Содержание административной процедуры судебного контроля за законностью административной деятельности органов исполнительной власти

Содержание административной процедуры судебного контроля за законностью административной деятельности органов исполнительной власти 

Статья посвящена обоснованию понятия и признаков административной процедуры су­дебного контроля за законностью административной деятельности органов исполнительной власти, что позволяет охарактеризовать содержание этого правового явления.

Становление Украины как правового госу­дарства обуславливает необходимость усиления действенности судебного контроля за законно­стью административной деятельности органов исполнительной власти. Исполнительно-распо­рядительная деятельность этих государственных органов основана, преимущественно, на власт­ном императиве и связана, в некоторых случаях, с ограничением прав и свобод граждан с целью гарантирования общественной безопасности, осуществления охраны общественного порядка, реализации иных функций, возложенных на них Конституцией Украины.

Действующее законодательство предусма­тривает право гражданина обжаловать решение, действие или бездеятельность органа испол­нительной власти, его должностного лица не только в суд, но и в административном поряд­ке. Однако обращение в административный суд с административным иском является наиболее действенным способом защиты прав, свобод, законных интересов, так как осуществляется не­зависимым государственным органом - судом, в отличии от внесудебного (административного) способа, когда гражданин обращается с жалобой в высший, согласно управленческой иерархии, государственный орган. При этом администра­тивный суд (судья), реализуя функцию право­судия, принимает законные и обоснованные су­дебные решения, гарантирующие соблюдение и защиту прав, свобод, интересов человека и гражданина, иных субъектов в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властных полномочий. Именно пото­му судебный контроль был и остаётся эффектив­ной гарантией соблюдения режима законности и правопорядка в государстве, реализации и защи­ты прав и свобод.

Анализируя проблему содержания админи­стративной процедуры судебного контроля за за­конностью административной деятельности ор­ганов исполнительной власти, следует отметить, что судебный контроль осуществляют не только административные суды. Общие суды при рас­смотрении гражданских дел также проверяют законность принятия решения субъектом власт­ных полномочий. Однако, в отличие от админи­стративных судов, такая проверка проводится в отношении нарушений в сфере гражданско-правовых отношений. Практически, то же самое можно указать и в отношении хозяйственных су­дов. Проверка законности также осуществляется судами во время рассмотрения уголовных дел. Разница состоит в предмете спора, правосубъ­ектности субъектов спорных отношений.

Так как законность административной дея­тельности органов исполнительной власти вы­ступает объектом судебного контроля судов ад­министративной, гражданской, хозяйственной, уголовной юрисдикций, то возникает логиче­ский вопрос о границах и специфике реализа­ции судами контрольных полномочий. Одним из способов решения выделенной системной про­блемы являться характеристика содержания ад­министративной процедуры судебного контроля.

Обращение к научным публикациям в выде­ленном направлении научного поиска свидетель­ствует об анализе общей проблемы содержания судебного контроля в пределах общей проблемы защиты прав и свобод граждан (С. С. Громы­ко [1], И.В. Ілиев [2], Е.А. Марченко [3], Н.Ю. Хаманева [4] и другие), а также судебного кон­троля в контексте развития административной юстиции (В.Б. Аверьянов [5], Ю.С. Педько [6]). Среди работ российских исследователей следует назвать исследования общетеоретического на­правления Д.М. Вороненков [7] или в контексте развития конституционного права Е.А. Дюкова [8] и другие.

Анализ судебного контроля с позиций право­вой процедуры основан на концепции теории административного процедурного права, обо­снованной А.И. Миколенко в одноимённой мо­нографии, которая вышла в свет в 2010 году [9]. Хотя авторский подход учёного и вызывает не­однозначное отношение, однако характеризуется системностью, новизной, а положения, изложен­ные в ней, не противоречат доктрине админи­стративного права и процесса в части формиро­вания основ процессуальной её части.

Современные научные исследования в сфере административного права и процесса характе­ризуются активным научным поиском содержа­ния процессуальных категорий, формирования теории административных процедур, админи­стративных услуг, административного договора - В.Б. Аверьянов, С.В. Кивалов, А.А. Селиванов и другие. В отношении научных подходов к раз­граничению категорий «административная про­цедура» и «административный процесс», в ад­министративно-правовой науке можно выделить три основных. Так, О.В. Кузьменко, характери­зуя содержание процессуальных категорий ад­министративного права, указывает, что одни учё­ные процесс рассматривают как разновидность процедуры, а другие - усматривают в процедуре вид процесса, третьи вкладывают в этот термин синонимичное значение и рассматривают их как равные объекты правового бытия [10, с.172]. Сама же О.В. Кузьменко формулирует авторский поход, указывая следующее. Процедуры, по мнению О.В. Кузьменко, в любом случае нельзя рассматривать как составляющую процесса, его разновидность. Также и процесс не может быть отделён от процедуры. Эти правовые явления -«процесс» и «процедура» - не могут восприни­маться как однопорядковые или же несовмести­мые [10, с.175]. Юридический процесс учёная определила как деятельность субъектов права по осуществлению правовой регламентации обще­ственных отношений и реализации права, а юри­дическую процедуру - как формализованную сторону такой деятельности. Юридическая про­цедура, подчёркивает О.В. Кузьменко, детерми­нирует порядок осуществления субъектами пра­воотношений юридически значимых действий, которые в совокупности составляют юридиче­ский процесс [10, с.179-180].

Критически анализируя поход О.В. Кузьмен-ко, Э.Ф. Демский формулирует вывод о том, что не все административные процедурные действия можно отнести к административному процессу. Э.Ф. Демский отмечает наличий многих общих признаков у таких категорий как «производство» и «процедура», а потому эти категории не могут быть отделены одна от другой. Процедура в ад­министративном процессе - это установленные законодательством правила, порядок и условия (образец) осуществления процессуальных дей­ствий по рассмотрению, разрешению конкретно­го административного дела в публичной сфере [11, с.134-135].

В приведенных выше подходах О.В. Кузьменко, Э.Ф. Демского можно отметить динами­ку развития положений о содержании админи­стративной процедуры, соотношении процессу­альных категорий «процесс», «производство», «процедура». Доказывая необходимость отделе­ния категории «процедура», учёные фактически формируют основу развития теоретической мо­дели административного процессуального пра­ва, выделяя одну из родовых категорий и опре­деляя её соотношение с иными родовыми кате­гориями - «процесс», «производство».

Этимологическое содержание категории «процедура» раскрывается через:

1) любое дли­тельное, последовательное дело, обряд [12, с. 526];

2) порядок, последовательное дело, по­следовательность действий [13, с. 231];

3) офи­циальный порядок, обсуждение чего-либо [14, с. 577];

4) установленную, последовательность действий для осуществления или оформления определённого дела [15, с. 543].

Исходя из со­держания и смысла этимологического значения категории «процедура», можно выделить такие её черты как отображение последовательности действий и целенаправленность таких действий.

С позиций правовой материи и учитывая эти­мологию указанной категории, процедуру можно определить через последовательно осуществляе­мые целенаправленные действия, урегулирован­ные нормами права. Так, Р. С. Алимов указал, что речь идёт о специфической процедуре в сфере правового регулирования общественных отно­шений, то есть о процедуре в её правовом зна­чении, то последовательные действия, которые составляют процедуру, должны быть, во-первых, урегулированы нормами права, а во-вторых, на­правлены на достижение правового результата, что отражается в определённых правовых по­следствиях [16, с. 10].

Отображение через категорию «процеду­ра» определённого порядка, целенаправленного характера действий отмечается большинством учёных. Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, не возникает сомнений восприятия процедуры как определённого порядка, породившего систему сложных процессуальных норм с помощью кото­рых развивается законодательный, бюджетный, гражданский процесс [17]. По мнению М.И. Байтина, правовая процедура ориентируется на достижение соответствующей цели (конечного результата) правового регулирования, обеспечи­вая, тем самым целенаправленность, последова­тельность и результативность юридической дея­тельности [18, с. 97].

Известный теоретик права С.С. Алексеев обосновывал широкое значение категории «юри­дическая процедура» - как все виды правовой регламентации юридических действий, которые длятся во времени [19, с. 122-123]. Такое вос­приятие содержания категории «юридическая процедура» было презентовано С.С. Алексеевым в 1982 году, а в 2000 году этот подход получил развитие в работах М.И. Байтина и О.В. Яко-венко, которые определили правовую процедуру как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деяльности, кото­рая обеспечивает реализацию норм материаль­ного права и основанных на них материальных правоотношениях, охраняемых от нарушений правовыми санкциями [18, с. 97].

Перспективным с точки зрения учёта при формировании доктрины административной процедуры является поход, обоснованный Н.Р. Нижник. Учёная подчёркивала наличие норма­тивного и фактического проявления процеду­ры. С одной стороны процедуры определяют последовательность осуществления различных действий и взаимодействия между участниками государственно-управленческих отношений или оформления любых дел, направленных на дости­жение определенного результата. С другой сто­роны, процедуры должны выступать ориентиром для действий. Критериями наличия процедурной упорядоченности Н.Р. Нижник называет: чёткую целевую направленность, ориентированность на конкретный объект управления, продолжитель­ность во времени, последовательность действий и их документальную фиксацию [20].

Обращение к проектам нормативно-право­вых актов позволяет выделить проект Адми­нистративно-процедурного кодекса Украины (регистрац. №2789 от 18.07.2009), в котором дано определение административной процеду­ры как установленного законодательством по­рядка административного производства. Такое определение продублировано в одноимённом проекте 2012 года, подготовленному Министер­ством юстиции Украины [21; 22]. Следует также указать проекте Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (в отношении унификации процедур обжалова­ния судебных решений в гражданском, админи­стративном и хозяйственном судопроизводстве) (регистрац.№4742 от 30.06.2009) [23]. Таким образом, попутки урегулировать на уровне за­конодательства процедурные вопросы не были удачными. Такое состояние дел не случайно, так как категория «процедура» воспринимается как родовая в отношении процессуальной фор­мы определённых общественных отношений, а потому унификация различных действий орга­нов исполнительной власти, иными субъектами властных полномочий, а, тем более - процес­суального порядка судебного рассмотрения до­вольно сложно.

А. И. Миколенко подчёркивает, что любую административную процедуру, связанную с пра­воприменительной деятельностью и имеющую правовое обеспечение, следует признавать один из производств административного процесса [9,с.170-171].

Соглашаясь с А. И. Миколенко и иными уче­ными, следует отметить перспективным поход, по которому административная процедура вос­принимается как целенаправленная последова­тельность осуществляемых уполномоченными субъектами административного права действий. Логичным продолжением данного тезиса являет­ся взвод о том, что административная процедура судебного контроля за законностью администра­тивной деятельности органов исполнительной власти представляет собой правоприменитель­ную деятельность административного суда, уре­гулированная административно-процессуальны­ми нормами. Именно потому административная процедура контроля имманентна (объективно присуща) производству по рассмотрению дела административной юрисдикции (администра­тивного судопроизводства), а потому должны быть выделены факты, с которых начинается ад­министративная процедура судебного контроля и завершается такая процедура. Такими фактами являются: обращение в административный суд с административным иском и принятием админи­стративным судом постановления по делу адми­нистративной юрисдикции як факта завершения административной процедуры. При этом следу­ет указать на наличие процедур обжалования решений административного суда первой ин­станции, которые сами по себе являются допол­нительной гарантией законности судебных ре­шений и, соответственно - гарантий законности осуществления судебного контроля.

Исходя из вышеизложенного, можно сформу­лировать понятие административной процедуры судебного контроля за законностью администра­тивной деятельности органов исполнительной власти. Такой контроль представляет собой по­рядок последовательно осуществляемых про­цессуальных действий по поводу производства по делам административной юрисдикции (адми­нистративного судопроизводства), а сами про­цессуальные действия административного суда, участников судебного административного про­цесса урегулированы административными про­цессуальными нормами и представляют судеб­ный административный процесс. Производство по делам административной юрисдикции (адми­нистративное судопроизводство) выступает как содержательное наполнение административной процедуры судебного контроля за законностью административной деятельности органов испол­нительной власти, создавая, тем самым, условия для последовательного, целенаправленного со­вершения судом, иными участниками процесса процессуальных действий.

Признаками административной процедуры судебного короля за законностью администра­тивной деятельности органов исполнительной власти можно назвать:

• представляет порядок последовательно осуществляемых процессуальных действий про­изводства по делам административной юрисдик­ции (административного судопроизводства) по поводу установления законности администра­тивной деятельности органов исполнительной власти;
• обязательное участие органа исполнитель­ной власти;
• внешний характер относительно организа­ционно не подчинённым органам исполнитель­ной власти субъектам;
• следствием процедуры судебного контроля является правовой акт индивидуального дей­ствия - судебное решение в форме постановле­ния или определения.

Литература

1. Громыко С.С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполни­тельной власти (Административно-правовой аспект) : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14/ Громыко Светлана Станиславовна/ МВД Рос­сии. Санкт-Петербургский университет.- Санкт-Петербург, 2003.-242 c.
2. ІліевІ.В.Судовийконтрользазаконністюактіворганівмісцево! виконавчо! владиуРеспубліціБолгарі!. : автореф. дис... канд. наук: 00.07 /ІліевІліяВасілев /Одеськанаціональнаюридичнаакадемія.-Одеса,2001.-27с.
3. Марченко О.О. Форми судового контролю в державному управлінні: автореф.дис.к.ю.н. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право/ Мар­ченко Олена Олександрівна/ Національний університет «Юридична академія Укра!ни імені Ярослава Мудрого».-Х.,2011.-20с.
4. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Хаманева Н.Ю.
5. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1997. - 216c.
6. Авер янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці/ За заг. ред. Ю.С. Шемшученка, О.Ф. Андрійко.-К.: Інст-т держави і права ім.. В.М. Корецького НАН Укра!ни,2011. - 448 с.
7. Педько Ю. С. Становлення адміністративно! юстиці! в Укра!ні [Текст] : монографія / Ю. С. Педько. - К. : Інст-т держави і права ім. В.М. Ко-рецького НАН Укра!ни, 2003. - 208 с.
8. Вороненков Д.Н. Теоретические и норма­тивные основы судебного контроля в механизме разделения властей: дис..д.ю.н.12.00.01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве; 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохра­нительной деятельности, адвокатура/ Воронен-ков Денис Николаевич/ Юридический институт (Санкт-Петербург).-Санкт-Петербург,2009. - 386 с.
9. Дюкова Е.А. Конституционно-правовые основы контрольной деятельности судебной власти в Российской Федерации: дис..к.ю.н. 12.00.02 - конституционное право; муниципаль­ное право/ Дюкова Елена Александровна/ Не­государственное образовательное учреждение «Донской юридический институт».-Ростов-на-Дону,2008.-200с.
10. Миколенко О.І. Теорія адміністративного процедурного права. Монографія.-Харків: Бурун Книга, 2010.-336с.
11. Кузьменко О.В. Процесуальні категорі! адміністративного права: Монографія.-НАВСУ, Львів ВАТ «Львівська книжкова фабрика «Ат­лас», 2004.-232с.
12. Демський Е. Ф. Адміністративне про-цесуальне право Укра!ни: навч.посіб./ Е.Ф. Демський.-К.: Юрінком Інтер,2008.-496с.
13. Даль В. И. Толковый словарь живого ве­ликорусского языка. Т. 4. / В. И. Даль. - М. : Рус. яз., 1980. - 680 с.
14. Новий тлумачний словник укра!нсько! мови : в 4-т. Т.III / укл. В. Яременко, О. Сліпушко.
15. К. : Аконіт, - 927 с.
16. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. - 14-е изд., стер. - М. : Рус. яз., 1983. - 816 с.
17. Евгеньева А. П. Словарь русского языка : в 4 т. - 2-е изд., испр. и доп. / А. П. Евгеньева. -М. : Рус. яз., 1984. - 750 с.
18.  Алімов Р. С. Процедури в адміністративному праві Укра!ни: теорія і практика : дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Алімов Роман Святославович/ Націоналльний університет ДПС Укра!ни. - Ірпінь, 2002. - 199 с.
19. Тихомиров Ю. А. Административные про­цедуры и право / Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапи-на // Журнал Российского права. - 2002. - № 4.С. 3
20. Байтин М. И. Теоретические вопросы пра­вовой процедуры / М. И. Байтин, О. В. Яковенко // Журнал Российского права. - 2000. - № 8. - С.93-102
21. Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. Т. 2 / С. С. Алексеев. - М. : Юрид. лит., 1982.300 с.
22. Нижник Н. Р. Правовое регулирование государственно-управленческих отношений :автореферат дис. на соискание ученой степени доктора юрид. наук : 12.00.02 «Конституційне право» / Н. Р. Нижник. - К., 1992. - 39 с.
23. Проект Адміністративно-процедурного кодексу Укра!ни  № 2789 від 18.07.2008 № 2789 // Офіційний веб-сайт Верховно! Ради Укра!ни. [Електронний ресурс]. - Режим до­ступу : http: //gska2.rada.gov.ua/ pls/zweb_n/ webproc4_1?id=&pf3511=33073. - Название с экрана.
24. Адміністративно-процедурний кодекс Укра!ни. Проект [Електронний ресурс] //Офіційний сайт Міністерства юстиці! Укра!ни. -Режим доступу до сайту: minjust.gov.ua/0/41460. - Название с экрана 
25. Висновок на проект Закону Укра!ни «Провнесення змін до деяких законодавчих актів Укра!ни» (щодо уніфікаці! процедур оскарження судових рішень в цивільному, адміністративному і господарському судочинстві) (реестр. № 4742 від 30.06.2009 року, внесений народним депутатом Укра!ни В.Р. Мойсиком) // Офіційний вебсайт Верховно! Ради Укра!ни. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=35695 - Название с экрана