Әкімшілік құқық ғылымында лауазымды тұлға түсінігінің эволюциялық даму тарихы ұзақ уақытты алады. Тарихи кезеңдерге шолу жасау лауазымды тұлға түсінігінің қалыптасу процесіндегі шектелген уақыттың басты белгілерін атауға мүмкіндік береді. Бұл лауазымды тұлға түсінігінің «кеңейтілген» және «шектеулі» тұжырымдамалары. Құқық ғылымында осы мәселені зерттеуге арналған ғылыми жұмыстардың саны өте көп. Құқық ғылымының арнайы әдебиеттерінде орын алған лауазымды тұлға түсінігінің даму кезеңдерін атап өту қажет: 1917 жылға дейін «лауазымды тұлға» түсінігінің ең толық мазмұны билік жасаған уақыт; 1917-1922 жж. кеңейтілген лауазымды тұлға түсінігін «қызметкер» түсінігіне теңдестіруді бекіткен алғашқы қылмыстық кодекстер қабылданды;
1922-1960 жж. «лауазымды тұлға» ұғымының кеңейтілген және шектеулі тенденциялар ара күресінде шектеулі түсінік жеңіске жетіп,1960 жылы Қылмыстық Кодексті қабылдаумен аяқталды. 50-ші жылдары лауазымды тұлғалардың құқық бұзушылық ерекшеліктерін зерттеуде әкімшілік құқық ғалымдары Ц.А. Ямпольский, Г.И. Петров пен Е.В. Шорин үлкен жетістіктерге жетті;
1960-1990 жж. лауазымды тұлға түсінігінің жаңа анықтамалар ізденістері айналасында жұмыс жалғасты. Бұл біріншіден, қылмыстық құқық ғылым өкілдерінің, екіншіден әкімшілік, еңбек, экологиялық құқық өкілдерінің осы мәселеге әртүрлі көзқарас тұрғысынан келу кезеңі;
1991 жж. Қазақстан Республикасының әр салаларында өзгерістер орын алғаны себепті аталған түсінікті ой елегінен қайта өткізу процесі басталды. Өз кезегінде мемлекеттік қызмет туралы жаңа заңнаманың қалыптасуына әсер етіп, лауазымды тұлға түсінігін мемлекеттік және мемлекеттікемес(коммерциялық, коммерциялық емес, басқа ұйымдардың лауазымды тұлғалары) құрылымдарға қатысты анықтау қажеттігін алға қойды. Бесінші кезеңнің екінші шекарасы деп лауазымды тұлға түсінігін бірінші рет ресми бекіткен ӘҚБК күшіне енген күн 2002 жылдың 1-ші шілдесі екенін мойындау қажет.
Уақыттық шектеу лауазымды тұлға түсінігінің қалыптасу процесі ерекшелігінің негізгі белгісін атауға мүмкіндік берді. Бұл лауазымды тұлға түсінігінің «кеңейтілген» және «шектеулі» тұжырымдамаларының кезектесу кезеңі. Әкімшілдер мен мемлекет танушылардың революцияға дейін жете зерттелмеген лауазымды тұлға жөніндегі түсініктері кеңес заңнамасында кең таралып, ұзақ мерзім құқық ғылымында «кеңейтілген» мағынасы бойынша бұл категорияға атқаратын қызметінен тәуелсіз әрбір қызметкерді жатқызатын, өйткені «қызметкер жалпы басқару жүйесіндегі функциясына қарамастан қызметіне қарай белгілі жалпымемлекеттік міндеттерді орындайды» деген ұғымы билік жасады. Бірақ, ХХ ғасырдың 30-40шы жылдарында құқық ғылымының барлық салаларында (қылмыстық саладан басқа) лауазымды тұлға түсінігінің жаңа тар мағынадағы
«шектеулі» тұжырымдамасы қылмыстық құқықтың қызмет түсінігі арқылы емес, керісінше қызметтік функциялардың мазмұны мен сипаттама ерекшеліктері, түрлі категория қызметкерлерінің құқықтық жағдайы негізінде берілетін анықтамасы қалыптаса бастады. Негізгі еңбек әкімшілік құқық мамандарына қатысты, өйткені олар осы салада «лауазымды тұлға аса маңызды ерекше өкілеттерге ие қызметкер» түсінігін қалыптастырды. Ұзақ уақыт көптеген авторлар әкімшілік-құқық әдебиетінде «лауазымды тұлғаны» мемлекеттік орган, кәсіпорын, мекеме және ұйымдардың өкілеттік шеңбер аумағында билік ұйымдастырушылық-өкімдік іс-әрекеттер жасауға құқықты мемлекет қызметкерін қызмет институты шеңберінде ғана қарастырып келді. Бірақ лауазымды тұлға тұжырымдамасына мемлекеттің белгілі кезеңдегі тарихиэкономикалық, саяси-әлеуметтік даму деңгейінің әсер ететінін ескеру қажет.
Қазіргі кезде жергілікті басқару органдарының мемлекеттікбасқаруданбөлінуіне, экономиканың жекеменшік секторының пайда болуына байланысты лауазымды тұлға мәртебесін тек қана азаматтың мемлекеттік қызмет атқару, немесе мемлекеттік функцияларды орындауымен байланыстыруға болмайды. Жекеменшік секторында мемлекеттік лауазымды тұлғалар тарапынан жүзеге асырылатын ұйымдастырушылық өкімдіктің белгілеріне ұқсас тұлғалар кездеседі. Оларға коммерциялық және коммерциялық емес ұйымдарда басқарушы қызметті атқарушы жеке тұлға, шаруашылық жүргізуші тұлғалар жатады. Заңнама бойынша олар лауазымды тұлға деп танылмайды. Бірақ кейбір авторлар өздерінің еңбектерінде оларды лауазымды тұлғалардың ерекше тобына қосады. Біздің пікірімізше, бұл ӘҚБК «ұйымдастырушылық-өкімдік функцияларды атқаруына байланысты әкімшілік құқық бұзушылыққа жол берген басшылар және басқа ұйымдардың қызметкерлері заңмен басқа жаза белгіленбесе, лауазымды тұлға ретінде әкімшілік жауапкершілікке тартылады» деген ұғымына қайшы келмейді. Коммерциялық ұйымның құрылымдық бөлімшесі, бөлім, департамент басшылары билік өкілеттерінің мазмұны мемлекеттік қызмет лауазымды тұлғаларының ұйымдастырушылық-өкімдік өкілеттеріне ұқсас. Мұндай өкілеттерге ие тұлғалар өздеріне сеніп тапсырылған мүлікті билеуге, тәртіптік жаза қолдануға, еңбек шартын жасауға, оған өзгерту енгізумен қатар күшін жоюға құқылы (өзара шарт). Жоғарыда аталған ой-пікірлерден әкімшілік құқық ғылымында лауазымды тұлға түсінігінің жаңа кеңейтілген тенденцияларының дами бастағанын байқауға болады. Әкімшілік құқықта мұндай тенденцияның қалыптасуының басты куәсі ретінде ӘҚБК әкімшілік жауапкершілік субъектілері болып танылатын лауазымды тұлғаларға кәсіпкерлікпен айналысушы, ұйымдастырушылық-өкімдік немесе әкімшілікшаруашылық функцияларды атқаруына байланысты әкімшілік құқық бұзушылыққа жол берген жеке тұлғалардың теңестірілетіні дәлел болады.
Әкімшілік құқығында заңнамалық бекітілген лауазымды тұлға түсінігінің ұзақ уақыт болмауы жекелеген ғалымдардың «лауазымды тұлға» түсінігінің теориялық тұжырымдарын құруларына әкелді. Арнайы әдебиет сараптамасы осы процестің кейбір аспектілерін көрсетуге мүмкіндік береді. Жоғарыда айтылғандай, әкімшілік құқық саласының ғалымдары ұзақ уақыт бойы «лауазымдытұлға» түсінігінтекқанамемлекеттік қызмет институты (көпшілік қызмет) шеңберінде ғана қарастырып, мұндай тұлғалар қатарына мемлекеттік орган, кәсіпорындар, мекемелер мен ұйымдардың қызметкерлерін жатқызды. Ғалымдардың алдында тұрған басты міндет лауазымды тұлғаларды басқа қызметкерлердің арасынан бөлуге мүмкіндік беретін өзгеше белгісін қалыптастыру еді. Кеңестік құқық ғылымында бұл белгілердің көптеген түрлері берілген. Біздің пікірімізше, ең кең тараған келесі белгілер:
- функцияларды жүзеге асырудағы мемлекеттік органның ролі;
- нақты заңды салдарға келтіретін іс-әрекеттер өкілеттігін иелену.
Бірінші белгі барлық мемлекеттік қызметкерлерді атқаратын міндеттерін ескере отырып, топтарға бөлуге мүмкіндік береді. Мысалы А.И. Щербак басқару процесіндегі мемлекеттік қызметкерлерді мына топтарға бөлуді ұсынады:
- басшылар (басқарушылық жауапкершіліктің толық мөлшерін иеленеді);
- функционалды басшылар (жауапкершілік мөлшері функционалдық міндеттеріне негізделеді)
- орындаушылар (жауапкершілік мөлшері арнайы белгіленген жағдайда);
- техникалық-қосымша арнайы қызметкерлер (жауапкершіліктің жалпы мөлшері әрбір азаматқа белгіленген);
- қызмет көрсетуші арнайы қызметкерлер (техникалық-қосымша қызметкерлер мөлшерінде);
Н.М. Конин басты белгі ретінде қызметкердің өз бетінше жұмыс жүргізу учаскесінің бар немесе болмауы негізінде мемлекеттік қызметкерлерді өз бетінше жұмыс жүргізуге құқықты жауапты мамандар және жауапты мамандардың функцияларын орындауға көмек беруші маман іскерлерге бөледі. В.М. Манохин бірінші берілген белгіні пайдаланып, барлық көпшілік қызмет атқарушы қызметкерлерді мына түрлерге бөлуді ұсынады:
- басшылар;
- мамандар;
- қосымша /қызмет көрсетуші қызметкерлер. Екінші белгі – нақты заңды салдарға соқтыратын белгілі өкілеттерді иелену арқылы көпшілдік мемлекеттік қызметкерлерді лауазымды тұлға және оперативтік құрамға бөлуге арналған. Лауазымды тұлға өзі қызметте тұратын мемлекеттік орган атынан заңды маңызы бар іс-әрекеттерді атқаруға құқықты қызметкер. Аталған белгіні бірінші айқындаған Ц.А. Ямпольская өз еңбегінде: «лауазымды тұлға дегеніміз қызметтік құзыретін жүзеге асыру барысында заңды маңызды іс-әрекеттерді атқаруға, әкімшілік актілерді шығаруға құқылы мемлекеттік қызметкер» дейді. Арнайы әдебиетте мұндай «жауапты қызметкерлер» категориясына сайланған немесе тағайындалған, өте маңызды мемлекеттік функцияларды орындау үшін мемлекеттік билік өкілеттігі берілген тұлғаларды (мысалы, судья, прокурор, т.б.) қосатын. Мемлекеттік басқару саласындағы мәселелерді зерттейтін әкімшілдер басты белгі ретінде басқару функциясын адамдардың ісәрекетіне ықпал жасаудың жүзеге асыру белгісі деп қарастырды.
Олардың пікірінше, басқарушылық функциялары тек қана лауазымды тұлғаларға тән сипат. Қызмет бабымен басшыға тәуелді қызметкерлерге аталған функцияның жүзеге асырылуы толық болса, тәуелді емес тұлғаларға арнайы жағдайларда (мысалы, бақылау, қадағалау функцияларын іске асыру кезінде) ғана жүзеге асырылады. Адамдарды емес, тек заттарға қатысты басқару іс-әрекеттерін жүзеге асыратын қызметкер лауазымды тұлға деп танылмайды. Заттарды басқару арқылы іс-әрекет жасау күнделікті қалыпта техникалық операция болып саналады. Мұндай қызметкер басқа адамдардың әрекеттеріне емес, жеке өзінің техникалық операциялары үшін жауап береді.
Қазіргі кезеңде әкімшілік құқық ғалымдарының басты міндеті лауазымды тұлға белгілер ғылымында өндірілген сипаттамалар негізінде құқықтың барлық салаларына жалпы бірдей бола алатын зерттеулерді жүргізу болып отыр. Ғалымдар тарапынан нақты заңды салдарға әкелетін іс-әрекеттерді жүзеге асыру лауазымды тұлғаның (осы немесе басқа жөндеулермен) берілген дұрыс сипаттамалары ретінде мойындалады. Сонымен бірге заң әдебиетінде барлық құқық саласына жалпы лауазымды тұлғаның өкімдік өкілетті сипаттамасы айтылады.
Бүгінгі күні өкімдік өкілеттің жүзеге асырылуының екі тұжырымы қалыптасқан. Біріншісі, аталған өкілеттер лауазымды тұлғаның қызмет атқаратын ұйымның шеңберінде жүзеге асырылады. Лауазымды тұлға өзінің іс-әрекет процесінде ұжымды басқару, кадрларды іріктеу, топтастыру және бекіту, қызметкерлердің қызметі мен еңбегін ұйымдастыру, тәртіпті сақтау,тәртіптік жазалау мен марапаттау шараларын қолдану, материалдық құндылықтарды билеу ұйымдастырушылық-өкімдік функцияларын орындайды. Ұзақ жылдары өкімдік беру бір ғана маңызда беріліп келді. Мұның себебін ғалымдар лауазымды тұлға сипаттары пайымдауының қалыптасуы әкімшілік құқық ғылымында мемлекеттік басқару жүйесін, өзін-өзі қамтамасыз етуші басқару технологиясының заңдылықтарынан, құрылымынан, лауазымды міндеттерден, қызметтік иерархия жүйесі мен орындалу жауапкершілігінен, ең бастысы жүйе бекіткен тәртіпте «дұрыс» қызмет атқаруына бағытталған басым ықпал көзқараспен байланысты әкімшілік жүйе екенімен түсіндірді. Бірақ соңғы жылдары басқару субъектілері мен азаматтармен өзара байланыс жасауға бағытталған лауазымды тұлға сипаттамасы мен өкілеттерін жетілдіру мәселелеріне көңіл аударыла бастады. Лауазымды тұлғаның өкімдік іс-әрекеттері (өкілеттері) қызметтік ұйымдастырушылық негізінде еркін, бірақ құқықтық жағдайына байланысты тәуелді азаматтар мен заңды тұлғаларға тарауы мүмкін. Бұл сапада лауазымды тұлғаның қызметтік билік шегі азаматтардың мемлекеттік және муниципалды қызмет атқару ұйымының шеңберінен тыс асады. Лауазымды тұлға өз кезегінде бұл жеке тұлғаларға нұсқаулар беруге, жазалау шараларын қолдануға құқылы. Көпшілдік өкімдік өкілетті сипатқа ие лауазымды тұлғаны анықтау үшін (қызметі негізінде тәуелсіз тұлғаларға қатысты) «билік өкілі» термині қолданылады, оны пайдаланудың құқықтық өкілеті жөнінде заң әдебиетінде қызу пікір-талас тудырды.
Біздің пікіріміз бойынша, билік өкілі түсінігіне кіретін элементтердің бірі мемлекеттік орган билік функцияларына тікелей қатысты мәселелерді дербес шешу өкілеттігі екендігін ескеру қажет. Әрбір мемлекеттік билік категорияларына өзіндік ерекшеліктер тән, соның нәтижесінде мемлекеттік билік өкілдерінің өкілеттері бір билік органы ішінің өзінде айрмашылықтары болады. Оларды мемлекеттік орган және мемлекеттік билікті жүзеге асыруға қатысу жақындастырады. Біз аталған категорияларды «билік өкілі» «лауазымды тұлға» конструкциясында қолдануға құқығымыз бар, өйткені бұл екі түсінік тең болмағанмен, өзара тығыз байланысты. Сондықтан «билік өкілі» ұғымын басқарушылық процесінде өкілетті (өз жүйесінен тыс) көпшілдік сипатқа ие лауазымды тұлғаларды белгілеуге болады. Билік өкілі лауазымды тұлға болып табылады (кейбір ерекше жағдайлардан тыс), бірақ лауазымды тұлға әрқашан билік өкілі бола аламайды.
Өкімдік өкілет сипаттамалары белгісі біріншімен салыстырғанда нақтырақ болып келетінін байқауымызға болады. Әдебиетте мұндай белгіні заңдық салдарларға соқтыратын айқын іс-әрекет жасау мүмкіндігіне ие лауазымдық тұлғаны белгілеуге қолдануда жүзеге асырылатын функциялар мен әрекеттер заңды маңызының органикалық байланысы болу шарты қолайсыздық туғызады. Құқықтық маңызы бар ісәрекеттер өкімдік басқарушылық функцияларды орындауға бағытталып, өз кезегінде басқарушы субъектілердің тәртібін ұйымдастыру барысында билік нұсқаулар тұжырымдамасын қалыптастырмай жүзеге асыра алмайды. Қарастырылып отырған белгі көрсетілген үйлесімшіліктен тыс өзінің нақтылығын жоғалтады,өйткені құқық нормасында әрбір тұлғаның құқықтық салдары бар әрекет қабілеттілігі заңды немесе заңсыз болып танылады (қызметінен тәуелсіз).
Лауазымды тұлға деп әрекеттері құқықтық салдарларға әкелуге мүмкін қарапайым қызметкерді емес, өзінің қызметтік өкілеттері шеңберінде құқықтық іс-әрекеттер атқарушы қызметкерді атаған дұрыс болар еді. Мұнда құқыққа сәйкес әрекеттер басқа сатыларды айналып өтіп, тура заңды салдарларға әкеледі. Мысалы, тапсырылған өкімді орындамаған, немесе салғырт орындаған қызметкер басшы алдында жауап береді. Жауапкершілік табиғаты әлеуметтік сипаты себепті позитивтік тұрғыдан көрінсе, лауазымды тұлғаның мұндай әрекеттері ретроспективтік жауапкершілікке әкелуі мүмкін. Осыдан лауазымды тұлғаны анықтауда қызметкерді нақты құқықтар мен міндеттермен үлестіру мәселесі бой көтереді. Лауазымды тұлға түсінігін қалыптастыруда оның құқықтық мәртебесін зерттеу ұйымдастырушылық-құқықтық негізі болып табылады. «Мәртебе» сөзі латын тілінен аударғанда «қалып», «жағдай» деген мағынаны аңғартады. Құқық теориясында тұлғаның құқықтық мәртебесін«мемлекет және қоғам қатынасында адам құқығының нақты жағдайы» деп түсінуге болады. Тұлғаның жеке құқықтық мәртебесімен қатар жалпы, салалық, арнайы /рулық/құқықтары болады.
Адамдар жеке тұлға, азамат мәртебесіне ие болғаннан бастап, осы сапада қоғамдық ұйымдардың мемлекеттік және саяси іс-әрекеттеріне қатысады. Бірақ еңбектеніп, кәсіби әрекеттерді атқару үшін жеке тұлға мен азаматқа құқықтық мәртебесінен тыс таңдаған қоғамдық пайдалы жұмыс саласына қажет жаңа қосымша құқықтық міндеттер мен құқықтар керек. Азамат басқа нормалар, әсіресе әкімшілік және еңбек құқықтары реттейтін мамандық пен іс-әрекет облысына енеді. Лауазымды тұлғаның арнайы құқықтық мәртебесі оның жеке тұлға және азаматтық құқықтық мәртебелерін жалғастырып, оның еңбек және кәсіби іс-әрекетімен жүзеге асырылатын, заңнамада қарастырылған қосымша құқықтар және міндеттермен сипатталады. Арнайы құқықтық мәртебе тұлғаның нақты қызметпен айналысу негізінде ғана пайда болатыны белгілі болды. Осыдан лауазым дегеніміз не? Лауазымды қалай түсінуге болады деген сұрақтар туындайды.
ҚР заңнамасы «лауазым» терминін толық ашпайды. Бірақ бұл түсініктің құрылымын белгілеп, ашуға көмектесетін құқықтық актілер бар. Мұндай құжаттардың бірі 2007 жылы 15 мамырда ҚР еңбек министрлігі бекіткен №251 жалпы салалық қызметтердің Тарифтікбіліктілік сипаттамалары болып табылады. Лауазымды тұлғаның қызметкерден айырмашылығы қандай? Қызметкер мемлекеттік органдар мен қоғамдық ұйымдарда штаттық кестеге сәйкес тағайындалу, сайлану немесе басқа тәртіп негізінде жұмыс атқаратын тұлға. Ол мемлекеттің рұқсаты мен тапсырмасы бойынша заңнама актілері мен жарғылық құжаттардан шығатын міндеттер мен функцияларды орындау жарғылық өкілеттері берілген, еңбекақы алатын азамат. Бірақ оған билік өкілі функциялары немесе ұйымдастырушылық – өкімдік, әкімшілікшаруашылық функциялары берілмеген. Бұл пікірдің негізіне қызметкерді жауапты функциялар мен міндеттерді жүзеге асыруы лауазымды тұлғаға саналудың белгісіне жатады.
Билік өкілі, ұйымдастырушылық-өкімдік немесе әкімшілік-шаруашылық функциялары міндеттері лауазымды тұлғаға арнайы құқықтар мен өкілеттер береді. Функционалды қызметкерді лауазымды тұлғаға кірістіру сұрағын шешу барысында оның орындау функцияларының сипаттамаларын және лауазымдық, кәсіптікөндірістік міндеттерін негізге алу қажет. Осы кезеңге дейінгі қабылданған заңнамалар лауазымды тұлға анықтамасын толық бере алмай отыр. Біріншіден, көптеген мазмұны белгісіз (функциялары) жаңа аталымды лауазымдар пайда болды. Екіншіден, президенттік басқару формасына, көппартиялық жүйеге өту қазіргі лауазымды тұлға анықтамаларын пайдалануға сенімсіздік туғызады. Үшіншіден, меншік құқық формаларының сан алуандығы жекеменшік кәсіпорындарда лауазымды қызмет атқаратын лауазымды тұлғалардың қалыптасуына себеп болды.
Мемлекет аппараты басқару органдары мен жеке кәсіпкерлер арасында міндеттерді бөлу соңғылардың іс-әрекетіне мемлекеттің араласпауын ғана емес, сонымен бірге нарық қатынастары дамыған мемлекеттерде жеке кәсіпкерлердің мемлекетті басқаруға араласпауын білдіреді. Тағайындалу мекеме басшысының бұйрығымен бекітіледі. Лауазымды тұлға құқықтары мен міндеттері оның сайлануын дәлелдейтін бұйрық, акт немесе басқа нормативтік құжатпен танысқан мерзімнен бастап күшіне енеді. Басқа жағдайларда тағайындалудың дәлелдемесі қажет болса, жеке тұлға қызметке тағайындалған бұйрық шыққан мерзімнен лауазымды тұлға атағына ие болады. Егер мемлекеттің жоғарғы органы тағайындалуға келісім бермеген жағдайда, тұлға жұмысқа қабылдау бұйрығымен келісім берілмеген қызмет уақытына дейін лауазымды тұлға болып есептеледі. Жеке тұлғаны лауазымды тұлға деп мойындауда оның өзіне міндеттелген жұмысты тағайындалу немесе сайлану, уақытша немесе тұрақты, еңбекақыға немесе ақысыз орындауына маңыз берілмейді.
Тұлға мен мемлекет, кәсіпорын, мекеме, ұйымдар арасында еңбек қатынастары тоқтатылғанға дейін ол лауазымды тұлға болып есептеледі. Еңбек қатынастары белгілі құқықтық фактілерге лауазымдық өкілет мерзімінің аяқталуы; сайланбалы қызметтен мерзімінен бұрын шақырылынып алынуы; қызметтен босатылуы; қайтыс болуы; кәсіпорынның таратылуы; қызметінің қысқаруына байланысты тоқтатылады.
Әдебиет
- Қазақстан Республикасының Еңбек кодексі.15.05. №251.
- Воронков А.В. Понятие должностного лица в административном праве//журнал «Правоведение». – 1999. – №1.
- Бюллетень Верховного Суда РФ. – – №4.
- Коренев А.П. Советское административное право: учебник. – М., 1986. – С.
- Кузнецов Н.Ф., Тяжкова И.М. Административное право. – Гл. ІХ. С.
- Слав С. Особенности понятия должностного лица в современных условиях. М., С. 24-25.