Реализации права на обращение в административный суд как гарантия доступности правосудия в административных судах: проблемные вопросы и пути их решения

В статье анализируются проблемы нормативного урегулирования и правоприменитель­ной деятельности, связанные с реализацией права на обращение в административный суд. Обоснова­ны понятия нормативно-правового акта и правового акта индивидуального действия.

Содержание конституционно-правовых га­рантий доступности правосудия в администра­тивных судах отражается в элементах таких гарантий, которые являются предпосылками реализации права на обращение в администра­тивный суд: определённость судебной юрис­дикции; определённость содержания ключевых норм-дефиниций, составляющих основу форма­лизации публично-правового спора, являющего­ся предметом юрисдикции административного суда. Определённость судебной юрисдикции оз­начает решение проблемы разграничения, в пер­вую очередь, юрисдикции административных и хозяйственных судов, административных судов и общин судов по вопросам рассмотрения уго­ловных дел. В отношении другой предпосылки её соблюдение состоит в определении содер­жания категорий «нормативно-правовой акт», «правовой акт индивидуального действия».

Приоритет среди выделенных проблем име­ет проблема разграничения судебной юрисдик­ции. В этом контексте следует назвать письмо Высшего административного суда Украины от 19.05.2010 года №708/11/13-10, в котором были выделены проблемные вопросы определения дел административной юрисдикции, в частности дела по поводу обжалования действий, бездея­тельности органов дознания, досудебного след­ствия, обжалование которых не предусмотрено Уголовно-процессуальным кодексом Украины. Среди проблемных вопросов были также назва­ны вопрсы разграничения юрисдикции админи­стративных и хозяйственных судов, дела, связан­ные с обжалованием действий или бездеятельно­сти Государственной исполнительной службы. В этом письме было указано на то, что Верховный Суд Украины обрати внимание на факт урегули­рования процессуальных отношений, связанных с обжалованием действий или бездеятельности Государственной исполнительной службы Ко­дексом административного судопроизводства Украины (статья 181), Гражданского процессу­ального кодекса Украины (РазделVII), Хозяй­ственного процессуального кодекса Украины (статья 121-2), которые, по мнению Верховного Суда Украины, не противоречат друг другу [1].

Обращение к правовым позициям Консти­туционного Суда Украины позволяет выделить Определение Конституционного Суда Украины об открытии конституционного производства по делу на основании конституционного об­ращения гражданина Осетрова Сергея Влади­мировича по поводу официального толкования положений части второй статьи 55 Конституции Украины, части второй статьи 2, пункта 2 части третьей статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины, части третьей ста­тьи 110, части второй статьи 236 Уголовно-про­цессуального кодекса Украины от 13.07.2011 г. № 33-у/2011. Предмет обращения фактически касался проблемы разграничения юрисдикций административных судов и общин судов по во­просам рассмотрения уголовных судов в связи с жалобами на бездеятельность органов прокура­туры, что привело к неодинаковому применению административными судами норм материально­го и процессуального права [2]. В связи с этим также следует сказать о Постановлении пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел 24.06.2011 р. № 4.

Исходя из нормы части первой статьи 2 Ко­декса административного судопроизводства Украины [3], которая регламентирует задачи ад­министративного судопроизводства, его юрис­дикция должна распространяться на решения, действия или бездеятельность субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том чис­ле во исполнение делегированных полномочий. Следователь, орган дознания или прокурор в правоотношениях по поводу рассмотрения за­явлений или сообщений о преступлениях ис­полняет как административные функции, так и функции, регламентированные уголовным за­конодательством, Административные функции состоят в принятии и регистрации обращений, что обусловлено, в первую очередь, администра­тивно-правовой природой отношений в сфере реализации права на обращение. Вместе с тем во время рассмотрения обращения осуществля­ются процедуры выяснения обстоятельств, ко­торые являются предметом обращения и именно эти правоотношения имеют характер уголовно-правовых отношений. Сказанное означает, что в случае обращения гражданина к следователю, органу дознания или прокурору с заявлением о преступлении условием возникновения уголов­но-правовых отношений является факт обраще­ния, его регистрация, что, само по себе имеет административно-правовой характер, а основа­нием возникновения - факт выяснения обстоя­тельств совершения преступления.

На основании вышеизложенного, можно сде­лать вывод о том, что жалобы на действия или бездеятельность следователя, прокурора или ор­гана дознания при поступлении заявления о пре­ступлении, должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства. Вместе с тем, в Решении Конституционного Суда Украи­ны от 14.12.2011 г. № 19-рп/2011 по делу об об­жаловании бездеятельности субъектов властных полномочий по поводу заявлений о преступле­ниях в п.2 указано, что такие жалобы должны рассматриваться и решаться в порядке уголовно­го судопроизводства [4].

Следующей проанализирована проблема раз­граничения судебных юрисдикций по вопросам обжалования решений, действий или бездеятель­ности Государственной исполнительной службы. Статьёй 181 Кодекса административного судо­производства Украины установлены особенности производства по делам по поводу решений, дей­ствий или бездеятельности указанной службы. В соответствии с ч.1 этой статьи, участники испол­нительного производства (кроме государствен­ного исполнителя) и лица, привлекаемые к про­ведению исполнительных действий, имеют право обратиться в административный суд с исковым заявлением, если считают, что решением, дей­ствием или бездеятельностью государственного исполнителя или иного должностного лица госу­дарственной исполнительной службы нарушены их права, свободы или интересы, а также если законом не установлено иной порядок судебного обжалования решений, действий или бездеятель­ности таких лиц. Вместе с тем, статьёй 383 Граж­данского процессуального кодекса Украины [5] предусмотрено, что стороны производства имеют право обратиться в суд с жалобой, если считают, что решением, действием или бездеятельностью государственного исполнителя или юного долж­ностного лица государственной исполнительной службы во время исполнения судебного решения, принятого в соответствии с Гражданским процес­суальным кодексом Украины, нарушены их права или свободы. Также частью первой статьи 121-2 Хозяйственного процессуального кодекса Укра­ины [6] предусмотрено, что жалобы на действия или бездеятельность органов Государственной исполнительной службы по исполнению реше­ний, определений, постановлений хозяйственных судов могут быть поданы кредитором, должни­ком или прокурором в течение десяти дней с дня совершения обжалованного действия, или с дня, когда таким лицам стало о нём известно, или с дня, когда такое действие должно быть осущест­влено.

Сравнение норм Кодекса административного судопроизводства Украины и Гражданского про­цессуального кодекса Украины свидетельству­ют о том, что они отличаются только тем, что к предмету обжалования, в соответствии с Кодек­сом административного судопроизводства Укра­ины, относятся интересы. Обращение к Решени­ям Конституционного Суда Украины по вопросу толкования термина «интерес» свидетельствует о его восприятии в логико-смысловой связи с по­нятием «права» (см. Решение Конституционного Суда Украины от 01.12.2004 г. № 18-рп/2004 [7]). Предметом обращения в административный или общий суд по делам, где субъектом является Го­сударственная исполнительная служба, являют­ся решения, действия или бездеятельность этой Службы. Предмет обращения в хозяйственный суд также касается действий или бездеятель­ность этой Службы. Это означает, что в случае обращения в хозяйственный суд не обжалуют­ся решения Государственной исполнительной службы. Таким образом, разница между реали­зацией права на обращение с жалобой на реше­ния, действия или бездеятельность органов Го­сударственной исполнительной службы в разные суды - административные, хозяйственные, об­щин - состоит в установлении круга субъектов обращения и предмета обращения. Общим для всех судебных юрисдикций является предмет обращения.

Критерием разграничения судебных юрис-дикций при решении этой споров предлагается установить содержание спорных отношений, что соответствует юрисдикции административ­ных, хозяйственных, общих судов. Исходя из нормы части первой статьи 2 Кодекса админи­стративного судопроизводства Украины, к пред­мету обжалования должны относиться вопросы исполнения органами государственной власти, местного самоуправления, иными субъектами властных, управленческих функций, которые должны реализоваться в публично-правовых от­ношениях.

Обращение к юридическим энциклопедиче­ским изданиям позволяет указать, что публично-правовыми отношениями являются обществен­ные отношения, возникающие между опреде­лёнными субъектами права преимущественно по поводу осуществления публично-властных пол­номочий, реализации и защиты субъективных публичных прав, удовлетворения публичных ин­тересов и регулируются комплексом публично-правовых норм различных отраслей права [8, с. 747-748]. Это означает, что публично-правовыми отношениями, в пределах которых Государствен­ная исполнительная служба реализует полномо­чия, являются те, которые касаются обеспечения защиты конституционного строя и законности в сфере государственного управления, а имен­но - общественные отношения по обеспечению общественного порядка, общественной безопас­ности, защиты от нарушений конституционных прав граждан и организации процесса взыскания долга.

Таким образом, к юрисдикции администра­тивных судов предлагается отнести только те решения, действия или бездеятельность Госу­дарственной исполнительной службы, которые принимались в публично-правовой сфере в связи с исполнением Службой властных, управленче­ских функций и касались реакции государства на нарушения общественного порядка, обществен­ной безопасности, конституционных прав граж­дан, а также организации взыскания долга.

Учитывая результаты проведенного исследо­вания по проблематике разграничения судебных юрисдикций по спорам по поводу решений, дей­ствий или бездеятельности Государственной ис­полнительной службы, предлагается дополнить статью 181 Кодекса административного судо­производства Украины частью второй, в которой установить перечень споров с участием Службы по поводу которых физическое или юридическое лицо имеет право обратиться в административ­ный суд.

Следующим проблемным вопросом, кото­рый, хотя и относится к проблематике совер­шенствования материальных норм администра­тивного права, однако непосредственно связан с осуществлением процессуальных действий административными судами. Это касается про­блемы установления содержания категорий «нормативно-правовой акт», «правовой акт ин­дивидуального действия», а также урегулирова­ния процедур их разработки и принятия. В част­ности, Высший административный суд Украи­ны в Информационном письме от 01.06.2010 г. № 781/11/13-10 изложил результаты анализа и обобщения причин отмены Верховным Судом Украины судебных решений Высшего админи­стративного суда Украины, пересмотренных по исключительным обстоятельствам в 2009 году, среди которых были указаны дела по поводу об­жалования нормативно-правовых актов.

В соответствии с пунктом первым части первой статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины компетенция адми­нистративных судов распространяется на споры с субъектами властных полномочий по поводу обжалования нормативно-правовых актов. Во время разрешения таких споров возникают про­блемы определения правовой природы обжалуе­мого акта.

Обращение к правовым позициям Консти­туционного Суда Украины по вопросам толко­вания содержания рассматриваемых категорий позволяет указать Решение по делу от 16.04.2009 г. № 7-рп/2009 [9], где в пункте 4 мотивировоч­ной части сказано, что к нормативно-правовым актам принадлежат акты, которыми устанавли­вают, изменяют или прекращают нормы права, имеют локальный характер, рассчитаны на ши­рокий круг лиц и применяются не однократно, а ненормативные акты предусматривают конкрет­ные предписания, обращённые к отдельному субъекту или юридическому лицу, применяют­ся однократно и после применения исчерпыва­ют своё действие. Такая позиция согласована с Решениям Конституционного Суда Украины от 27.12.2001 г. № 20-рп/2001, от 23.06.1997 г. № 2-зп (абзац четвёртый пункта 1 мотивировочной части).

Исходя из определения содержания норма­тивно-правового акта и индивидуального акта в юридических энциклопедических изданиях, воз­можно выделить признаки таких актов, которые ля гут в основу определения соответствующих понятий.

Нормативно-правовым актом назван пись­менный документ, принятый или санкционован-ный народом, органом государственной власти или органом местного самоуправления, который устанавливает, изменяет, прекращает или кон­кретизирует нормы права, содержит распоряже­ние общего характера и постоянного действия, рассчитан на многократное применение. Ос­новные признаки нормативно-правового акта: отражает публичные (общенародные, государ­ственные или местные) интересы и направляет­ся на урегулирование широкого круга наиболее важных сфер общественных отношений; имеет определённую структуру (может состоять из ча­стей, разделов, статей, параграфов, пунктов, под­пунктов) и содержание (название, дата, место и субъект принятия, подпись уполномоченного должностного лица, регистрационный номер), определённую законом документальную форму закрепления (закон или подзаконный норматив­но-правовой акт); содержанием нормативно-пра­вового акта являются правила поведения общего характера, действие которых распространяется на неопределённый круг субъектов; принимает­ся чётко определённым кругом правотворческих органов; разрабатывается в чётко определённом порядке; является обязательным для выполне­ния, обеспечивается системой государственных гарантий, в т. ч. принудительными средствами; публикуется в специальных изданиях; действует во времени, пространстве и по кругу лиц; имеет юридическую силу [8, с. 534].

Индивидуальные акты - юридические доку­менты, рассчитанные на чётко определённый ин­дивидуальный случай и адресованный конкрет­но определённым субъектам. Индивидуальные акты характеризуются: наличием юридической силы; распространением акта на конкретную жизненную ситуацию (случай), который опреде­ляется необходимостью реализации норматив­ного предписания общего характера; наличием чётко определённого субъекта, которому адре­сован акт; конкретным содержанием, реализу­емыми правами и обязанностями; особенным порядком вступления в силу; возможностью об­жалования или опротестования акта определён­ными лицами и в установленном порядке; одно­разовым действием акта; наличием властной возможности порождать правовые последствия, вызывать, изменять и прекращать правоотноше­ния, а также субъективные права та юридиче­ские обязанности определённых лиц [8, с. 332].

Эти общин определения нормативно-пра­вового акта и индивидуального акта должны быть конкретизированы, учитывая специфику действия Кодекса административного судопро­изводства Украины и задач судопроизводства. Именно потому целесообразно сужение субъект­ного состава отношений в сфере принятия или санкционирования нормативно-правового акта и индивидуального акта субъектом властных пол­номочий. Кроме того, должен бать суден пред­мет нормативного воздействия предписаний нормативно-правового акта и индивидуального акта - сфера управленческой деятельности.

Таким образом, целесообразно выделить та­кие признаки нормативно-правового акта, кото­рый может быть обжалован в административный суд: а) его формой является письменный доку­мент; б) принимается уполномоченным субъек­том властных полномочий; в) устанавливает, из­меняет, прекращает или конкретизирует нормы права в сфере управленческой деятельности; г) содержит распоряжения общего характера и по­стоянного действия; д) действие направлено на широкий круг лиц и неоднократное применение. В отличии от нормативно-правового акта, инди­видуальный акт характеризуют такие признаки: а) закрепляет конкретные предписания в сфере управленческой деятельности; б) адресованный конкретному субъекту (физическому или юри­дическому лицу); в) применяется однократно; г) после реализации исчерпывает своё действие.

Нормативно-правовой акт - письменный до­кумент, принятый или санкционированный субъ­ектом властных отношений, который устанавли­вает, изменяет, прекращает или конкретизирует нормы права в сфере управленческой деятель­ности, содержит распоряжения общего характера и постоянного действия и рассчитан на широкий круг лиц, неоднократное применение. Правовой акт индивидуального действия - письменный документ, принятий или санкционированный ор­ганом государственной власти или органом мест­ного самоуправления во исполнение полномочий, в котором закреплены конкретные предписания, обращённые к отельному субъекту, применяют­ся однократно и после реализации исчерпывают своё действие. Сформулированные понятия пред­лагается закрепить как нормы-дефиниции пун­ктами 16, 17 части 1 ст. 3 Кодекса административ­ного судопроизводства Украины.

Проведенный анализ показал, что реализация права на обращение в административный суд за защитой в сфере публично-правовых отношений зависит не только от самой законодательно уста­новленной возможности обратиться в суд, но и от существующих предпосылок реализации такого права. К ним относятся, прежде всего, определён­ность действующим законодательством судеб­ной юрисдикции, а также содержания ключевых норм-дефиниций, составляющих основу форма­лизации публично-правового спора, являющегося предметом юрисдикции административного суда. Правовое регулирование указанных отношений требует совершенствования.

Литература 

1. Щодо застосування окремих норм процесу-ального права під час розгляду адміністративних справ: Лист Вищого адміністративного суду Укра!ни від 19.05.2010 р. №708/11/13-10 [Елек-тронний ресурс]: офіційний веб-сайт Верховно! Ради Укра!ни. - Режим доступу: zakon2. rada.gov.ua/laws/main (дата обращения: 10.11.2012).
2. Про відкриття конституційного провад-ження у справі за конституційним зверненням громадянина Осетрова Сергія Володимировича щодо офіційного тлумачення положень частини друго! статті 55 Конституці! Укра!ни, частини друго! статті 2, пункту 2 частини третьо! статті 17 Кодексу адміністративного судочинства Укра!ни, частини третьо! статті 110, частини друго! статті 236 Кримінально-процесуального кодексу Укра!ни: Ухвала Конституційного Суду Укра!ни від 13.07.2011 р. № 33-у/2011 [Електронний ресурс]: офіційний веб-сайт Верховно! Ради Укра!ни. - Режим доступу: zakon2. rada.gov.ua/laws/show/v033u710-11/card2#Card (дата обращения: 11.11.2012).
3. Кодекс адміністративного судочинства Укра!ни від07.2005 р. № 2747-IV [Електрон-ний ресурс] // Відомості Верховно! Ради Укра!ни. - № 35-36. - 37. - ст. 446. - Режим доступу : си­стема інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» станом на 10.10.2012 р. (дата обра­щения: 19.10.2012).
4.  У справі за конституційним зверненням громадянина Осетрова Сергія Володимировича щодо офіційного тлумачення положень частини друго! статті 55 Конституці! Укра!ни, частини друго! статті 2, пункту 2 частини третьо! статті 17 Кодексу адміністративного судочинства Укра!ни, частини третьо! статті 110, частини друго! статті 236 Кримінально-процесуального кодексу Укра!ни та конституційним поданням Вищого спеціалізованого суду Укра!ни з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень статей 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу Укра!ни, статей 3, 4, 17 Кодексу адміністративного судо-чинства Укра!ни в аспекті статті 55 Конституці! Укра!ни (справа про оскарження бездіяльності суб'ектів владних повноважень щодо заяв про злочини) : Рішення Конституційного Суду Укра!ни від 14.12.2011 р. № 19-рп/2011 [Елек­тронний ресурс] // Офіційний вісник Укра!ни.- № 101 (06.01.2012). - Ст. 3724. - Ре­жим доступу : система інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» (дата обращения: 15.11.2012).
5. Цивільний процесуальний кодекс Укра!ни від 18.03.2004 р. № 1618-IV [Електронний ре­сурс] // Відомості Верховно! Ради Укра!ни. -2004. - № 42. - Ст. 492. - Режим доступу : систе­ма інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» (дата обращения: 20.10.2012).
6. Господарський процесуальний кодекс Укра!ни від 06.11.1991 р. № 1798-XII [Електрон­ний ресурс] // Відомості Верховно! Ради Укра!ни.-№ 6 (11.02.92), ст. 56. - Режим доступу : система інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» (дата обращения: 15.10.2012). 
7. У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів Укра!ни щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першо! статті 4 Цивільного процесуального кодек­су Укра!ни (справа про охоронюваний зако­ном інтерес): Рішення Конституційного Суду Укра!ни від12.2004 р. № 18-рп/2004 [Елек-тронний ресурс] : за станом на 20 лютого 2012 р. // Офіційний вісник Укра!ни. - 2004. - № 50 (31.12.2004). - Ст. 3288. - Режим доступу : zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi (дата об­ращения: 11.11.2012).
8. Великий енциклопедичний юридичний словник [Текст] / за ред. Ю. С. Шемшученко. - К. : Вид-во «Юридична думка», 2007. - 992 с.
9. У справі за конституційним поданням Харківсько! місько! ради щодо офіційного тлу-мачення положень частини друго! статті 19, статті 144 Конституці! Укра!ни, статті 25, ча-стини чотирнадцято! статті 46, частин першо!, десято! статті 59 Закону Укра!ни «Про місцеве самоврядування в Укра!ні» (справа про скасу-вання актів органів місцевого самоврядування) : Рішення Конституційного Суду Укра!ни від 04.2009 р. № 7-рп/2009 [Електронний ре­сурс] // Офіційний вісник Укра!ни. - 2009. - № 32. - Стор. 77. - Стаття 1084. - Режим доступу : система інформаційно-правового забезпечення «Ліга-Закон» (дата обращения: 20.10.2012).