О совершенствовании контрольных функций местного государственного управления

На уровне административных тер­риториальных единиц (областей, городов, районов и так далее) государственный контроль осуществляется местными исполнительными и представительными органами. Существуют общие для всех маслихатов и местных исполнительных органов конституционные полномочия, реализуемые ими в порядке контроля. Более конкретные контрольные полномочия для каждого вида (в зависимости от уровня расположения, подчиненности) местного маслихата и исполнительного органа определяются Законом Республики Казахстан “О местном государственном управлении”.

Местные представительные маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Единство воли местного населения и государственных интересов достигается при помощи соответствующих мероприятий, над ходом которых осуществляется контроль.

Маслихаты утверждают местный бюджет и отчет об его исполнении. Местные бюджеты имеют уровни, соответственно и виды. Составление местного бюджета строится с учетом отчислений в республиканский и вышестоящий местный бюджеты и других обстоятельств. С помощью бюджета власти вышестоящего региона контролируют нижестоящих акимов, в том числе и выборных. К составлению местных бюджетов маслихаты почти не причастны по двум обстоятельствам: сессионный характер деятельности маслихатов и исключительное право местных исполнительных органов по составлению бюджетов. Утверждение местного бюджета в настоящее время не является действенным инструментом контроля по ряду причин: отсутствие практики выборности акимов, зависимость местных бюджетов от вышестоящих, сохраняющийся остаточный (после вышестоящих бюджетов) принцип формирования доходной части местного бюджета, элементарное отсутствие или нехватка денег в районных, городских и нижестоящих бюджетах. Пока еще не сложилась устойчивая и эффективная модель местного государственного управления, пока проходят реформы в местном государственном управлении, пока не сложилась как следует и не окрепла система местного самоуправления и не определены границы местного государственного управления и местного самоуправления, - до тех пор, возможно, будут сохраняться сложности в создании нормального контрольного механизма на местном уровне. И еще: местный бюджет, предназначенный для жизнедеятельности местного населения, не контролируется самим населением.

Сейчас нужен механизм, делающий утверждение маслихатом местного бюджета и отчета об его исполнении реальным инструментом контроля за собиранием и расходованием местных финансов. Механизма нет ни в законе, ни в других нормативных актах и регламентах. Поэтому нужно дополнить существующие акты необходимыми положениями. Сейчас несогласие маслихата с проектом мест­ного бюджета мало что может изменить. Если не появится новых средств в бюджете - серьезно не изменится содержание статей рас­ходов. Маслихат может внести изменения и дополнения в бюджет лишь в определенных рамках. Законодательно задумано, что маслихаты и акиматы проводят политику достижения нормального состояния социального и экономического состояния региона. Нехватка средств в местном бюджете и их нерациональное использование - самые большие проблемы, их решение возможно в результате принятия целого комплекса мер, включая усиление контрольных функций маслихатов.

Если чрезмерное усиление контрольных функций высшего представительного органа или превышение им своих полномочий, включая контрольные полномочия, может поставить под угрозой политическую стабильность, равновесие ветвей власти и иметь самые серьезные последствия для государства и иметь политическую подоплеку, то на местном уровне этого не произойдет. Поэтому отстраняться от проблемы, отдалять ее решение не следует. Маслихаты должны быть значимым местом в системе местного государственного управления и контроля, отражая интересы местного населения. Поэтому нужно законодательно поднять статус местного представительного органа и усилить его полномочия.

Что произойдет в случае неутверждения маслихатом местного бюджета?

На этот вопрос в законодательстве почти нет ответа. Аким уйдет в отставку? Вряд ли. Маслихат будет распущен? Таких полномочий у акима нет. Маслихаты могут распускаться Сенатом Парламента, но основания такого роспуска несколько другие. Аким изменит бюджет, придет к компромиссу с маслихатом - представляется, что это единственный путь. Ну а если этого не удастся достичь? Означает ли неутверждение маслихатом местного бюджета или отчета об его исполнении своеобразный “вотум недоверия” акиму? Аким может не уходить с поста, настаивая на своем. В ситуацию может вмешаться вышестоящий аким: способствовать переговорам и примирению сторон или освободить от должности нижестоящего акима. А если этого не произойдет, как быть? Отсутствие серьезных споров на местах между акимами и маслихатами (хотя бы нескольких споров или одного) - показатель слабых полномочий маслихата, низкого его авторитета, непридания депутатству в местном представительном органе соответствующего высокого значения, инертности маслихата.

Маслихаты образовывают постоянные комиссии, в том числе и ревизионную. Главное назначение этих комиссий - предварительное изучение вопросов, относящихся к ведению маслихата, подготовка их к рассмотрению на сессии маслихата, изучение вопросов по поручению маслихата, ревизия финансово-хозяйственной деятельности местной администрации. Маслихаты заслушивают отчеты своих постоянных и ревизионной комиссий, иных рабочих органов маслихата о проведенной ими деятельности. Тем самым сочетается контроль внешний (через комиссии маслихат проверяет деятельность других органов) и внутренний (маслихат проверяет качество работы своих рабочих органов - комиссий). Выводы, сделанные маслихатом после заслушивания таких отчетов, оформляются актами маслихата. Маслихат направляет свои выводы акимам, в местные исполнительные органы, другим организациям для принятия мер по исправлению положения. Преимущество постоянных и ревизионных комиссий состоит в том, что они могут работать и вне периода сессии маслихата, то есть постоянно, также они могут проводить глубокие, основательные проверки состояния различных вопросов.

К ведению маслихатов относится рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата [1]. Аким, руководители разных организаций местной исполнительной власти периодически либо по решению маслихатов отчитываются перед депутатами о состоянии исполнения законов Республики Казахстан на территории административной единицы. Маслихат вправе двумя третьями голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос об его освобождении от должности соответственно перед Президентом Республики каким-либо вышестоящим акимом. Такое правомочие маслихата предусмотрено для применения в крайних случаях. Если в ходе контроля маслихатом деятельности акима и местных исполнительных органов обнаружатся серьезные нарушения, говорящие о недопустимости дальнейшего пребывания акима на посту, то может последовать такое обращение. Эта конструкция в какой-то мере копирует принятую на высшем уровне (ситуация с вотумом недоверия, выраженным Парламентом Правительству, разрешается Президентом Республики Казахстан). Пока что такого рода обращения не получили распространения на практике, возможно, это объясняется применением на практике принципа назначаемости акимов. Ситуация может измениться с распространением выборности акимов.

О контроле деятельности маслихатов говорить очень сложно. Местная исполнительная администрация почти не имеет юридических контрольных инструментов в отношении маслихатов. С другой стороны, их и так не надо. У маслихатов нет сильных полномочий, которых требовалось бы уравновешивать. Проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение маслихата лишь при наличии положительного заключения местного исполнительного органа. Эту норму скорее всего можно рассматривать как инструмент, подводящий маслихат к согласованию своего мнения по поводу решения финансовых проблем местности с местным исполнительным органом. Представляется, что нужно большее участие маслихата, его ревизионной комиссии в составлении проекта бюджета или проектов, меняющих доходную и расходную части бюджета местности. В случае необходимости следует практиковать применение аудиторских мероприятий. Вообще, аудит в местном хозяйстве и финансах, особенно независимый аудит, мог бы сыграть положительную роль.

Контроль за местными исполнительными органами осуществляется во многом по линии исполнительной вертикали: вышестоящие исполнительные органы за нижестоящими исполнительными органами. То есть контроль идет по линии центра или сверху. Контроль снизу, контроль на местах, контроль маслихатов не доведен до логической полноты.

Контроль органов исполнительной власти над органами исполнительной власти очень распространен, в определенной мере это связано с подчиненностью одних органов другим, а также другими свойствами исполнительной вертикали. Назначаемые акимы, подчиненные по вертикали вышестоящим акимам, склонны в основном реагировать на вышестоящий контроль. Если не дать финансовой самостоятельности, избираемые акимы также будут зависеть от вышестоящих акимов и оглядываться на них. Думается, также нужно исключить право вышестоящих акимов освобождать нижестоящих акимов, что ставит одних акимов в плохо скрытую зависимость от других. По крайней мере, эту конструкцию можно использовать как объективно, так и субъективно. Задуманная для сохранения унитарности, централизованности исполнительной вертикали, она может быть использована для давления на самостоятельных акимов. Нужно предоставить маслихатам право освобождать акимов от должности либо вообще отменить такое освобождение.

Вышестоящие акимы могут отменять решения и распоряжения нижестоящих акимов. Отмена актов нижестоящих акимов преследует цель - укрепление линии исполнительной власти. Многие акимы издают решения и распоряжения, не соответствующие действующему законодательству Республики Казахстан, в том числе и сами вышестоящие акимы. Трудно согласиться, что такие отмены во всех случаях будут правильными и объективными. Есть органы прокуратуры. Думается, что этим должны заниматься прокуратуры и суды вышестоящих административных территориальных единиц. Такое исключает или уменьшает возможность давления или вмешательства в деятельность правоохранительных органов. Иначе, районная прокуратура или районный суд будут рассматривать вопрос об отмене акта районного акима, а это может привести к недопустимым действиям, сама такая ситуация будет выглядеть некорректной.

Отсутствие реального механизма контроля и воздействия со стороны местного населения и представительного органа на акима, отсутствие сроков полномочий акимов, жесткая подчиненность акимов вышестоящей исполнительной вертикали и другие пробелы и недостатки в системе формирования и деятельности местных исполнительных органов мешают нормализации социально-экономической ситуации в административных территориальных единицах, установлению эффективного местного государственного управления и контроля.

Прежде действовавшее законодательство Республики Казахстан о местных представительных и исполнительных органах достаточно жестко ограничивало возможности маслихатов [2]. В частности, это касалось продолжительности и количества сессий и других вопросов. Ныне действующий закон о местном государственном управлении вроде бы снял эти ограничения, но все же не расширил полномочия, слабо способствует усилению роли маслихатов, не расширил контрольные инструменты маслихата [3]. Очевидно то, что практика покажет, насколько работоспособен новый закон, и сделает свои запросы. Но запросы практики о контрольных возможностях маслихатов, как и прежде, требуют своего ответа.

 Литература

 1. Конституция Республики Казахстан 1995 г. Алматы: Казахстан. 1998. Пп. 3. п. 4 ст. 86. С. 89. 

2. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. “О местных представительных и исполнительных органах

    в Республике Казахстан”.

3. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. “О местном государственном управлении в Республике Казахстан”, ст. 6.Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. № 3. С. 126-128.

 

 

Фамилия автора: Булат Курмангалиев
Год: 2001
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика