Правовые проблемы юридических форм реализации осуществления административных процедур

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты [1].

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и:

1) рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное применение;

2) (или) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц в рамках законодательно регламентированной ситуации;

3) (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц [2].

По общепринятому мнению юристов-правоведов, под правовым актом индивидуального характера следует понимать акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для ограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения. Конкретность индивидуально-правовых актов заключается в том, что с их помощью разрешаются конкретные индивидуальные дела и вопросы; они адресованы определенным субъектам; они являются юридическими фактами, непосредственно вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений. Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для реализации норм других отраслей права. Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым нормам. Смешанные акты управления могут содержать как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение или решение по конкретному управленческому делу. На наш взгляд, подобные акты являются нормативными, так как индивидуальные решения в них носят вспомогательный характер и, как правило, адресованы органам управления и их должностным лицам. Как юридическая форма реализации внешних административных процедур, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления (правоохранительных органов), т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями (в данном случае органами социально-правового контроля). В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления как юридическая форма реализации административных процедур является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.

Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» регламентирует требования к правовым актам и их оформлению, порядок их вступления в силу и прекращения действия, а также организацию и контроль за их исполнением. Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания, а также обязательность его исполнения [3].

Теория административного права различает признаки акта управления и требования, которые предъявляются к нему. Признаки акта управления - это свойства, которые характеризуют его сущность и назначение, а требования к акту управления - это некие стандартные условия, при которых акт будет являться законным и отвечать публичным интересам (4). Так, например, В. М. Манохин в качестве основных требований к актам управления выделяет:

1) требования, относящиеся к разработке и принятию актов управления;

2) требования к вступлению их в действие;

3) требования к содержанию и форме акта управления [5].

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов рассматривают вопрос о требованиях, относящихся к правовым актам управления, через условия эффективности актов государственной администрации и их качества. «Качество самих актов - результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты» [6]. К таким требованиям, по мнению авторов, относятся:

1) целесообразность административного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов;

2) законность;

3) организационно-технические требования.

На наш взгляд, одним из главных требований, предъявляемым к правовым актам вообще и к индивидуальным актам управления, в частности, является их законность. Причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных административно-правовых норм при подготовке, принятии и исполнении акта управления. Таким образом, индивидуальный правовой акт управления не должен противоречить Конституции Республики Казахстан, действующему законодательству и правовым актам вышестоящих органов государственного управления. Проблема соблюдения цели закона при издании административного акта всегда интересовала ученых-административистов. А.И. Елистратов еще в начале ХХ века писал, что «идея законной цели особого условия правомерности для административного акта является приобретением французского административного права. Государственный совет в качестве органа административной юстиции отменяет акты, совершаемые должностным лицом в пределах его компетенции и с соблюдением предписанных форм, если этими актами преследуется не та цель, которую имел в виду закон, определяя право подлежащего агента на их совершение» [7]. Однако требования к правовому акту управления могут и не носить юридического характера, а касаться формальной стороны акта управления как юридического документа. Законность правовых актов управления должна обеспечиваться на всех этапах их подготовки и принятия. Должны создаваться условия для их действия и достижения соответствующих целей управления.

Установленная форма издания акта управления и соблюдения всех ее реквизитов является обязательным требованием, предъявляемым нормативными правовыми актами, регламентирующими делопроизводство в государственных органах. Примером этому может служить Инструкция по ведению несекретного делопроизводства в Агентстве финансовой полиции Республики Казахстан, утвержденная приказом Председателя Агентства финансовой полиции Республики Казахстан от 14.06.01 г. № 90. Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуально-правовых актов инициируют административные процедуры. Однако административные процедуры могут инициироваться не только органами государственного управления, но и гражданами и их организациями. В этом случае индивидуальные акты управления реализуют административные процедуры, возникшие вследствие обращений граждан и организаций (имеются в виду предложения и заявления, направляемые в органы исполнительной власти).

Реализация административных процедур во взаимоотношениях граждан и их организаций с органами государственного управления (правоохранительными органами) напрямую зависит от гарантированной государством возможности пользоваться предоставляемыми правами, в том числе и правом на защиту от неправомерных действий. В соответствии с положениями статьи 13 Конституции Республики Казахстан государством каждому гарантируется защита прав и свобод всеми не противоречащими способами. Право на защиту своих прав и свобод является не только конституционным правом, но и является гарантией реализации всех других прав граждан, в том числе и тех прав, которые связаны с административными процедурами. Гарантированность прав - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к доминированию и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни. Все гарантии прав граждан и их организаций можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые [8]. Наибольший интерес с точки зрения права представляют именно последние, так как экономические и политические гарантии являются общими, а организационно-правовые - специальными гарантиями прав граждан. Они включают в себя не только правовые нормы, закрепляющие права граждан и их организаций, но и нормы, регламентирующие деятельность различных государственных органов по охране этих прав.

Организационно-правовые гарантии, в том числе и административно-правовые гарантии нормального осуществления административных процедур можно разделить на два вида: судебные и внесудебные [9]. Следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении судебной и внесудебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав, свобод и законных интересов граждан. Не вдаваясь в анализ существующих споров по этому поводу, приведем лишь разделяемое нами мнение И.Л. Бачило «административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав граждан, разумно дополняющие друг друга» [10]. В целях настоящей работы для раскрытия сущности административных процедур обратимся к рассмотрению только внесудебных гарантий прав граждан и органов социально-правового контроля при осуществлении административных процедур. Административно-правовой способ защиты прав граждан сформулирован в статье 33 Конституции Республики Казахстан: «Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». С нашей точки зрения, под термином «обращения» здесь понимаются как предложения и заявления, требующие осуществления административных процедур, так и жалобы, являющиеся основанием для осуществления административной или судебной юрисдикции.

Обращения граждан как гарантированные государством формы волеизъявления населения, адекватно отражая многогранную социальную практику, обогащают знания управляющих о том, что думают, что хотят управляемые. Все это, по мнению Г.А. Алибаевой, и обуславливает не только актуальность четкой организации работы по сбору, изучению, обобщению обращений людей, но и необходимость конкретной, последовательной, целенаправленной деятельности государственных органов по преодолению деструктивной социальной практики, искоренения и предупреждения любых иных негативных явлений и тенденций в общественной жизни. Обращения граждан, являясь своего рода выражением общественного мнения, тем самым играют роль в процессе функционирования государственных органов, развития и углубления их связей с населением [11].

Анализ поступающих от граждан обращений показывает, что большой процент составляют жалобы на неправомерные действия сотрудников правоохранительных органов. Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы рассмотрения обращений граждан и органов социально-правового контроля является Закон Республики Казахстан от 12.01.07 г. № 221-III ЗРК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Данный нормативный акт установил, что государственные органы, органы местного самоуправления, другие юридические лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленном порядке и сроки рассматривать предложения, отклики, заявления, запросы и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан и их личного приема органами государственного управления регламентируется многочисленными разрозненными нормативными актами, обусловленными ведомственной спецификой органов их издавших, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение и эффективное осуществление административных процедур, например:

  • Приказ Председателя Комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан от 9 января 2006 года № 1 «Об утверждении Правил рассмотрения обращений и жалоб в Комитете по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан»;
  • Приказ Министра транспорта и коммуникаций Республики Казахстан от 16 августа 2005 года № 275-I «Об утверждении Регламента Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан и Инструкции по делопроизводству в Министерстве транспорта и коммуникаций Республики Казахстан»;
  • Приказ Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 22 декабря 2000 годаN 286-п Об утверждении Регламента работы Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. Рассмотрение писем, заявлений и жалоб граждан»;
  • Приказ Генерального Прокурора Республики Казахстан от 7 сентября 2007 года № 37 «Об утверждении Инструкции по рассмотрению обращений физических и юридических лиц в органах и учреждениях прокуратуры Республики Казахстан» и др.

Необходимо отметить, что большая часть таких нормативных правовых актов не опубликовываются, что, соответственно, затрудняет возможность граждан по ознакомлению с ними. Все правовые нормы такой категории нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции административных процедур. Следует отметить, что термин «обращение» носит собирательный характер. Действующее законодательство включает в него заявление, запрос, предложение, оклик и жалобу физических и юридических лиц. При этом, каждый из указанных видов обращения имеет свою специфику и, следовательно, относится к различным административным процедурам либо к административно-юрисдикционному производству.

Заявление представляет собой ходатайство лица о содействии в реализации его прав и свобод или прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе субъектов, рассматривающих обращения, должностных лиц, либо критика их деятельности.

Запрос - просьба лица о предоставлении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера.

Предложение - рекомендация лица по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Отклик - выражение лицом своего отношения к проводимой государством внутренней и внешней политике, а также к событиям и явлениям общественного характера.

Жалоба - требование лица о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов, об устранении неправомерных действий или бездействия должностных лиц, а также отмене незаконных решений субъектов [12].

В теории права имеются различные интерпретации указанных понятий. Так, В.И. Ремнев рассматривает предложение, как вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан и их законных интересов, а направлен на улучшение работы государственных органов, общественных организаций. Он выделяет два вида информации, которую граждане могут вносить на рассмотрение государственных органов и общественных организаций. Один из них включает предложения, свидетельствующие об одобрении деятельности государственных и общественных организаций, второй вид - критику недостатков в работе. Критическое предложение, как считал, указанный автор, являются особой разновидностью обращений [13]. В.В. Долежан предлагает рассматривать в качестве самостоятельного вида обращения и критические замечания граждан [14].

Н. Н. Казакевич рассматривает жалобу как сообщение о нарушении прав, свобод или интересов граждан, установленных законодательством или вытекающих из общих принципов законности и правил общежития, а также других личных интересов граждан, не противоречащих общественным [15].По мнению Н.Ю. Хаманевой, жалоба представляет собой обращение гражданина (устное или письменное), группы или коллектива граждан в соответствующий государственный орган или общественную организацию в связи с нарушением их прав и законных интересов [16]. Следует отметить, что в условиях углубления демократических процессов особенно возрастает роль и значение обращений граждан как эффективного инструмента критики. В современном обществе особую значимость приобретает правильное понимание и глубокое осмысление изначального, наиболее широкого смысла, вкладываемого в понятие критика. Это компетентный, заинтересованный, и вместе с тем беспристрастный анализ какого-либо явления (практические действия людей, события, факты, теории, концепции и т.д.), разбор его достоинств и недостатков, завершающийся общей оценкой и суждением относительно дальнейшей судьбы этого предмета (явления).

Гарантируемая Конституцией Республики Казахстан (статья 20) свобода слова (свобода выражения мнений) предоставляет человеку возможности внешнего проявления его внутреннего мира. Свобода слова, основанная на свободе мысли - есть нечто иное, как право каждой личности иметь собственные представления и убеждения о многообразных явлениях действительности, что создает предпосылки для самореализации ею духовной, содержательно осознанной позиции.

Таким образом, свобода слова представляет собой неотъемлемое правомочие индивида, осуществление которого, безусловно направлено на обеспечение активного участия человека в жизни гражданского общества [17]. Письменные обращения, которые не содержат сведений о обращающемся субъекте признаются анонимными и рассмотрению не подлежат. Однако, Закон Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» устанавливает возможности для рассмотрения анонимных обращений. Так, согласно пп. 2) п. 1 ст. 5 этого Закона подлежат рассмотрению анонимные обращения, в которых содержатся сведения о готовящихся или совершенных преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности и которое подлежит немедленному перенаправлению в государственные органы в соответствии с их компетенцией.

По нашему мнению, в целях защиты граждан и органов социально-правового контроля от преследований за справедливую критику, содержащуюся в жалобе, необходимо законодательно закрепить право на тайну подписи, а также запретить разглашение без согласия граждан и органов социально-правового контроля сведений, которые стали известны из обращений. Законодательство об административных процедурах устанавливает требования, предъявляемые к процедурам реализации граждан: возможность ознакомления с материалами дела, связанными с рассмотрением его обращения, возможность личного участия гражданина в разбирательстве по его обращению; ведение дела по обращению гражданина одним и тем же должностным лицом, не допуская необоснованной передачи материалов дела, связанных с обращением гражданина, другому должностному лицу; недопущение случаев, когда рассмотрение обращения гражданина возлагается на лицо, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении дела и др.

В Законе Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» предоставляется право физическим и юридическим лицам при рассмотрении обращений предоставлять документы и материалы в подтверждение своего обращения либо просить об их истребовании. Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» также предоставляет аналогичное право, но только гражданам. В связи с этим, по нашему мнению, существенным недостатком Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» является рассмотрение в качестве субъектов обращений только граждан. Название Главы 4 этого Закона «Процедуры защиты прав и законных интересов граждан» изначально сужает круг субъектов таких административно-правовых отношений. Считаем целесообразным, внести соответствующие изменения и дополнения в указанный Закон в части расширения круга субъектов в рамках процедур защиты прав и законных интересов не только граждан (физических лиц), но и юридических лиц.

 

Литература

  1. См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т.2. - М., 2002. - С. 332-339.
  2. Об административных процедурах. Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г.//Казахстанская правда. - 2000. - 30 ноября.
  3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 238.
  4. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т.2. - М., 2002. - С. 270.
  5. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право. Учебник. - М., Юристъ, 1996. - С. 161-164.
  6. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебное пособие. - Екатеринбург, 1999. - С. 28-29.
  7. Российское полицейское (административное) право: Конец ХГХ - начало ХХ в.: Хрестоматия/Сост. И вступит. Ст. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 1999. - С. 550.
  8. Химанева Н.Ю. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации. - М., 2000. - С. 24.
  9. Административное право. Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. - М., Юрист, 1999. -С. 129-132. 
  10. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития/Отв. Ред. Бачило И.Л. - М., Юристъ, 1998. - С. 308.
  11. Алибаева Г.А. Местные исполнительные органы в системе государственной власти. - Алматы. «Жеты Жаргы». 1999. - С. 49-50.
  12. О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц. Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 г.//Казахстанская правда. -2007. - 13 января.
  13. Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. - М. Наука, 1979. - С. 216-217.
  14. Долежан В.В. Право граждан на обращение с предложениями, заявлениями и жалобами//Правоведение. -1981. - № 3. - С. 27.
  15. Казакевич Н. Н. Рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан. - М. Профиздат. 1980. - С. 11.
  16. Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах -. М. Наука. 1984. - С. 13.
  17. Таужанова Р.Ж. Институт обращения граждан: конституционно-правовая форма непосредственной демократии: Дисс. .. .канд.юрид.наук. -Алматы, 2001. - С. 42-43.
Год: 2010
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция