В Республике Казахстан впервые в правотворчестве Конституции закреплена система правовых актов, которая, с точки зрения законодателя, составляет действующее право Казахстана (п. 1 ст. 4): «Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики» [1].
В данном определении закон концептуально рассматривается как форма права, как объективированный акт государства, его верховной власти, определяющей ряд однородных отношений, и слу- жащий основанием для регулирования этих отношений через нормы, юридически оформленные в форме закона.
В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» закреплена иерархия нормативных правовых актов, которая гласит:
«Высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан. Соотношение юридической силы иных, кроме Конституции, нормативных правовых актов соответствует следующим нисходящим уровням:
1) законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию;
2) конституционные законы Республики Казахстан и указы Президента Республики Казахстан, имеющих силу конституционного закона;
2-1) кодексы Республики Казахстан;
3) законы, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона;
4) нормативные постановления Парламента Республики Казахстан и его палат;
5) нормативные указы Президента Республики Казахстан;
6) нормативные постановления Правительства Республики Казахстан;
7) нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые постановления центральных государственных органов и нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;
7-1) нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных органов;
8) нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.
- Каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней.
- Вне указанной иерархии находятся нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан.
- Иерархия нормативных правовых решений маслихатов, нормативных правовых постановлений акиматов и нормативных правовых решений акимов административно-территориальных единиц определяется Конституцией Республики Казахстан и законодательными актами о местном государственном управлении.
- Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казахстан, и все иные нормативные правовые акт не могут им противоречить» [2].
В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» иерархия нормативных правовых актов (ст. 4) начинается с Конституции, однако в нем нет определения самой Конституции в разделе «Общие положения», что, на наш взгляд, не совсем правильно дает основание юристам либо ставить Конституцию в один ряд с обычными законами, либо утверждать, что она не включена в иерархию нормативных правовых актов и поэтому не охватывается понятием «внутреннее (внутригосударственное) право страны». Закон о законах должен давать не только точные формулировки основных понятий, в частности Конституции, но и содержать норму, согласно которой она является главным источником действующего права Республики Казахстан, высшей ступенью в иерархии нормативных правовых актов. Тогда и вопрос о воздействии конституционных норм на нормы законов и соответственно на нормы подзаконных актов приобретет еще большую актуальность в процессе законотворчества и практического осуществления установок Конституции в жизнь.
Одно то, что все законы должны соответствовать Конституции, определяет ее верховенство в действующем праве. Не только законы, но и международные договоры признаются не соответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны и соответственно ратифицированы и введены в действие. Такие акты должны быть приведены в соответствие с Конституцией либо отменены как противоречащие ей.
Указанный факт теоретически признается и обосновывается большинством исследователей Казахстана, изучающих проблемы иерархической соподчиненности правовых актов. Особая точка зрения высказана А.А.Черняковым. В предложенной им иерархии международные акты поставлены выше Конституции, со ссылкой на п.3 ст.4, в котором говорится о приоритете международных договоров, ратифицированных Республикой, перед ее законами [3; 16].
Что касается их содержания, то существуют две различные позиции. Первая — когда ученые относят к конституционным законам Конституцию и законы, вносящие в нее изменения и дополнения [4; 47, 257, 336]. Вторая — когда к конституционным относят собственно конституционные законы и законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию. При этом Конституция выделяется в самостоятельный вид закона, который именуется Основным Законом [5; 409]. По мнению А.А.Чернякова, Конституция Республики Казахстан является законом [6; 57]. При этом делается ссылка на полномочия Президента подписывать законы, в том числе вносящие изменения и дополнения в закон.
В вертикальной структуре действующего права по юридической силе второе место занимают законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию. Эти законы могут приниматься двумя путями:
1) на республиканском референдуме (п. 1 ст. 91 Конституции Республики Казахстан);
2) на совместном заседании обеих Палат Парламента большинством голосов, не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из Палат (п. 3 ст. 62 Конституции Республики Казахстан).
Пункт 1 статьи 53 Конституции Республики Казахстан содержит норму, согласно которой Парламент на совместном заседании Палат по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию. Данной нормой установлено одно из важнейших правомочий высшего представительного органа Республики, связанное с выполнением законодательной функции. Иными словами, Парламент правомочен вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, но при этом он не может выходить за пределы своей компетенции, которая ограничивается в п.2 ст.91 Конституции Республики Казахстан, который гласит: «Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены». Из этого следует, что Парламент как основной законодательный орган по предложению Президента в своих пределах вправе вносить в Конституцию Республики Казахстан изменения и дополнения по всем позициям, кроме указанной в п.2 ст.91. Возможные изменения и дополнения не следует вносить в текст Конституции, а решения о них так и сохранять отдельно, как приложение к Конституции Республики Казахстан [7; 49].
Подводя итоги рассмотрения законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, можем констатировать, что:
а) внесение изменений и дополнений в Конституцию РК является прерогативой республиканского референдума (п. 1 ст. 91) либо Парламента Республики Казахстан (п. 1 ст. 53). В обоих случаях инициатором этого является Президент, поскольку только он сам определяет содержание вносимых проектов изменений и дополнений в Конституцию на рассмотрение референдума или Парламента;
б) изменения и дополнения в Конституцию вносятся большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат (п. 3 ст. 62), тогда как законодательные акты Парламента и его Палат принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палат, если иное не предусмотрено Конституцией (п. 5 ст. 62);
в) проведение не менее двух чтений по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию обязательно (п. 6 ст. 62);
г) решения об изменениях и дополнениях, внесенных в Конституцию, следовало бы, сохраняя в неизменном виде первоначальный текст Конституции, давать в виде приложения к Конституции Республики Казахстан;
д) решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию, меняющее порой ряд принципиальных положений, следует назвать конституционным законом, поскольку для принятия таких законов в Конституции закреплен особый порядок.
Постановления Конституционного Совета по толкованию Конституции. Правоприменение тесно связано с простыми, на первый взгляд, процессами уяснения и содержания правовых норм. В этом большая роль отводится разъяснению нормативных правовых актов, которые даются различными органами в официальном и неофициальном порядке.
Уяснение требований норм и их разъяснение с целью раскрытия содержания нормативных правовых актов называется их толкованием. Деятельность по толкованию правовых норм направлена на правильное и единообразное понимание юридических предписаний и единообразное применение.
Объектами толкования являются законы и подзаконные нормативные акты, предметом толкования — воля законодателя, выраженная в нормативном правовом акте.
Более половины принятых Советом нормативных актов составляют постановления об официальном толковании норм Конституции. Официальное толкование, как следует из теории права, — это определенная деятельность, направленная на установление действительного смысла и содержания нормы права [8; 380-384]. Такое толкование является юридически значимым, вызывает правовые последствия и направляет, ориентирует субъектов на однозначное понимание правовых норм и их единообразное применение.
В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в главе 8 «Официальное толкование нормативных правовых актов» в ст. 44 предусмотрены следующие случаи и условия такого толкования:
- в случаях обнаружения неясностей и различного понимания нормативных правовых актов, противоречия в практике их применения может быть дано официальное толкование содержащихся в нормативном акте правовых норм;
- в процессе официального толкования нормативных правовых актов не допускается внесение в них изменений и дополнений;
- нормы законодательных актов должны толковаться в полном соответствии с положениями Конституции Республики Казахстан;
- смысл подзаконных нормативных актов при их толковании должен раскрываться в полном соответствии с законодательными актами;
- официальное толкование нормативных правовых актов имеет обязательных характер при реализации содержащихся в них правовых норм, в том числе при их применении.
Решения Конституционного Совета Республики по всем основным признакам относятся к нормативному акту и Конституцией Республики Казахстан определены в качестве одного из источников действующего права (п. 1 ст. 4). А.И.Пильников, анализируя данный вопрос, указывает: «В пункте 1 статьи 4 Конституции определяются источники действующего права Республики Казахстан. При этом международные договорные и иные обязательства, нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда названы в качестве отдельных источников и не отнесены к категории нормативных правовых актов» [9; 74]. Утверждая это, автор ссылается на официальное толкование понятия «действующее право» и «иные нормативные акты», данное в Постановлении Конституционного Совета от 6 марта 1997 г. «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, статьи 14, подпункта 3 пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» Действующее право Республики Казахстан в нем рассматривается как система норм права, содержащихся в принятых правомочными субъектами в установленном порядке нормативных правовых актах.
Конституционный закон. Следующее место в иерархии нормативных правовых актов Республики занимает конституционный закон. Данный его статус обусловлен прежде всего его содержанием, функциональным значением и формально-юридическим признаком. Конституционные законы в действующем праве Казахстана образуют особый массив актов, непосредственно примыкающих к Конституции, имеющих значение промежуточной ступени между Конституцией и обычными законами в реализации ее предписаний. Конституционные законы сопутствуют Конституции, их принятие — одна из необходимых стадий реализации Конституции. Подтверждением тому служат принятые в развитие Конституции Республики Казахстан 1995 г. конституционные законы «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», « О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», «О республиканском референдуме», «О выборах в Республике Казахстан».
В Конституции Республики Казахстан как главном источнике права содержатся принципы государственного устройства в Казахстане, основные предписания, которые затем конкретизируются, получают специализированное назначение в конституционных законах. В названных выше законах эта закономерность прослеживается со всей очевидностью. Во-первых, они имеют почти однопорядковую с Конституцией сферу правового регулирования, составляющую их основное содержание; во- вторых, регламентируют наиболее важные, ключевые общественные отношения; в-третьих, законы оформляют ведущие правовые институты. Перечисленные выше конституционные законы содержат важные правовые предписания для всех трех ветвей власти, и именно поэтому необходим такой вид закона, как конституционный, и придание ему высокой юридической силы. В конституционных законах выражены юридические нормы, соответствующие их названию. Изменение принципиальных предписаний в Конституции предполагает внесение соответствующих изменений и в конституционные законы.
Наличие в иерархии действующего права Республики Казахстан конституционных законов подчеркивается не только их содержательным признаком, но и формально-юридическим. Во-первых, в соответствии с Законом «О нормативных правовых актах» конституционными законами названы нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, предусмотренным самой Конституцией; во-вторых, конституционные законы обладают большей юридической силой по сравнению с другими законами, обусловленной органом, его принимающим, и специальной процедурой принятия; в-третьих, конституционные законы являются основой при установлении контроля за конституционностью обычных законов.
Таким образом, конституционный закон — это нормативный правовой акт, регламентирующий наиболее важные общественные отношения, характеризующийся особой связью с Конституцией, развивающий, уточняющий конституционные принципы и нормы, играющий специфическую роль в создании и укреплении конституционных основ правового государства, занимающий ведущее место в иерархии действующего права Республики по своему содержанию, обеспечивающему более высокое положение в иерархии законодательных актов. Значение регулируемых конституционным законом общественных отношений, его «содержание, особенности нормативных предписаний сообщают этим законам такие свойства, которые фактически обеспечивают ему более высокое положение в иерархии законодательных актов по сравнению с обыкновенным законом». Конституционный закон вбирает в себя совокупность средств и методов, при помощи которых обеспечивается осуществление содержащихся в Конституции принципов и норм, перевод конституционных предписаний в правомерное и социально активное поведение.
Кодексы. В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» следующее место в иерархии нормативных правовых актов после конституционного закона и указа Президента, имеющего силу конституционного закона, занимают кодексы. Как вид закона кодекс не упоминается в Конституции Республики Казахстан (1995), не было его закрепления и в прежних Конституциях Республики.
Исходя из теории права кодекс есть законодательный акт сводного характера, который охватывает почти весь правовой материал той или иной отрасли. Кодекс — это кодифицированный, систематизированный закон, но по форме представленный в книжном варианте. Кодексы охватывают правовым регулированием основную часть общественных отношений в соответствующей области социальной жизни. Они систематизированы, ими легко пользоваться. В кодексах, как правило, содержатся общественные и правовые цели, которые определяют содержание документа. Будучи систематизированными, кодификационные законы закрепляют нормы, которыми регулируются конкретные экономические и социальные направления развития общества по отраслевому признаку. В правовом смысле они служат упорядочению нормативной основы права, улучшению структуры нормативных актов, совершенствованию их логики, внешней формы. Кодексы обеспечивают согласование норм законов, по содержанию устраняют противоречия в актах однородного характера, способствуют развитию одних институтов вместе с другими в рамках единой правовой системы.
Кодификационные нормативные акты существовали и в советской правовой системе. Их эффективность стала еще более очевидной в условиях рыночной экономики в связи с появлением и развитием новых отраслей права. Кодексы обеспечивают удобство при использовании законов, возможность оперативно находить и правильно толковать все действующие правовые нормы по отраслям права.
В современных условиях тенденции к принятию кодифицированных законов заметно возрастают, им отдается преимущество в законотворческой практике. Как отмечает Баймаханов, «преимущество кодексов, основ законодательства, уставов и иных укрупненных актов по сравнению с разрозненными, но регулирующими одни и те же вопросы актами очевидны. Первые обеспечивают единый подход к регулированию той или иной группы общественных отношений и, как правило, свободны от разноречивости, разнобоя и противоречий, которые могут быть свойственны вторым» [10; 248].
Законы Республики Казахстан — основной массив действующего права Республики Казахстан. Многие исследователи, анализируя Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», отмечают теоретическую непроработанность понятийного аппарата закона. Его определение — «закон — нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, принимаемый Парламентом Республики Казахстан, а в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьей 53 Конституции Республики Казахстан, — Президентом Республики Казахстан» — оспаривается и по сей день, главным образом, по двум его признакам — органу, принявшему его (только Парламенту), и юридической силе, которые не названы в приведенном выше определении» [7; 55].
Закон как основная форма действующего права в теории и практике применения юриспруденции в буквальном смысле подразумевает под собой обычный закон. Данное определение вытекает из конституционного определения закона как определяющей формы нормативного акта, принимаемого Парламентом. В статье 62 Конституции Республики Казахстан записано, что порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов регламентируется специальным законом, регламентами Парламента и его Палат.
В Конституции Республики Казахстан трижды упоминается термин «законодательный акт», и все три раза он используется, по мнению Г.С.Сапаргалиева, как синоним обычного закона. «Таким образом, — пишет автор, — в Конституции под законодательным актом понимается только обычный закон». Попытка пересмотреть конституционную классификацию нормативных правовых актов, приравняв даже Конституцию к законодательному акту, нарушает классификацию нормативных правовых актов, их иерархию, процедуру принятия и, что особенно важно, коренным образом меняет смысл и содержание права законодательной инициативы, которое даст юридическое основание вносить в Парламент только проекты законов [7; 55].
Нормативные постановления Верховного Суда Республики Казахстан по толкованию и правоприменению законов Республики Казахстан. Институт Праворазъяснения в качестве специального средства процессуального руководства Верховного Суда существует в правовых системах ряда государств. Особую роль он играет в судебной практике нашей страны. Аккумулируя разнообразный опыт судебной и иной правоприменительной практики в целом, праворазъяснение подчеркивает единство и целостность общегосударственной правовой системы и судебной практики.
С принятием Конституции Республики Казахстан (1995) Праворазъяснению как специфическому институту правосудия был придан нормативный характер и в соответствии со ст.4 Конституции постановления Верховного Суда отнесены к действующему праву. Таким образом, постановления Верховного Суда, имеющие нормативный характер, наряду с Конституцией Республики Казахстан, законами, иными нормативными актами, международными договорами и нормативными постановлениями Конституционного Совета, должны применяться судами в качестве источника при решении конкретных дел.
В соответствии с положением п.1 ст.4 Конституции Республики Казахстан в качестве нормативного может рассматриваться такое постановление Верховного Суда, в котором содержатся разъяснения судам по вопросам применения законодательства (его норм) и формируются определенные правила поведения субъектов в сфере судопроизводства. Такое нормативное постановление является обязательным для всех судов республики, может издаваться только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе Конституции Республики Казахстан. При этом Верховный суд должен исходить из того, что официальное толкование норм конституции в соответствии со ст.72 отнесено к компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан.
Действительная роль нормативных постановлений Верховного Суда вовсе не в том, чтобы создать наряду с действующими законами другие правовые нормы, а в том, чтобы обеспечить строгое соблюдение существующих законов. «Те руководящие указания, которые дает Пленум Верховного Суда по вопросам применения законодательства, не должны и не могут не только вступать в противоречие с действующими законами, но и не могут их дополнять иными нормами, не могут предписывать того, чего в законе нет» [11; 74].
Нормативный характер постановлений Верховного Суда обеспечивает принудительной силой государства, продолжительностью действия, многократностью применения и рядом других особенностей, подтверждающих их юридическую силу. Как совокупность законодательных интерпретационных норм, стоящих в особом ряду иерархии нормативных правовых актов, они обеспечивают систематизацию, конкретизацию более общих и абстрактных норм Конституции и законов в плане их единообразного и правильного применения. В этом смысле в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» они должны находиться не за пределами иерархии, а непосредственно занимать в ней достойное место.
Нормативные постановления Верховного Суда дают разъяснение всех видов правовых норм, закрепленных в законодательных и иных нормативных актах Республики. По общепринятому мнению, они не содержат правовых норм, а включают в себя суждения, оценки содержания правовой нормы, раскрывают его смысл, дают толкование юридическим терминам, понятиям, содержащимся в них, дают разъяснение, как применять нормы Конституции и законов [12; 184-185].
На наш взгляд, ключевым принципом построения вертикальной структуры действующего права является место органа или субъекта, издающего закон, в структуре государственной власти, а также закрепленное положение актов определенного органа к Конституции и нормативным актам более высокой юридической силы.
Предлагаем следующую иерархию законов Республики Казахстан:
- - Конституция Республики Казахстан — Основной Закон Республики Казахстан;
- - акты, принимаемые в порядке референдума по вопросам принятия Конституции и внесения в нее изменений и дополнений;
- - решения, вносящие изменения и дополнения;
- - постановления Конституционного Совета по толкованию Конституции;
- - конституционные законы;
- - конституция и перечисленные затем акты, решения, постановления Конституционного Совета и конститционные законы составляют так называемый конституционный блок действующего права, призванный обеспечить верховенство Конституции;
- - кодексы;
- - законы;
- - постановления Парламента, имеющие силу закона;
- - постановления Верховного Суда по толкованию и правоприменению законов.
На наш взгляд, включение именно этих актов в действующее право Республики Казахстан будет способствовать упорядочению громадного массива нормативных правовых актов, выработанных за годы суверинитета и независимости, а самое главное — выделению из него Конституции и собственно законов, принимаемых правомочными субъектами — народом, высшим представительным органом — Парламентом и Президентом.
Все остальные нормативные акты, принимаемые правительством, министерствами, ведомствами и комитетами, местными органами управления как исполнительно-распорядительные следует отнести к подзаконным.
В связи с этим требуется и законодательное закрепление понятия «действующее право», что будет способствовать более реальному и действенному разделению функций законодательной и исполнительной ветвей власти.
Список литературы
1 Конституция Республики Казахстан с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан № 284-I от 7 октября 1998 г.; № 254-III от 21 мая 2007 г.
2 Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-I с изменениями и дополнениями по состоянию на 29 июня 2007 года.
3 ЧерняковА.А. Иерархия нормативных правовых актов: системно правовой анализ // Фемида. — 2001. — № 1. — С. 16-18.
4 Теория государства и права / Под. ред. А.И.Денисова. — М.: Юрид. лит.,1980. — 430 с.
5 ВенгеровА.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — М.: Новый юрист, 1998. — 624 с.
6 Чернякова А.А. Право, закон, законность. — Алматы: Юрист, 2001. — 190 с.
7 Сапаргалиев Г.С. Конституционное право РК. Учебник. — Алматы: Жеті жаргы,1998. — 336 с.
8 Ким Ю.А. Роль и значение Конституционного совета в обеспечении конституционной законности // Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. — Алматы, 1997. — 268 с.
9 Пильникова А.И. Органы конституционной юстиции в обеспечении прав человека: исторический и современный опыт (на материалах Казахстана): Дис. ... канд. юрид. наук. — Алматы, 2002. — С. 31-35.
10 Баймаханов Г.С. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. — Алматы: Наука, 1972. — 258 с.
11 БаишевЖ. Конституционное право Республики Казахстан. — Алматы: Жеті жаргы, 2001. — 392 с.
12 Ударцев С.Ф. Суд и правотворчество // Сб. материалов междунар. науч.-прак. конф. — Алматы, 1997. — 217 с.