государственного управления, нельзя не указать на вклад Наполеона Бонапарта. Ре­формировав режим деятельности своей адми­нистрации, Наполеон усилил свои внутриполи­тические позиции и позиции армии. Усиленная централизация управления во Франции в первом десятилетии XIX в. вполне отражала цезарист­ский характер наполеоновского правления и его намерения подчинить Европу «одному началь­нику» [4,c.293-412].

По мере достижения более высоких ступеней развития общества, сущность и формы управле­ния изменялись, возрастала осознанность в не­обходимости управления. Институционализация управления претерпевала изменения: от управ­ления при помощи эмпирического опыта, тра­диций и обычаев, передаваемых от поколения к поколению в первобытном обществе, до созна­тельного управления общественными процесса­ми на научной основе в современном обществе. На каждом этапе своего развития само общество определяло цели, принципы, содержание и об­щие границы управления; сущность управления формировалась под непосредственным влияни­ем социально-политического строя и существу­ющих в обществе экономических отношений[5,c.48-49].

В период абсолютной монархии уже был создан большой административный аппарат. Его функции дифференцировались сообразно развивающейся специализации общественных функций [6,c.9]. Но, эволюционируя, прибли­жаясь к раскрытию и утверждению в обществе демократических ценностей, институт государ­ственного управления совершенствуется и, от силовых, принудительных средств и методов управления переходит к правовым. Власть, со­средоточенная в руках отдельной группы людей, имеющей наиболее весомое положение в том или ином обществе (государстве): царя, монарха, император хана, их вассалов и приближенных, по мере развития общества и признания в нем демократических ценностей, переходит к наро­ду, а институты управления децентрализируют-ся, образуя политико-правовую инфраструктуру, основанную на принципе разделения властей.

Деятельность государства все больше свя­зывается с функциональной потребностью в ор-ганизаторстве, как средства удержания целост­ности социального динамически равновесного многоединства, мобилизации ресурсов жизнен­ной энергии и организации ее рационального использования, преобразовании действительно­сти во благо личности и общества. Нормативное упорядочение жизнедеятельности социума, при­ведение в соответствие состояния обществен­ных отношений с целями развития общества и государства выводили актуальность в развитии регулятивных функций государства.

Управление все больше связывается с повы­шением эффективности охранительной деятель­ности государства, состоящей в закреплении социально-правовых форм охраны и защиты личности, собственности, организационных эко­номических микро и макро-систем, обеспечении целесообразности культурных и духовных форм развития общества, соблюдении индивидами социальных норм общежития и нейтрализации асоциальных явлений и деструктивных тенден­ций как внутри, так и извне общества.

Эволюция развития общественных институ­тов, включая и институты управления, в своем движении к демократическим идеалам еще не завершена, также как не завершена эволюция государства. Развитая демократия предполагает стабильное состояние таких ее институтов, как делегирование, представительство, суверенитет, гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина и др., что способствует непрерыв­ному совершенствованию механизмов государ­ственного управления, как условие созидания справедливого общества. «Эволюция социаль­ной власти, - отмечает А.К.Котов, - прошла путь от «власти авторитета» к «авторитету власти», от первичного, исторически архаичного власте-отношения личной, семейной или клановой за­висимости как локального и «горизонтального» начала социума, к единому всеохватному и вер­ховному началу централизованной власти в об­ществе по типу отношения подчинения «гражда­нин - закон» единственно всеобщей и мобилизу­ющей, способной на определенной территории сплотить людей в один народ, является власть государственная. Сущность ее - суверенитет» [7,c.12].

В эпоху капитализма процесс управления ус­ложняется и становится еще более масштабным. Объем государственных дел и управленческих функций существенно возрастает. Характерным для данного периода оставался классовый ин­терес, подчинивший себе публичный порядок. Государственные дела и их общезначимость вос­принималась через призму социально выгодных критериев в интересах правителей, которые фор­мировали и направляли деятельность органов управления государственными делами [6,c.9].

Экскурс по истории развития государствен­но-правовых отношений подтверждает, что ка­кой-либо закономерности в развитии института государственного управления найдено не было, кроме естественно - исторической. В рамках естественно - исторической методологии, объ­ективно изменяющей социально-правовое и по­литическое назначение государства, его институ­тов и органов уже отмечается высокая динамика развития институтов государственного управ­ления. При этом объем и методы управления, построение и удельный вес административного аппарата отнюдь не совпадали в равных по свое­му общественному развитию государствах. Так, например, Англия и Россия конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по устройству государственного аппарата и соотношению его верхних, средних и нижних звеньев. «Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось управ­ление общественными процессами», - отмечает Ю.А. Тихомиров, анализируя данную ситуацию [6,c.9-10].

Динамику развития института государствен­ного управления, подогревала усилившаяся во времена буржуазных революций борьба за права и свободы человека и гражданина. Особое значе­ние для реформирования идеи государственного управления в Европе внесли видные английские мыслители Т.Гоббс и Дж. Локк. На их подходе к проблеме строилась концепция справедливого правления, основанного на равновесном состоя­нии власти и народа. Так, например, выведенная Дж. Локком доктрина законности сопротивления всяким незаконным проявлениям власти имела важное значение для последующего ее развития и понимания в современной интерпретации.

Основные идеи демократического управле­ния были внесены французскими мыслителями Ш.-Л.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Сен-Жюстом и др. Ш-Л.Монтескье, сформулировав революци­онную для того времени теорию разделения вла­стей, отводил исполнительной власти с ее управ­ленческими функциями достаточно определен­ную роль в соотношении с другими властями: законодательной и судебной [8,c.235-236].

Ш. Л. Монтескье, занимая высокую позицию по происхождению, отдавал пальму государ­ственного управления монарху: «Исполнитель­ная власть должна быть в руках монарха: эта властная функция, требующая быстрых решений и действий, лучше выполняется одним лицом, чем многими; напротив, все, что связано с за­конотворчеством, выполняется лучше многими, чем одним». «Армия должна находиться в непо­средственном подчинении исполнительной вла­сти: ей надлежит действовать, а не рассуждать»[9,с.344].

Переход к капитализму ознаменовался важ­нейшими достижениями в области государ­ственного управления, опосредуя усложняющи­еся общественные и политические процессы. Действие политической системы общества того времени доказывала единство таких институци­ональных феноменов как власть, государство и управление. Развитие науки управления сопро­вождалось ростом числа научных трудов по про­блемам управления, в которых анализировались проблемы усиления и централизации власти и, соответственно механизмов управления обще­ством.

В XIX в. учения об управлении существенно дополняют ученые, политические и обществен­ные деятели. Раскрывая внутреннюю струк­туру государственной власти и ее содержание, Гегель (1770-1831) говорит о разделении долж­ностных полномочий в соответствии с теорией разделения властей и философским понимани­ем государства: «Разделение функций должно обеспечивать переход всеобщего в особенное и единичное, и тогда разделение их по отраслям, ведомствам, сверху вниз позволит добиться и специализации, и связанности» [10,c.279-336].

Р. Моль (1799-1875) в своих трудах: «Науки о полиции по принципам правового государ­ства» (1832—1833) и «Государственное право королевства Вюрттемберг» (1829—1831) [11] идет дальше своих предшественников и отдает предпочтение исследованию либеральных задач управления. Развивая теорию управления в усло­виях правового государства, исследователь уже делает попытку разграничить государственное и административное право. Соответственно в начале XX в. теория управления начинает свою трансформацию в административно-правовую отрасль. Эта тенденция объективно обусловлена поистине революционными преобразованиями во всем мире. Понимание государства как важ­нейшего фактора общественного развития, дает стремительное начало исследованиям в обла­сти государственной власти и государственного управления.

С позиций анализа механизма деятельности правительственных учреждений рассматрива­ются вопросы организации и функционирова­ния государственного управления юристами западных государств - Великобритании, США, Франции и ряда других. В Германии, например, связь административного права с публичным управлением, рассматривались как деятельность и функция организованной государством систе­мы органов. В отличие от США, где админи­стративное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное влияние социологии, германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле кон-тинентально-европейской традиции. Характе­ризующим данное направление можно назвать определение реального публичного управления В. Еллинеком, как: «деятельность в сфере прави­тельственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отно­шений в интересах государства и других носите­лей публичной власти» [12,с. 88].

Принципы административно-государствен­ного управления в дальнейшем были разработа­ны американскими исследователями: Д. Муни, Т. Вулси, Л. Уайт, А. Файоль. Главным и объ­единяющим фактором их исследований явилось совершенствование института государственного управления в условиях бурного развития эко­номических отношений. Процесс налаживания взаимодействия бизнеса и системы управления было важным для США на данном этапе исто­рического развития, поэтому целью многочис­ленных исследования был поиск закономерно­стей развития государственного управления в процессе организации крупных и средних ка­питаловложений. И только вторая волна теоре­тических разработок связывалась с проблемами публичного управления (1940-1960 гг.). В отме­ченный исторический период оформляются две взаимосвязанные дисциплины:

• изучение публичной администрации (pub­licadministration), т.е. совокупности органов пу­бличного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления;
• изучение публичных политик или публич­ного управления (publicpolicy), т.е. управленче­ских процессов от момента возникновения про­блемы до получения результата управленческого воздействия [13,с.9].

По мнению Ж.М. Омарова, обе названные дисциплины носят преимущественно приклад­ной характер, лишь позже обрастая солидным слоем теоретических исследований [13,с.9]. Сре­ди других ведущих дисциплин публично-управ­ленческого цикла можно назвать также: теорию (государственных) организаций; теорию приня­тия решений; социальные дисциплины, связан­ные с управленческой деятельностью в отдель­ных сферах и т.д.

В Европе, также как и в США научно-ис­следовательский процесс сопровождался воз­никновением большого числа государственных и местных административных органов. В целом, институты государственного управления, соз­данные в буржуазном правовом государстве XIX - XX вв. явились основой политики благососто­яния в демократических государствах.

В результате плодотворной работы над усо­вершенствованием теории и практики государ­ственного управления, иных общественных и государственных институтов появляются такие новые институты управления, как: конституци­онный контроль за системой управления в режи­ме разделения властей; несовместимость долж­ности парламентариев и министра; конституци­онно-правовая ответственность правительства перед парламентом (вотум недоверия правитель­ству, роспуск парламента, импичмент, политиче­ская ответственность министерских служащих, иных должностных лиц и др.). Основой преоб­разований системы управления послужили де­мократические идеалы правового государства, в которых приоритет оставался за естественными и неотчуждаемыми правами и свободами чело­века и гражданина. Концепцию государственно­го управления «учредили» политико-правовые институты, исходящие из политического права народа на управление делами государства, ин­ституты непосредственной и представительной демократии, делегирования власти и др.

Основными двигателями развития института государственного управления признаются следу­ющие факторы:

• совершенствование административного за­конодательства;
• разработка новых возможностей процесса публичного управления;
• защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного аппарата;
• установление принципа законности в дея­тельности публичной службы профессиональ­ных чиновников;
• возрастание государственного вмешатель­ства (государственного регулирования) в эконо­мику;
• повышение качеств и роли административ­ного договора в практике управления;
• новая структура управленческого права, из­меняющегося под воздействием нового админи­стративного законодательства [14,c.29].

Весомый вклад в развитие науки государ­ственного управления внесли российские ис­следователи. В частности, в 1802-1804 гг. М.М. Сперанский проводя реформу управления, ор­ганизовывает новую министерскую систему во главе с Государственным советом, обосновывая свои устремления в серии политических запи­сок: «Записка об устройстве судебных и прави­тельственных учреждений в России», «О корен­ных законах государства» [15].

Н. М. Коркунов в своем исследовании «Рус­ское государственное право» (1908-1909 гг.) под­нимает проблему верховного и подчиненного управления, самоуправления, а также обеспече­ния законности управления. В такой градации ав­тор различал формы властвования. В верховном управлении все проявления власти имеют дис­креционный характер, в подчинении - подзакон­ная деятельность есть общее правило, а дискре­ционная служит лишь исключением[6,с19-20].

А. И. Елистратов отмечал, что если зако­нодательство и управление обособить только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Связанность государства правом требует та­кой именно организации государственной вла­сти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными ор­ганами [16, с.4-7].

А. А. Алексеев характеризовал государствен­ное управление в конституционном государстве как деятельность, осуществляемую правитель­ством и направленную на реализацию предписа­ний законов [17,c.303-315].

Естественно-историческое развитие инсти­тутов власти и управление для постсоветских ре­спублик было прервано в советскую эпоху, где основные проблемы государственного управле­ния и самоуправления не поднимались в право­вой науке по нескольким причинам. Прежде все­го, формы советской системы управления были модифицированы под монопартийность и тота­литарные методы управления. В советский пе­риод действовала иная, чем в демократических государствах исполнительная система, которая действовала в рамках жестко централизованной власти. В данной связи общеисторический ана­лиз важен с позиции понимания естественно-исторической концепции развития институтов власти и управления, выделения из нее необхо­димых рациональных и закономерных явлений с целью их учета при совершенствовании и имплементации демократических моделей управ­ления в правовую систему Кыргызстана.

Литература

1. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 23.
2. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник.2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.).«Проспект», 2010 г.
3. Delamare Trite de la Police. Paris: 2 ed.1722.
4. Трачевский А.С. НаполеонI. Его жизнь и государственная деятельность. В кн.: Биогра­фическая серия 1890-1915 гг. Челябинск, Урал,1995.
5. Уваров В.Н. Теория государственного управления. Учебник Петропавловского Северо­Казахстанской юридической академии. 2006 г.
6. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998 г.
7. Котов А.К.Конституционализм в Казахста­не: опыт становление и эффективность механизм власти. Алматы, КазГЮА, 2000 г.
8. Сборник. Французское просвещение и ре­волюции. М., 1989.
9. Чанышев А.А. История политических уче­ний. Классическая западная традиция (антич­ность- первая четверть Х1 Х в.) М., Московский государственный институт международных от­ношений (университет) МИД РФ, 2000 г.
10. Омаров Ж.М. Организационно-правовые основы управления железнодорожным транс­портом в Республике Казахстан. Автореферат дисс. на соиск. уч.степ.к.ю.н. Республика Казах­стан , Астана, 2010.
11. Гегель Г. Философия права. М., Мысль, 1990.
12. Теория и практика государственного управления в развитых капиталистических госу­дарствах. М., 1983.
13. Административное право. История раз­вития и основные концепции. Курс лекций. М., «Юрист», 2002 г.
14. Томсиков В.А. Светило русской бюрокра­тии. М., Молодая гвардия, 1991.
15. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законо­дательств Франции, Англии и Германии. СПб.,1874
16. Елистратов А. И. Административное пра­во. М., 1911.
17. Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. СПб., 1910.