Создание учреждения Омбудсмена в Казахстане явилось плодом многолетних продолжительных усилий по поощрению данного института, освещению его роли и международной практики, выявлению положительного воздействия на ситуацию с правами человека и изучению мирового опыта. Особо следует отметить роль международных организаций, таких как Программа Развития ООН, Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и других, которые целенаправленно предпринимали все необходимые шаги для выработки законодательства об Омбудсмене в соответствии с международными стандартами и, в первую очередь, Парижскими Принципами о статусе национальных учреждений [1].
Ключевую роль в данном процессе играли Комиссия по правам человека при Президенте РК и Программа Развития ООН. Именно эти две организации, работая в тесном сотрудничестве, явились катализатором всего процесса. В 1997 г. были проведены обсуждения и круглые столы, рекомендовавшие создание национального учреждения по правам человека в Казахстане. В том же году, был подготовлен совместный проект Программы Развития ООН и Комиссии по правам человека при Президенте РК, направленный на укрепление потенциала Комиссии и содействие в деле развития национального учреждения по правам человека в Казахстане. Разработанный проект был всесторонне анализирован, и после согласования подписан в 1998 г. со стороны Правительства Республики Казахстан, ПРООН и Комиссии.
Начиная с 1998 г., в рамках проекта был организован ряд международных конференций и семинаров, миссии международных экспертов и наблюдателей, создавались совместные рабочие группы с представителями международных организаций и правительства и парламента Казахстана, а также с вовлечением НПО.
В разных странах Омбудсмен имеет разный статус и полномочия - например, в скандинавских странах Омбудсмен является одним из высших должностных лиц государства и имеет широчайший спектр полномочий вплоть до возбуждения уголовного преследования. Но там - в Швеции, Финляндии - Омбудсмен существует достаточно долго и имеет исторические корни и традиции, которые стали частью правовой культуры и государственной системы. В Казахстане об этом говорить пока не приходится. Соответственно в обсуждениях предлагалось уподобить казахстанскую модель Омбудсмена тем странам, где Омбудсмен осуществляет сугубо рекомендательные функции.
Соответственно вопросов, касающихся места и роль омбудсмена по права человека в политической системе общества немало и актуальность этого исследовательского направления не вызывает сомнений. В этой связи целью данной статьи является оценка роль и значения уполномоченного по правам человека в Казахстане в обеспечении прав человека и гражданина в нашей стране.
Классическая модель Омбудсмена, наиболее распространенная в мире - это учреждение, наделен-ное правом проводить проверки по фактам нарушений прав человека и затем выносить официальные рекомендации по устранению последних. Во многих странах существует определенное неприятие и сопротивление рекомендациям Омбудсменов. В таких условиях трудно добиваться конкретных результатов, если только Омбудсмен не наделен соответствующими властными полномочиями. Но государственные органы, и, прежде всего правоохранительные органы, обычно выступают против того, чтобы Омбудсмен был наделен властными полномочиями. Делается ссылка на то, что суд является основной инстанцией по решению дел о нарушениях прав человека, что прокуратура является надзорной инстанцией, осуществляющей надзор за законностью и пресекающей нарушения прав человека, и Омбудсмену в этой системе места не находится. Подобные аргументы имели место и в Казахстане и в определенной степени замедляли прогресс на пути создания нового учреждения.
По этой причине, в 2001 -2002 гг. подготовленный Рабочей группой законопроект об омбудсмене претерпевал изменения и подвергался сомнению в разных инстанциях. Делались замечания по пово-ду компетенции Омбудсмена, его статуса и полномочий, организационно правового обеспечения его работы и много других замечаний. Разработчики законопроекта добились на этом этапе определен-ных успехов и отстояли важнейшие положения о полномочиях и статусе Омбудсмена. В 2002 г., вопрос о введении нового института актуализировался, и благодаря усилиям разработчиков законопроек-та и их тесному сотрудничеству с международными организациями, вошел в повестку дня важней-ших вопросов, стоящих перед государством. Ведь учреждение Омбудсмена - это в определенной сте-пени и лицо государства -показатель степени его цивилизованности, индикатор того, как государ-ство относится к проблеме защиты прав своих граждан.
Принимая во внимание факт того, что по Конституции Республики Казахстан Указы Президента РК являются неотъемлемой и одной из важнейших частей национального законодательства, 19 сентя-бря 2002 г. путем соответствующего Указа было создано учреждение Национального Уполномочено-го по правам человека.
В своем Приветствии Президент РК Н.Назарбаев к участникам международной научно-практиче-ской конференции, посвященной 60-летию принятия Всеобщей Декларации прав человека, озвучен-ном в Астане 2 декабря 2008 года отмечается что «Казахстан присоединился к основополагающим международным пактам о гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах. Создав институт Уполномоченного по правам человека, мы упрочили институциональные гарантии обеспечения прав и свобод человека» [2].
В рамках работы уполномоченного стоит отметить, что за ряд лет составляются отчеты о положении дел, связанных с регламентацией прав и свобод человека в РК. Отчет о деятельности Уполномо-ченного по правам человека в РК составлен в соответствии с пунктом 23 Положения об Уполномоченного по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года №947 и предназначен для представления Главе государства. Рассмотрение обращений физических и юридических лиц продолжает оставаться одним из основных механизмов, способствующих наиболее полному и объективному мониторингу соблюдения прав и свобод человека в стране.
В соответствии с Законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», поступившие индивидуальные обращения по характеру можно разделить на 58 запросов, 40 заявлений, 9 откликов, 4 предложения. Остальную часть обращений составляли жалобы граждан.
Необходимо отметить, что в поступивших предложениях содержались замечания и позиции к обсуждаемым в Парламенте законопроектам, касающимся прав человека. Запросы в основном посту-пали от Уполномоченных по правам человека стран СНГ или же иностранных адвокатских контор (адвокатов) в интересах иностранцев, ранее проживавших в Казахстане. В частности, получены более 40 запросов от Уполномоченных субъектов Российской Федерации, Кыргызстана, Украины, Приднестровья, адвокатских контор Германии и других физических лиц.
Одним из направлений правозащитной деятельности Уполномоченного является участие в реализа-ции правовой политики государства, в прогнозе и корректировке законодательства в части, касающейся реализации и обеспечения прав человека, а также в анализе соответствия разрабатываемых норм и положений национального законодательства международным стандартам в сфере прав человека.
Эти функции были реализованы посредством участия в работе консультативно-совещательных органов при Президенте РК - Совета по правовой политике (далее СПП), Комиссии по вопросам помилования, а также в работе Пленума Верховного Суда республики, а также выступлений на заседаниях в Парламенте, конференциях, семинарах и других форумах.
Практическая деятельность Уполномоченного обеспечивается Национальным центром по правам человека, который действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РК от 10 декабря 2002 года №992 и выполняет роль аппарата Омбудсмена [3].
Изучение мировой практики, регулирующей правовые и институциональные аспекты деятельности Омбудсмена, показало, что специальное название учреждения (аппарата), как в нашем случае «Национальный Центр», имеется только в законодательстве Молдовы.
Вышеизложенное нередко вызывает определенную путаницу, когда граждане, обращаются к Уполномоченному с повторными жалобами со ссылкой на то, что они на свои обращения к нему, получили ответы от Национального центра. Есть и другая категория граждан, которая полагает, что Национальный Центр это не государственное учреждение, а общественное объединение или же вовсе путает с Комиссией по правам человека.
В соответствии с действующей нормативной правовой базой Уполномоченный осуществляет сотрудничество в правозащитной сфере с аналогичными институтами зарубежных государств, международными организациями, участвует в работе международных форумов, ведет постоянную работу с государственными органами по присоединению и последующей имплементации международных конвенций и договоров. Наиболее тесное взаимодействие осуществляется с коллегами из Азербайджана, Кыргызстана, Молдовы, России, Узбекистана, Украины.
Как свидетельствует практика, нарушения права на свободу и неприкосновенность личности в основном сопряжены с действиями органов уголовного преследования. В отчетном году в адрес Уполномоченного поступило 184 обращения о таких нарушениях, что составляет 20,3% от общего количества поступивших.
Вышеизложенное подтверждается статистикой Генеральной прокуратуры, согласно которой органами прокуратуры в 2010 году, проведено более 29 тыс. проверок соблюдения законности задержания граждан. При этом из ИВС освобождено свыше 1000 человек, из служебных помещений органов уголовного преследования - 675 незаконно содержавшихся лиц.
Комментируя данный обзор, следует признать, что часть обращений граждан носит субъективный характер, другие обусловлены пробелами и упущениями в материальном и процессуальном праве. К тому же в определенной степени наличие законодательных упущений признано и Конституционным Советом республики в своем Послании о состоянии конституционной законности с правами человека в стране, озвученном в августе отчетного года в Парламенте. Мониторинг указанных жалоб подтверждает предположение о том, что практически все они направлены в правозащитную инстанцию от отчаяния и безысходности, в связи с равнодушием и бездействием местных госструктур, которые, по мнению отдельных заявителей, воспринимают их не как «граждан с конституционными правами», а как «просителей житейских благ». Из вышеуказанного следует, что такая постановка вопроса обусловлена ненадлежащим выполнением должностными лицами своих полномочий, предусмотренных Законом «О местном госуправлении в Республике Казахстан».
В целом, Комитетом ООН было особо отмечено учреждение в Казахстане института Уполномоченного по правам человека. Его работа может быть оценена как положительная и значимая. В этой связи, можно сделать вывод о том, что существенный прогресс, достигнутый Казахстаном в обеспечении прав человека, очевиден и неоспорим. В настоящее время страна присоединилась практически ко всем основополагающим международным конвенциям и пактам в этой сфере. В соответствии с Конституцией и общепринятыми мировыми стандартами развивается и совершенствуется националь-ное законодательство, реализующее права граждан и обеспечивающее их соблюдение.
В завершении данной статьи важно сделать вывод о том, что за время работы уполномоченного по правам человека произошло значительное изменение ситуации с правами человека, о чем свидетельствует и признаваемая международным сообществом активная деятельность общественных и государственных правозащитных институтов, которая в немалой степени способствует дальнейшей демократизации казахстанского общества. Вместе с тем необходимо признать наличие сдерживающих вышеуказанный процесс факторов, которые выражаются в определенной диспропорции между вышеупомянутой масштабной работой государства в законодательном обеспечении прав своих граждан и применением норм законов в повседневной жизни. Правовой нигилизм отдельных представителей власти позволяет им интерпретировать свои обязанности в качестве исключительной компетенции, вынуждая граждан зачастую добиваться своих конституционных прав неправомерными способами. Такая диспропорция в понимании своих прав и обязанностей отражается и на ходе проведения провозглашенной Главой нашего государства административной реформы, целью которой является максимальное приближение власти к народу, транспарентность этих отношений, а также более активное вовлечение гражданского сектора в процесс управления государством.
Понимание государственными органами и гражданским сектором общности задачи обеспечения прав человека, выполнение которой во многом зависит от совместных усилий и взаимодействия, несомненно будет способствовать сохранению стабильности и экономической устойчивости, а также обеспечению защиты конституционных прав граждан страны.
В целях выработки системного подхода к решению существующих и потенциальных проблем в области прав человека, необходимо также разработать Программу партнерства с международными орг анизациями в рамках системы международных договоров.
Литература
- Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека. Авторе-ферат диссертации по специальности 12.00.10. -М., 2004. - с. 24.
- Приветствие Президент РК Н.Назарбаев к участникам международной научно-практической конфе-ренции, посвященной 60- летию принятия Всеобщей Декларации прав человека, озвученном в Астане 2 декабря 2010 г // akorda.kz
- Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека за 2010 г. в РК, составленный в соответ-ствии с пунктом 23 Положения об Уполномоченного по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года №947 и предназначен для представления Главе государства РК.