Контрольная функция законодательной власти: вопросы теории и практики

Комплексный анализ института парламентского контроля позволяет выявить его сущность, назначение и формы выражения. Специфика законодательной ветви власти вполне определенно отмечалась в политико-правовой мысли со времени обретения парламентами значения государственного форума. Позже теория парламентского контроля обретает стройность и логическую завершенность в трудах Джона Локка, Шарля Луи Монтескье, Жана Жака Руссо, Томаса Гоббса, Имануила Канта и др..

Джон Локк, разделив государственную власть на законодательную и исполнительную и придерживаясь идеи верховенства законодательной власти, полагал, что «исполнительная власть... является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по ее желанию изменена и смещена»[1, с.85]. Ш-Л. Монтескье, определивший политическую свободу народа «правом делать все, что дозволено законом», пришел к выводу о том, что гарантом этой свободы является такая организация государственной власти, которая основана на ее разделении на три ветви, сдерживающие устремления друг друга к обладанию всей полнотой власти в целом [2, с. 289-294]. Жан Жак Руссо в «Общественном договоре», как и Томас Гоббс в сотворенной им договорной теории, считает, что в результате отказа от прав отдельными индивидами образуется впервые единое лицо нации, организованного общества или государства. Логическим итогом общественного договора при создании государства является формирование общей воли, «которая выступает в качестве закона, с одной стороны, и органа, его творящего, с другой». Общую волю выражает «чрезвычайное собрание, вызываемое непредвиденными случаями, и периодическое собрание, созываемое по закону в определенный день и в определенной форме. . Как только народ собрался как суверенный орган, всякая юрисдикция правительства прекращается»[3, с. 3, 35, 80]. В триумвирате властей отстаивал верховенство законодательной власти и немецкий философ И.Кант, обосновывая ее необходимость принадлежностью ее «только объединенной воле народа»[4, с.234].

Парламент способен задействовать свой сложный многофункциональный механизм посредством осуществления эффективного контроля. Контрольная функция подчинена, по мнению В.Орландо, цели осуществления постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации и обеспечения права парламентария выражать членам правительства «любое желание, сомнение или недовольство» [5, с.134]. Замечено также, что парламентский контроль осуществляется с помощью парламентской критики действий правительства [6, с.530]. Чрезвычайно важной считал контрольную функцию и С.А.Котляревский: «В современном государстве контролирующая деятельность парламента тем важнее, чем неизбежнее в нем усиление правительственной власти, держащей в своих руках нити законодательной и бюджетной работы»[7, с.264]. Концептуальные понятия теории парламентского контроля основываются на принципе народовластия: «представительная составляющая государственной власти рассматривается как институциональная форма осуществления народной воли. Она есть публичная власть, с помощью которой реализуется публичный интерес как сочетание государственного, национального и общественного интересов»[8, с.137]. Замечено, что «еще в средние века идея народного суверенитета была одной из популярных принадлежностей естественно-правовых построений. Эта идея была дальнейшим формулированием юридической зависимости правительства от общества. В ней постулировалось для народа постоянное право контроля и верховенства над властью»[9, с.23]. Развивая теорию народовластия как принципа парламентаризма, К.В.Арановский отмечает: «Формы, в которых закрепляется народовластие, различны. Оно может быть провозглашено прямо. . Может быть использован и политический образ народа - учредителя, обладателя власти - текст конституции предваряет преамбула, из которой следует, что именно народ учредил основы государственного строя, определил его цели и в дальнейшем оставляет за собой право контролировать условия осуществления власти в стране [10, с. 130]. Принцип народовластия, таким образом, является исходной категорией парламентаризма

Центральной категорией теории парламентского права является принцип разделения власти, призванный обеспечить эффективность народовластия, «этот принцип демократичен, он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявлять и отражать интересы, как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп»[11, с 15.]. В истории политико-правовой мысли запечатлены различные мнения по данному поводу: законодательной власти надлежит отстранять «от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями или выполняют их противоположно ясно выраженному мнению нации»[12, с.53]. Правительство (министры) должны нести последствия не только своих собственных нарушений, но и политических ошибок, лишающих их доверия народных представителей [13, с.128]. В литературе также замечено, что парламентский контроль в механизме разделения власти является одним из видов государственного контроля: «старейшая форма контроля (восходящая к античности) состоит в убеждении о необходимости разделения государственной власти на три ветви - исполнительную, законодательную и судебную - и возложение этих функций на независимые друг от друга государственные органы. Этот вид контроля призван предотвратить злоупотребление властью или превышение власти отдельными государственными органами и, тем самым, в конечном счете, гарантировать гражданские свободы.....................     

Основной закон определяет задачи и границы исполнительной и законодательной властей и позволяет контролировать их на предмет возможных злоупотреблений»[14, с. 47]. А.Лафитов считает, что «наряду с правотворчеством, правоприменением и реализацией норм права в юридическом механизме управления существует и реально действует блок таких юридических средств, как акты органов контроля; меры, направленные против принятия неправомерных управленческих решений; меры по исправлению таких решений устранению вызванных ими последствий; меры предупреждения, предотвращения правонарушений; принудительное исполнение обязанности, юридической ответственности. Законодательство закрепляет государственно-правовые средства, дающие парламентариям возможность активно участвовать: в принятии управленческих решений (законодательная инициатива, право внесения вопроса, запроса); в организации исполнения решений» [15, с.32].

В современной науке конституционного права проблемам парламентского контроля уделяется достаточное внимание, в источниках дается определение данного института. Заслуживает внимания и должной оценки понятие парламентского контроля, сформулированное М.М.Утяшевым и А.А.Корнилаевой: это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий [16, с.30]. Определение парламентского контроля предлагают и авторы учебника «Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика»: парламентский контроль есть «система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности исполнительных органов и направленная на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.д.)»[17, с.81]. Ведущей вслед за законодательными полномочиями парламента называют современный ученые контрольную функцию, состоящую в осуществлении им контроля за деятельностью правительства, других высших органов государственной власти при исключении вмешательства в их непосредственно исполнительно-распорядительную работу [18, с.386]. Рассматривая парламентское бюджетное право как часть парламентского финансового контроля, А.Д.Соменков определяет его специфику: парламентский контроль «по своим задачам есть контроль государственный, как форма реализации единой государственной власти, источником которой является многонациональный народ, осуществляющий свой суверенитет через представительство в системе контрольных отношений» [19, с.31]. Более категорично и лаконично звучит формулировка в редакции французских ученых: парламентский контроль представляет собой комплекс мер, позволяющий палатам парламента составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несоответствия с проводимой политикой [20, с. 96]. Е.В. Коврякова определяет парламентский контроль как институт права в качестве совокупности норм права, регулирующих установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти с целью оценки этой деятельности и возможного применения санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.) [21, с. 137].

Е.А.Соломатина обобщает: «Устойчивость и преемственность любой системы власти обеспечивается определенным конституционно-правовым механизмом, предусматривающим сбалансированное равновесие властей, их взаимозависимость, и взаимоконтроль. Для этого в каждой из них определяется свой источник формирования, закрепляются различные сроки полномочий и предусматриваются политико-правовые рычаги, позволяющие нейтрализовать действия другой. В современных условиях принцип разделения властей рассматривается как организационно-правовой механизм осуществления единой государственной власти как комплексного явления. Органы государственной власти осуществляют деятельность, придерживаясь определенных рамок, за кото­рые не позволяют выходить «сдержки», а «противовесы» представляют полномочия, реализация которых нейтрализует возможные злоупотребления, отклонения со стороны органов государства, представляющий иной вид государственной власти» [22, с.20-21].

Концепция единства и разделения государственной власти предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовом уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан. «Парламент... должен стать форумом, где публично сталкиваются мнения, разделяемые теми или иными стратифицированными слоями населения, предложения, выражающие те или иные «групповые» интересы. Здесь, в парламенте, они найдут себе применение в законе» [23, с.54].

Для всестороннего раскрытия социального содержания и предназначения парламентского контроля следует уточнить его целевую целенаправленность как внешний аспект контрольной функции, заключающейся в определении соответствия выполнения решений заданным программам, в деятельности по выяснению причин недостатков и их устранению. Среди направлений, придающих особую значимость представительному органу при реализации контрольной функции, Д.А.Керимов назвал издание законов, устанавливающих общие правовые основы общественной жизни; закрепление в законодательных актах цели, задач, направлений развития государства, придание характера общеобязательности программам развития и средствам их выполнения; конструирование организационной структуры госуправления; определение содержания деятельности конкретных систем или органов государственного управления, способов, форм и методов решения поставленных задач [24, с58].

Что касается концепции контроля законодательной власти, то для правового государства она не является новой, органично возникая из структуры демократических форм правления, установленных конституциями разных стран. К сожалению, в Казахстане эта концепция не получила должного развития. Г.С. Сапаргалиев верно отметил тенденции развития контрольной функции Парламента, обусловленной представительным характером законодательного органа: «Народ через Парламент вправе контролировать деятельность властных структур. Имеется три подхода к этому вопросу:

1) одни считают, что у Парламента нет никаких контрольных полномочий. Такое мнение, видимо, объясняется тем, что в конституции нет слов «контрольная функция». Сторонники подобного мнения, однако, не анализируют полномочия Парламента и его Палат, в которых содержатся элементы их контрольной функции.

2) Другие полагают, что у Парламента имеются контрольные полномочия, но нет механизмов их реализации. Эта точка зрения, по нашему мнению, отчасти верна.

3) Третьи полагают, что излишние полномочия Парламента приведут к дисбалансу ветвей государственной власти.

Такое мнение, думается, содержит рациональное зерно. Чрезмерное расширение контрольных полномочий Парламента может привести к замене президентской системы правления парламентской»[25, с.86]. Действительно, в современный период в казахстанском обществе к проблеме парламентского контроля сложилось весьма неоднозначное отношение. И если контроль органов исполнительной и судебной власти в правовой науке изучен достаточно широко, то проблеме парламентского контроля в Республике Казахстан не уделено должного внимания, видимо, ввиду того, что контрольная функция Парламента - представительного и законодательного органа государства - не выделена в отдельные статьи Конституции и конституционных законов. В связи с этим бытует мнение, как было показано выше, что в Казахстане институт парламентского контроля и вовсе отсутствует. Данная точка зрения, по нашему мнению, находит опору в силу того, что парламент свою контрольную функцию, определенную в целом каскаде отдельных норм Конституции, выполняет недостаточно результативно.

Другая точка зрения отстаивает все же существование данного института: в своем выступлении на международной научно-практической конференции «Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития» (Парламент Республики Казахстан, 22 ноября 2007 года) известный казахстанский ученый В.А.Малиновский, ссылаясь на то, что непосредственно в Конституции имеется целый ряд норм, посвященных контрольной деятельности Парламента, его Палат, рабочих органов, а также депутатов, отметил, что отрицать контрольную деятельность Парламента неправильно и бесперспективно.

Известно, что к контрольным полномочиям Парламента Республики Казахстан может быть отнесено: утверждение республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, дача согласия на назначение Премьера-Министра Республики, Генерального Прокурора, Председателя Национального Банка Республики, выражение доверия (недоверия) правительству. Конституция устанавливает и нормы, регулирующие контрольные полномочия Сената Парламента: назначение на пятилетний срок на должность трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, заслушивание отчетов членов Правительства Республики по вопросам их деятельности, принятие обращения к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства, избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Казахстан Председателя Верховного Суда и судей Верховного Суда, дача согласия на назначение Генерального Прокурора и Председателя Комитета Национальной безопасности Республики, рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Президента Республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат.

К контрольным полномочиям Мажилиса Конституция относит назначение на пятилетний срок на должность трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, дача согласия Президенту Республики Казахстан на назначение Премьера-Министра Республики, заслушивание отчетов членов Правительства Республики по вопросам их деятельности, принятие обращения к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства, избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Председателя, заместителя Председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии Республики, выдвижение обвинения против Президента Республики в совершении государственной измены. Применительно к нашему отечественному опыту законодательство представлено преимущественно конституционными нормами. Контроль законодательной власти следует рассматривать как разновидность государственного контроля, вид деятельности парламента, осуществляемый посредством закрепленных Конституцией и другими нормативными актами способов и форм через специально создаваемые для этого органы в целях обеспечения законной и эффективной деятельности высших органов государственной власти страны. Следовательно, сущность контрольной функции законодательной власти проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия, через различные институты прямой демократии. Формы контроля законодательной власти различны, их перечень зависит от формы правления, установленного в государстве: формы контроля в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) могут отличаться от форм контроля законодательной власти в парламентарных республиках и монархиях. В Конституции Республики Казахстан контрольные функции Парламента обозначены лишь в самых общих чертах. По нашему мнению, отсутствие в Основном законе четко закрепленных контрольных полномочий парламента во многом ослабляет его роль в системе органов государственной власти. На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, контроль органов законодательной (представительной) власти преследует такие цели контроля как соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержания стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования.

Из концепции разделения власти вытекает обоснование необходимости парламентского контроля - политического контроля законодательной власти как неотъемлемого института демократии за административной деятельностью органов государственной власти. Представляется целесообразным в контрольной функции парламента выделить один из часто встречающихся аспектов - оценку управленческих действий, анализ информации о неправомерности действий подотчетных субъектов и оценочные выводы, позволяющие корректировать применение законодательной базы в определенной сфере правового регулирования. Исходной позицией в определении сущности и правовой природы контрольных полномочий неизменно является логика теории разделения властей: ценность и значение власти парламента заключаются не только в способности принимать качественные законы, но и обеспечить всеми средствами эффективную реализацию принятых законов.

В конституционной системе разделения власти контроль законодательной власти, как правило, рассматривается как один из основных видов государственного контроля, осуществляемый посредством закрепленных Конституцией и другими нормативными актами способов и форм в целях обеспечения законной и эффективной деятельности высших органов государственной власти страны.

Экспонируя специфические особенности института парламентского контроля, отметим, что контроль законодательной ветви власти может иметь как ярко выраженный политический характер, могущий привести к вотуму доверия (недоверия) со всеми вытекающими желательными и нежелательными последствиями, вплоть до непреодолимых противоречий между ветвями власти, так и юридический, правовой характер, появляющийся в деятельности комиссий по расследованию. Поскольку парламентский контроль выполняет функцию проверки и корректировки деятельности исполнительной власти, главы государства, иных государственных органов и должностных лиц в пределах предоставленных парламенту полномочий, то ее объектом является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности. Учитывая опыт и практику парламентского контроля в зарубежных странах, можно отметить общие тенденции развития данного института, заключающиеся в совокупности таких прав, как право заслушивать отчеты и информацию подконтрольных государственных органов и должностных лиц и давать оценку их деятельности; право разрабатывать рекомендации об улучшении работы соответствующих государственных органов и должностных лиц; право выразить согласие или несогласие по поводу решения каких-либо вопросов, входящих в компетенцию органа исполнительной власти; право отменять акты подконтрольных парламенту органов исполнительной власти и их должностных лиц и т.д..

Система парламентского контроля, таким образом, движима целью, заключающейся в обеспечении соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования государственных материальных ресурсов, поддержания стабильности государственного устройства, повышения эффективности государственного регулирования.

На основании вышеизложенного можно выделить три составные части контроля законодательных органов:

а) контроль как строго регламентированная нормами Конституции и законов деятельность законодательной власти, одна из основных функций осуществления ее компетенции, как вид деятельности, реализующийся в определенных правовых формах;

б) контроль как система мер, обеспечивающих выявление нарушений в функционировании подконтрольных объектов, направленных на проверку законности и выполнения легитимно принятых норм, а также отражающих общегосударственные интересы;

в) контроль как результат целостного процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного и восстанавливающего воздействия.

Необходимость осуществления действенного контроля заключается в том, что любая организация должна обладать способностью, вовремя фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей организации. Проводимая административная реформа в числе приоритетных направлений предполагает переход к эффективному контролю на всех уровнях и во всех сферах как государственного, так и социального управления. Для выполнения своих задач, связанных с интересами всего общества, органы контроля наделены организационно-правовыми полномочиями, а также имеют аппарат служащих, финансовые и материально-технические средства.

Таким образом, контроль представительных органов государственной власти, осуществляемый в сфере управления как постоянный контроль за законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов признан одним из приоритетных видов государственного контроля в современной мировой практике.

Контроль является одной из важнейших и признанных функций демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Характерно, что контроль проявляется в сложной системе сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения власти, в прозрачности в деятельности государственных органов, в их подотчетности народу, в их взаимодействии со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества, в том числе с институтами демократического народовластного контроля. Важное место в политической системе современных государств принадлежит законодательной власти, осуществляемой парламентами и способной проявить большую активность в контроле за органами исполнительной системы и выявлении в них фактов нарушения законности, коррупции, взяточничества, расходованию государственных средств, а также приведения в соответствие ведомственных нормативных актов с Конституцией страны и другими нормативно-правовыми документами.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, контроль органов законодательной (представительной) власти преследует такие цели контроля как соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержания стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Таким образом, понятие контроля законодательной власти следует рассматривать в следующих трех основных аспектах, а именно:

1) контроль как систематическая и конструктивная деятельность законодательной власти, одна из основных функций осуществления ее компетенции, т.е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы;

2) контроль как система мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, направленных на проверку законности и выполнения легитимно принятых норм, а также отражающих общегосударственные интересы;

3) контроль как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия.

Специфическим признаком контроля законодательной власти является то, что его результаты прозрачны, следовательно, более объективны и доступны широкой общественности. Способы реагирования на нарушения при парламентском контроле также отличаются от способов реагирования исполнительной власти отсутствием меры принуждения, выражаются преимущественно в актах, адресуемых должностным лицам подконтрольных органов, - обращениях, заявлениях и заключениях. Парламентский контроль будет эффективен только в том случае, если он будет иметь комплексный и последовательный характер, при наличии парламентских органов контроля, профессионально действующих с позиций верховенства закона и интересов народа.

Литература

1. Локк Дж. Избранные философские произведения. В 2-х Т. - М.: Издательство Социально-экономической литературы. 1960. - Т.2. - 584с.
2. Монтескье Шарль Луи. Избранные произведения. - М., Государственное издательство политической литературы, 1955. - 800с.
3. Руссо Ж-Ж. Об общественном договоре. - М.: Соцэкгиз, 1938.
4. Кант И. Сочинения. В 6-ти т. М., Мысль, 1965, - Т.4, Ч.2. - 480 с.
5. Орландо В. Принципы конституционного права. М.: Издательство В.М.Саблина, 1907. - 297с.
6. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1903. - 620 с.
7. Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. Серия «Мир культуры, истории и философии». -СПб.: Издательство «Лань», 2001. -368с.
8. Государственное управление: основы теории и организации // Под ред.В.А.Козбаненко. -М. - 2000..
9. Новгородцев П.И. Историческая школа для юристов. - СПб, - 1999. . 
10. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. -М.: Инфра-М, 1998. - с.
11. Шеховцев В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток: Дальнаука, 2002. - с.
12. Милль Джон Стюарт. Представительное правление. - М., 1907. - с.
13. История политических и правовых учений Х1Х века. М.: Наука. 1993. - с.
14. Швебах В. Контроль за административной деятельностью. В сб.: Государственная служба. Вып. 6. Зарубежный опыт. Контроль. - М., 1995. - с.
15. Латифов А. Парламентский контроль в Узбекистане // Политика и право. - 2002. - № 5. - С.31-36.
16. Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ //Право и политика. М. 2001. №1. С.30.
17. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика.//Под общ .ред. д.ю.н. Булакова О.Н. - М.: Изд-во Эксмо. 2005. С.81.
18. Соменков А.Д. Проблемы парламентского контроля за исполнением федерального бюджета в России: Автореф. ...д-ра юрид. Наук. М. 2006. С.31.
19. Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции. Российско-французская серия.: Информационные и учебные материалы. - Новая серия: №6 / Посольство Франции в России. МИД Франции. - М., 1996.
20. Парламентское право России: учебник / М.: Эксмо, 2006.
21. Соломатина Е.А. Теоретико-правовые основы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов: Дис.канд.юрид.наук: - М. -2005. -192 с.
22. Черниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт // Советское государство и право. 1984, №4. С.53-57
23. Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства. - М, 1988, - 326с.
24. Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан: Монография. - Астана: ТОО «Институт законодательства РК», 2009. - 308с.
25. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 2000. -398с.
26. Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. - -№4. -С.222-225.