Соңғы жылдары Қазақстан Республикасында атқарушы билік органдарының қызметін ұйымдастыру бойынша көптеген заңдар жəне нормативті актілер қабылданды. Дегенмен олардың қызметінің тəртібі, процедуралар мəселесі əлі де толық құқықтық түрде бекітілмей отыр. Жалпы сипаттағы іс жүргізу нормалары Қазақстан Республикасының əкімшілік құқық бұзушылықтар туралы Кодексінде ғана қарастырылған. Əкімшілік құқық бұзушылық сипаты жоқ азаматтардың жеке істері бойынша өтініштерін атқарушы билік органдарының қарастыруы, əсіресе норма шығармашылық процедуралары толық нормативті түрде реттелмеген. Бүкіл мемлекеттік басқару жүйесінің тиімділігін арттырудың қазіргі заманғы өзекті міндеттері мен жолдарын белгілей отырып, ел Президенті Н.Ə. Назарбаев Қазақстан халқына арнаған 2008 жылғы Жолдауында: «Үкімет əкімшілік реформада көзделген Қазақстанның мемлекеттік басқару жүйесін үздік халықаралық тəжірибеніескереотырып, нəтижелілік, ашықтық жəне қоғам алдындағы есептілік негізінде дамыту жөніндегі шараларды жедел қарқынмен іске асыруға тиіс. Əкімшілік реформаның басты мақсаты басқарушы аппарат жұмысының тиімділігі мен нəтижелілігін арттыру болуға тиіс. Яғни, халыққа қызмет етуі шарт…», – деп атап өтті.
Осы орайда Республикамызда жүргізіліп отырған құқықтық реформаларға талдау жасау үшін, шет ел əкімшілік құқық институтының тəжірибелерін саралап қарастыру, дамыған мемлекеттердің оның ішінде Америка Құрама Штаттарының əкімшілік құқығының даму кезеңдерін қарастыру маңызды дүние.
Көптеген дамыған шет мемлекеттерде əкімшілік мекемелердің қызметінің тəртібі кешенді құқықтық актілермен реттеледі. Бұл орайда, Америка Құрама Штаттарының əкімшілікіс жүргізу құқығы ерекшеленеді. Америка мемлекетінде əкімшілік процедуралар, əкімшілік қызметтің барлық түрлері: норма шығармашылық, атқарушы, құқық қолдану, құқық қорғау қызметтері толық реттелген. Əкімшілік мекемелердің жəне олардың лауазымды тұлғаларының барлық іс-əрекеті əкімшілік-іс жүргізу құқығының нормаларымен қамтылған.
Ақпаратты жинау, нормативтік немесе жеке актінің жобасын дайындау, оны ашық мəжілісте қарастыру, ол бойынша шешім қабылдау, қабылданған шешімді жоғарғы органдарда шағымдауға дейін жариялау, соттың əкімшілік істер бойынша қаулысын қарастыру жəне шығару сияқты əкімшілік процестің барлық кезеңдері де толық реттелген.
Жалпы АҚШ мемлекеттік құрылымы, оның ішінде əкімшілік құқығы федералды конституцияның үстемдігімен сипатталады. АҚШ Конституциясы «биліктің бөлінісі» принципіне негізделген: заң шығару билігі парламентке, атқару билігі президентке, сот билігі Жоғары сотқа берілген. Биліктің осы үш тармағының əрқайсының өкілеттілігі нақты айқындалып көрсетілген.
Барлық құқықтық талас мəселелерін шешуге Конституциялық билік өкілеттілігі берілген соттар, құқыққа байланысты барлық мəселеде, биліктің басқа екі тармағын бақылауға алады. Бұл əрине мемлекеттік басқарудың американдық жүйесінде олардың дəйекті де нығыз ұстанымдарын тудырады. АҚШ əкімшілік құқығы, əкімшілік мекемелердің өкілеттілігі мен іс əрекетінің тəртібін, сонымен қатар, соттардың əкімшілікке бақылау жасауын реттейді.
Негізінен, АҚШ Конституциясының 1-бабы «Заң билігі» – заң шығару, 2-бабы «Атқарушылық билік» – заңдарды қолдану, 3-бабы «Сот билігі» – заңдарды түсіндіру, таңдау болып, үш тармақты билікті жариялайды. Мемлекеттік билік штаттар мен федерациялар деңгейінде федерацияға (шектеулі құзыреттер) жəне штаттарға (кең полициялық құзыреттер, бірақ, шектелмеген) бөлінеді. Ал АҚШ-тың Жоғарғы Соты екіге бөлінеді: біріншісі, федералдық апелляциялық соттар – федералдық соттар, екіншісі, Штаттар деңгейіндегі жоғарғы соттар, яғни, штаттар деңгейіндегі апелляциялық соттар. Жоғарғы Сот апелляциялық соттардан (ал апелляциялық сот
13 аймақтық округтық апелляциялық соттардан, бір федералдық округта бір апелляциялық сот болады) жəне 94 алғашқы сот сатыларынан (федералдық аудандық соттардан) тұрады.
АҚШ əкімшілік жүйесінің федералды деңгейінің құрамын атқарушы билікке ие Президент, АҚШ Конресі Сенатының Спикері вицепрезидент құрайды. Сонымен қатар, американдық федералдық атқарушы билік құрылымына: министрліктер (хатшы басқаратын департаменттер – барлығы 14), АҚШ Президенті жанындағы атқарушы аппарат – Президенттің Атқарушы басқармасы (басқармалар, кеңестер барлығы 9), тəуелсіз агенттіктер, бюро, корпорациялар жəне Орталық банк.
Атқарушы аппарат жəне министрліктер АҚШ Президентінің тікелей бақылауына қарайды. Тəуелсіз агенттіктер, корпорациялар атқарушы биліктің жүйесіне кіргенімен, өз қызметтерінде АҚШ Президентінен тəуелсіз.
Атқарушы билікті реттеуші заң шығару жүйесінің – федералды, штаттар, жергілікті өзінөзі басқару жəне басқару түріндегі үш сипаты бар.
Федералдық деңгейде конституция норма шығармашылық өкілдіктер Конгреске берілген, ал ол өз кезегінде нормативті актілерді шығару құқығын Президентке жəне басқа да əкімшілік ведомстваларға береді.
Қалыптасқан дəстүр бойынша, əкімшілік құқық үш объектіні: əкімшілік норма шығармашылығын, əкімшілік квазисоттық қызметті, соттардың əкімшілікке бақылау жасауын реттейді.
Американдықтардың əкімшілік құқығы жеке тұлғаны бюрократиядан қорғауға бағытталған. Америка заңдарында, жеке тұлға жəне оның процеске қатысу мүмкіндігі маңызды. АҚШ əкімшілік құқығының қайнар көздеріне конституция, федерация жəне штаттар заңы, сот шешімдері, əкімшілік мекемелердің актілері кіреді.
АҚШ Конституциясының жетекші қағидаты болып табылатын биліктің бөлінісі – федерацияның жоғарғы органдары, штаттар ара-қатынасына негізделген. Доктриналар мен тəжірибеге сəйкес АҚШ-та биліктің бөлінісі, биліктің əрбір тармағының өз құзыретінен шықпауын, билікті теріс пайдаланбауын көздейтін тиімді басқаруға бағытталған.
АҚШ Конституциясы бойынша өкілдер Палатасы жəне Сенаттан тұратын Конгресс заң шығарушы билікке ие (I тармағы), ал Америка Құрама Штаттарының Президенті – атқарушы билікті жүзеге асырады (II тармағы), Жоғарғы Сот жəне төменгі соттар Америка Құрама Штаттарының соттық билігін жүргізеді (III тармағы).
АҚШ заңнамасы əкімшілік мекемелердің уəкілеттігін жəне іс-əрекет тəртібін, соттардың əкімшілікке бақылау жасауын реттейді. Олар толық түрде əкімшілік қызметтің барлық түрін: əкімшілік норма шығармашылығын, əкімшілік квазисоттық қызметті, соттардың əкімшілікке бақылау жасауын жүзеге асырады. Əкімшілік мекемелердің барлық іс-əрекеті, заңмен қарастырылған ескертпеден басқа жағдайларда əкімшілік құқық нормаларына бағынады. Тергеу жүргізуден жəне мəлімет жинаудан, нормативті немесе жеке актілердің жобасын дайындаудан, ашық мəжілісте оны қарастырудан, ол бойынша шешім қабылдаудан, осы шешімді жариялаудан бастап, жоғарғы органдарда жəне сотта оны даулауға, əкімшілік іс бойынша соттардың қарастыру жəне қаулы шығаруына дейін əкімшілік процесс кезеңдерінің барлығы реттелген. АҚШ əкімшілік жүйесінде жеке жəне заңды тұлғалар құқықтарының іс жүргізу кепілдіктеріне ерекше көңіл бөлінген. Американдық ғалым Э. Фройнд осыған байланысты былай деп атап өтеді: «əкімшілік құқық – бұл əкімшілік шығарған құқық емес, əкімшілікті бақылаушы құқық» [1].
Американдық соттар ғасырлар бойы əкімшілік іс жүргізуді жетілдіре отыра, құқық үстемдігін толық қамтамасыз еткен. Осы тұрғыдағы соттық құқық шығармашылығы АҚШ Конституциясының Ү жəне ХІҮ түзетулерінде көрініс тапқан, атап айтқанда Ү түзетуде «Ешкім де.... өмірінен, бостандығынан немесе мүлкінен тиісті құқықтық процедурасыз ажырамауы тиіс» деп айқындалған.
Əкімшілік құқықтың қалыптасуында легислатуралардың заң шығару қызметінің орны ерекше. 1887 жылы, алғашқы тəуелсіз агенттік– штаттар аралық сауда Комиссиясын құрған штаттар аралық сауда туралы Заң қабылданды. ХХ ғ. 30-жылдарында Ф.Д. Рузвельт жəне одан кейінгі АҚШ президенттері кезеңінде АҚШ Конгресінің норма шығармашылық қызметі ерекше табысқа ие болды. Жылға дейін тəуелсіз ведомствалар мен департаменттердің қызметіндегі сəйкессіздіктерді реттеу мақсатында «Жалпы əкімшілік процедуралар туралы» федералды заң қабылданды.
1946 жылдан бастап қолданысқа енген, əкімшілік-құқық шығармашылық қызметін реттеуге бағытталған «Жалпы əкімшілік процедуралар туралы» федералды заңы федералды əкімшілік– іс жүргізу құқығының өзіндік бір кодексі болып табылады. Заңда эталондық процедуралар тізімі берілген. Ол бойынша, реттеуші ведомства нормативті акітлерді қабылдау немесе өзгерту барысында қабылданатын құжаттар, өз қызметінің ережелері, тиісті істер бойынша сот шешімі туралы халықты хабардар етіп, нормативтерге енгізілетін барлық өзгертулерді «Федералдық регистрде» жариялауы тиіс.
Осы Заң тұрғысында Б. Шварц төмендегiдей нақты ғылыми анықтама берген: «Заңда алдыңғы əкімшілік тəжірибенің барлық жақсы жақтары алынып, Заң шығарушы органның əкімшілік процедураны реттеуші маңызды ережелерді бекітуге бағытталған ең маңызды шарасы» [2].
1946 жылғы Заң, 1966 жылы кодификацияланған АҚШ заңдар жинағының бесінші тарауына «Үкіметтік ұйымдар жəне қызметкерлер» деген атаумен енгізілген. Оның əкімшілік процедураларға арналған тармақтарына, демократияландыру жəне нақтыландыру мақсатында бірнеше рет өзгертіліп, толықтырулар жасалынған
Аса маңызды өзгертулер 1967 жылғы ақпараттар еркіндігі туралы Заңмен жəне 1974 жылғы жеке өмірге қол сұқпаушылық туралы Заңмен енгізілген. Қазіргі таңда федералды əкімшілік–іс жүргізу құқығының барлық негізгі нормалары, Заңдар жинағының бесінші тарауының § 551-559, 701-706, 1305, 3105, 3344,5362, 7521 тұжырымдалған [3].
АҚШ-тың əкімшілік реттеуші ведомстваларының басқа да мемлекеттік мекемелеріне қарағанда, заңдарға түсініктеме беретін, толықтыратын нормативті актілерді қабылдау құқығымен қатар, олардың орындалуын бақылау құқығы бар.
Профессор Н.А. Крашенников пікірінше, Федерация органдары жəне оның субъектілері арасындағы қайшылықтарға, заң шығарушы жəне атқарушы биліктердің мүдделерінің тоғысуынабайланысты АҚШəкімшілікжүйесіндекөптеген тəуелсіз ведомствалар жүйесі (агенттіктер) қалыптасты. Олар норма шығармашылығы жəне квазисоттық уəкілеттіліктері берілген əкімшілік мекемелер құқығына ие бола отырып, министрліктерден оқшауланған жəне өз алдына дербес түрде [4].
Федералды департаменттер жəне олардың ведомствалары бұйрықтар, нұсқаулар, процедуралар түріндегі нормативті актілер шығарады. Əкімшілік нормативті актілер «Федерал рэджистер» ресми басылымында жарияланады, сонымен қатар көп томды «Федералды ұйғарымдар Жинағында» беріледі.
Мазмұны бойынша мекемелер актілері екі топқа бөлінеді: шартты (contingent) жəне толықтырушы (немесе заңға тəуелді) актілер. Көптеген штаттар əкімшілік процедуралар туралы өзіндік заңдарға ие. Жергілікті басқару органдары да əкімшілік-құқықтық актілерді шығарады. Ортақ федералды Конституциядан бөлек əр штаттың жеке конституциясы, заң шығарушы жəне атқарушы билiктерi бар.
АҚШ əкімшілік əділеті азаматтық жəне конституциялық процестермен тығыз байланысты. Жалпы юрисдикциялық соттарда əкімшілік-құқықтық дауларды қарастыру жəне тиісті өкілеттілігі бар түрлі квазисоттық органдарды құру оның ерекшелігі болып табылады. 1957 ж. Азаматтық құқық туралы Заңға сəйкес, атқарушы билік шеңберінде азаматтық құқықтар бойынша ерекше Комиссия құрылған, оның мүшелерін Сенаттың келісімімен президент тағайындайды. Комиссия дауыс беру барысында, нəсілі, терісінің түсі, діні, жасына жəне басқа да жағдаяттарға байланысты саяси құқықтарына қысым жасалғандығы туралы азаматтардың арыздарын қарастыруға міндетті. Сонымен қатар, əкімшіліктің нормативті актілерін, федералды үкімет заңын жəне саясатын бағалауға міндетті. Кемсітуге жол бермеу үшін Комиссия квазисоттық тыңдаулар өткізуге міндетті жəне үйлестіру өкілдігіне ие.
Американдық заңнама, əкімшілік-құқықтық қатынастар шеңберінде пайда болатын барлық мəселелерді шеше алмайды. Мемлекеттік жəне құқықтық дамудың осы аспектісінде Жоғарғы Соттың қызметі маңызды болды. Жоғарғы Сотта қаралатын, азаматтар жəне мемлекеттік мекемелер арасындағы əкімшілік–құқықтық қатынастардан туындайтын істер, жоғарғы сот Э. Уоррен төрағалығы кезеңінде (1960 жылдары) көбінесе азаматтардың пайдасына шешіліп отырды.
Дегенмен, əкімшілік процестің негізгі принциптері заңнама деңгейінде, оның ішінде конституциялық деңгейде бекітілген. АҚШ əкімшілік құқық нормаларын қолдану тəжірибесі үшін, тиісті құқықтық процедураларды сақтау туралы талаптары бар конституцияға енгізілген Ү жəне ХІҮ түзетулерінің маңызы зор. Американдық заңгерлердің пікірінше, ол, қаралатын іс бойынша барлық мүдделі тұлғалардың хабардар болуы жəне оларға істі талқылауға қатысу мүмкіндігін беру сияқты екі өзара байланысты элементтен тұруы қажет. «Тиісті дəрежедегі құқықтық процедуралар» талабы, жекелеген құқық субъектілерінің құқықтарының теңдігін қамтамасыз ететін, мемлекеттік жəне қоғамдық өмірдегі құқық үстемдігі жүйесінің іргелі принципі болып табылады.
АҚШ заңнамасында, əкімшілік құқық бұзушылық, лицензиялық, зейнетақы, салықтық жəне жекелеген нақты тұлғалардың құқығы мен міндеттері туралы шешім шығарылатын басқа да істерді мекемелерде қарастыру тəртібі толық түрде реттеледі. Мұндай дəлелдемелерге ерекше назар аударылады.
Нормативті акт немесе мекеме бұйрығы, іске қатысты маңызды дəлелдемелерге негізделуі қажет.
Əкімшілік істі қарау соттағы істі талқылау тəрізді хаттамаланып, онда тараптардың сөйлеген сөздері, ұсыныстары, алынған немесе қарастырылған дəлелдемелер, ресми фактілер, дəлелдемелерді тараптардың бағалауы толық қамтылады.
Мекеме дəлелдемелерді ауызша жəне жазбаша түрде қабылдайды. Мұнда, шешім қабылдайтын тұлға, істі қарастыру барысында келтірілген жəне хаттамада көрініс тапқан дəлелдемелерді ғана басшылыққа алады. Судьялар, атқарушы билік органдары қабылдаған актілердің заңдылығына бақылау жасай отыра, факт бойынша, əкімшілік юрисдикция басымдықтары презумпциясына жəне құқық мəселелері, яғни əкімшілік органдарының құқық нормаларын түсіндіру жəне пайдалану мəселелері бойынша соттар юрисдикциясының басымдықтары презумпциясына сəйкес шешім шығарады.
Американдық əкімшілік-іс жүргізу заңнамасында, мемлекеттік мекемелер қызметінің ұтымдылығын арттыратын жəне мүдделі азаматтар мен ұйымдардың құқығының кепілдіктерін беретін басқа да тиімді жағдайлар жасалынған.
Əдебиеттер
- Административное право зарубженых стран / под ред. А.Н. Козырина. – М.: СПАРК, С. 57-72.
- Schwartz В. An Introduction to American Administrative – L., 1962. P. 7, 134-135.
- Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. – М., 1993. – С. 253286.
- История государства и права зарубежных стран / под общ. ред. проф. О.А. Жидкова и Н.А. Крашенниковой: В 2-х ч.-2-е изд., стереотип. – М.: НОРМА. 2005. – С. 2. – С. 530-531.