Создание устойчиво растущей национальной экономики и политически стабильного общества невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий отдельных территорий.
Большинство современных государств, независимо от своего формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарного государства, включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, неоднородные по различным характеристикам (уровню экономического развития, потребностям в общественных благах, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Такая дифференциация различных административно-территориальных образований в рамках одного государства порождает проблему имущественного неравенства граждан, проживающих в различных регионах.
Высокая степень дифференциации экономического положения как региональных, так и внутрирегиональных бюджетов в республике объективно требует значительного перераспределения средств между ними. Увеличение доходов республиканского бюджета, бюджета областей, а также рост объема трансфертов, передаваемых с вышестоящих в нижестоящие бюджеты, в последние годы свидетельствуют о централизации доходов и увеличении объема средств, перераспределяемых через республиканский бюджет и бюджеты областей.
В связи с этим особую значимость приобретает механизм бюджетного регулирования внутри региона, который должен способствовать разрешению проблем налогового неравенства территорий и стабилизации социально-экономического развития, не снижая заинтересованности местных властей в увеличении закрепленных за ними доходов.
Основными целями межбюджетного регулирования являются:
—выравнивание бюджетной обеспеченности;
—стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в их бюджеты;
—проведение активной региональной политики через передачу средств в рамках целевых программ.
В настоящее время механизм бюджетного регулирования внутри региона включает два основных метода межбюджетного регулирования: нормативы отчислений от местных (регулирующих) налогов и перераспределение средств между внутрирегиональными бюджетами посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций. При этом необходимость параллельного действия двух различных методов финансового выравнивания определяется высокой степенью внутрирегиональной социально-экономической и финансово-бюджетной дифференциацией.
Роль внутрирегиональных налогов закреплена за двумя налоговыми инструментами: социальным налогом и акцизами. Эти налоги имеют гарантированную долю поступлений в бюджеты районов и городов, а регулирующий эффект достигается за счет дифференцированных ставок зачисления в бюджеты территорий.
Однако при дифференцированных для всех внутрирегиональных бюджетов нормативах отчислений механизм бюджетного регулирования не учитывает особенности каждого территориального образования и, следовательно, не может участвовать в горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности, где она меньше минимально необходимого. В таких случаях вся нагрузка по финансовому выравниванию ложится на перераспределение средств непосредственно через областной бюджет. Основными формами бюджетного регулирования в данном случае выступают официальные трансферты, которые подразделяются на трансферты общего характера (бюджетные изъятия и субвенции), целевые текущие трансферты и целевые трансферты на развитие.
Основной целью при использовании механизма бюджетных изъятий и субвенций является выравнивание. Суть данного механизма заключается в перераспределении ресурсов внутрирегиональных бюджетов (от более обеспеченных территорий к менее обеспеченным), с использованием различных форм регулирования межбюджетных отношений [1].
Прогнозные объемы межбюджетных трансфертов общего характера рассчитываются на основе прогнозных объемов доходов и расходов местных бюджетов, которые определяются в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан и с учетом ранее проведенного обсуждения с местными исполнительными органами методики их определения. Расчет основных показателей, используемых при механизме бюджетного регулирования на примере Карагандинского региона за 2005 г., показан в таблице 1.
|
Таблица 1 Основные показатели межбюджетных отношений в Карагандинском регионе в 2005 г.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Примечание. Составлено по данным годового отчета об исполнении бюджета Карагандинской области за 2005 г. |
Как видно из данных таблицы 1, механизм бюджетного регулирования включает в себя, во- первых, определение размеров расходов каждого бюджета, затем рассчитываются объемы поступления по доходам. При превышении доходов над расходами местного бюджета производятся изъятия на сумму превышения, в случае превышения сумм расходов над общими суммами доходов бюджета местным органам власти перечисляются бюджетные субвенции.
Однако данная методика не устраивает многие регионы, в том числе и внутрирегиональные бюджеты, так как механизм бюджетных изъятий и субвенций подрывает стимулы у местных органов власти, выступающих донорами в зарабатывании дополнительных средств, тогда как реципиентов этот механизм бюджетного регулирования вполне устраивает, что порождает явление бюджетного иждивенчества.
Так, по данным нашего анализа в регионе в 2005 г. из 17 внутрирегиональных бюджетов только 4 местных бюджета являются самодостаточными, а 13 получают финансовую помощь из областного бюджета. Интересным представляется анализ динамики объемов субвенций, получаемых внутрирегиональными бюджетами за 2000-2005 года (табл. 2).
|
Таблица 2 Объем финансовой помощи (внутрирегиональные бюджеты Карагандинской области) за 2000-2005 гг., млн. т.
|
|
Примечание. Составлено по данным годовых отчетов Областного финансового управления Карагандинской области за 2000-2005 гг. |
Как видно из данных таблицы 2, за последние 6 лет практически у всех внутрирегиональных бюджетов Карагандинского региона, в частности у районов, наблюдается тенденция роста объема субвенций, передаваемых из областного бюджета в бюджеты районов. Если в 2000 г. районам и городам было передано субвенций на сумму 2,5 млрд. тенге, то в 2005 г. размер субвенций, переданных во внутрирегиональные бюджеты, составил 4,1 млрд. тенге и вырос в 1,6 раза.
Рост сумм субвенций сопровождался и увеличением количества получателей финансовой помощи. Если в 2000 г. субвенционными были 13 внутрирегиональных бюджетов, то в 2005 г. их количество увеличилось до 14. Основными субвенционными районами с наиболее высоким удельным весом субвенций в общей сумме доходов области в течение ряда лет остаются Каркаралинский, Бухаржы- рауский, Жанааркинский, Осакаровский, Нуринский районы, г.Приозерск. Удельный вес субвенций в доходах этих районов составляет от 45 — до 87 %.
Таким образом, рост объема субвенций в бюджеты районов и городов и увеличение количества регионов-реципиентов можно отметить как негативное явление в механизме бюджетного регулирования Карагандинской области.
Исходя из целей бюджетной политики выравнивания — сокращение диспропорций в социальноэкономическом развитии бюджетов, представляется интересным анализ «разрывов» между максимальными и минимальными значениями основных бюджетных показателей, представленных в таблице 3.
Сравнительная характеристика роста (снижения) основных показателей внутрирегиональных бюджетов Карагандинской области в расчете на душу населения за 2000-2005 гг., тыс. тенге
|
Год |
Доходы |
Собственные доходы |
Расходы |
Трансферты (субвенции) |
||||||||
|
значение |
значение |
значение |
значение |
|||||||||
|
среднее поБРГ |
максималь ное |
минимальн ое |
среднее поБРГ |
максималь ное |
минимальн ое |
среднее поБРГ |
максималь ное |
минимальн ое |
среднее поБРГ |
максималь ное |
минимал ьное |
|
|
2000 |
8,3 |
18,7 г. Каражал |
5,3 Бухар- жырауский р-н |
6,6 |
15,2 г. Каражал |
2 Каркарали некий р-н |
8,2 |
18,7 г.Каражал |
5,3 Бухар- жырауский р-н |
1,6 |
12,3 г.При- озерск |
1,6 Бухар- жырауск ИЙ р-н |
|
2001 |
12,8 |
26,3 г.Жезказган |
7,5 Бухар- жырауский р-н |
7,3 |
26,3 г. Жезказган |
2,3 Каркарали некий р-н |
11,7 |
41,1 г.При- озерск |
7,5 Бухар- жырауский р-н |
4,5 |
38,5 г.При- озерск |
1 г.Балхаш |
|
2002 |
12,6 |
30,7 г.Жезказган |
7,1 Бухар- жырауский р-н |
8,6 |
27,6 г. Жезказган |
2,5 Каркарали некий р-н |
11 |
30,3 г.При- озерск |
7,1 Бухар- жырауский р-н |
2,3 |
26,7 г.При- озерск |
0,2 г. Шахтинс к |
|
2003 |
13,4 |
24,5 г. Приозерск |
9,2 Абайский р-н |
8,7 |
16,4 г. Жезказган |
2,5 Каркарали некий р-н |
12,8 |
24,5 г.При- озерск |
9,2 Абайский р-н |
4,1 |
21 г.При- озерск |
1,6 Абайски й р-н |
|
2004 |
15,6 |
24,5 г. Приозерск |
10,5 Абайский р-н |
10,1 |
17,3 г. Жезказган |
2,5 Каркарали некий р-н |
15 |
32,5 г.При- озерск |
10,5 Абайский р-н |
4,9 |
28,6 г.При- озерск |
0,9 г. Шахтинс к |
|
2005 |
17,1 |
25,2 г. Приозерск |
10,1 Абайский р-н |
12,4 |
18,2 г. Жезказган |
2,9 Каркарали некий р-н |
17,3 |
33,0 г.При- озерск |
10,3 Абайский р-н |
5,1 |
29,4 г.При- озерск |
0,7 г. Шахтинс к |
|
Примечание. Рассчитано автором на основании данных годовых отчетов Карагандинского областного финансового управления. |
Как видно из данных таблицы 3, средние значения по основным бюджетным показателям за анализируемые периоды увеличились. Так, средние значения доходов на душу населения Карагандинского региона составили в 2005 г. 17,1 тыс. тенге, тогда как в 2000 г. — 8,3 тыс. тенге. За анализируемый период этот показатель увеличился в 2,1 раза. Рост доходов привел к увеличению собственных доходов. Собственные доходы на душу населения в среднем увеличились в 1,9 раза в 2005 г. по сравнению с 2000 г., расходы на душу населения — в 2,1 раза (за аналогичные периоды).
В целом можно отметить положительную тенденцию роста бюджетных показателей на душу населения в бюджетной системе Карагандинского региона, что является свидетельством эффективной бюджетной политики. Однако дальнейший анализ позволил нам выявить, что за анализируемый период произошел рост трансфертов на душу населения в 3,2 раза, что, на наш взгляд, является негативным моментом в бюджетной системе региона. Как было уже отмечено нами ранее, высокий удельный вес трансфертов свидетельствует о низкой бюджетной самодостаточности региона и высокой зависимости его от вышестоящего бюджета.
Дальнейший анализ позволил выявить существующее неравенство в бюджетной обеспеченности внутрирегиональных бюджетов Карагандинского региона. Положительными моментами являются:
—уменьшение разрыва по доходам на душу населения между максимальными и минимальными показателями с 3,5 раза в 2000 г. до 2,5 раза в 2005 г.;
—снижение разрыва по собственным доходам на душу населения с 7,6 раза в 2000 г. до 6,3 раза в 2005 г.;
—сокращение разрыва между максимальными и минимальными расходами на душу населения до 3,1 раза в 2005 г.
Несмотря на положительную тенденцию роста бюджетных показателей по доходам на душу населения и сокращения разрывов между максимальными и минимальными их значениями, нам следует отметить, что в течение анализируемых периодов проблемными районами с минимальными значениями показателей остаются Бухаржырауский район и город Абай, а по показателю «собственные доходы на душу населения» — Каркаралинский район.
|
Таблица 4 Бюджетная обеспеченность внутрирегиональных бюджетов Карагандинской области за 2005 г.
|
|
Примечание. Составлено автором на основе плана регулирования. |
Анализ данных по трансфертам на душу населения показывает, что в этой сфере наметилась тенденция увеличения разрывов между максимальными и минимальными значениями трансфертных платежей на душу населения, что свидетельствует о диспропорциях социально-экономического развития территорий. Если в 2000 г. этот разрыв составлял 7,7 раза, то в 2005 г. уже 42 раза. Данный факт объясняется тем, что высокие значения на душу населения приходятся на г.Приозерск, который дополнительно финансируется Российской Федерацией. В этой связи объективно оценить роль трансфертов и их выравнивающий эффект является затруднительным.
Проведенные расчеты показали, что происходит ориентация в первую очередь на финансовую помощь из вышестоящего бюджета для сокращения бюджетной дифференциации, а не на наращивание собственного налогового потенциала на соответствующих территориях.
Исследования степени неравенства душевой бюджетной обеспеченности в разрезе внутрирегиональных бюджетов показали, что территории-доноры стали иметь бюджетную обеспеченность ниже территорий-реципиентов (табл. 4).
Как показывают данные таблицы 4, Каркаралинский район, занимающий одну из самых высоких позиций в получении субвенций из областного бюджета, имеет бюджетную обеспеченность выше городов-доноров: Жезгазгана, Караганды, Темиртау. Это явление следует считать негативным в механизме бюджетного регулирования. Мы не раз уже говорили о том, что основные цели бюджетного регулирования заключаются не только в выравнивании бюджетной обеспеченности, но и создании дополнительных стимулов в увеличении доходной базы внутрирегиональных бюджетов. А по данным нашего анализа получается так, что отдавая большую часть собственных доходов, территории- доноры имеют бюджетную обеспеченность на душу населения ниже, чем территории, получающие субвенции, что порождает бюджетное иждивенчество у реципиентов и ослабляет стимулы у доноров.
Комплексная оценка состояния бюджетной дифференциации внутрирегиональных бюджетов дает основание сделать определенные выводы.
- Неравенство налогового потенциала обусловливает неравенство в уровнях бюджетной обеспеченности, что делает систему местных бюджетов нестабильной, а при отсутствии оперативного бюджетного регулирования — социально напряженной, а действующий механизм межбюджетных отношений не оказывает должного влияния на ее сокращение.
- Действующая модель межбюджетных отношений на уровне региона ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней. Такая модель не может быть эффективной, поскольку в ней отсутствует механизм заинтересованности внутрирегиональных бюджетов в расширении собственных источников доходов. А механизм предоставления трансфертов из вышестоящего бюджета не может существенно улучшить положение территорий. Он позволяет лишь поддерживать расходы местных бюджетов на минимально допустимом уровне. Обеспечить же экономический рост в отдельно взятом административном районе в настоящее время достаточно сложно, потому что основной недостаток трансфертов заключается в том, что они выделяются региону общей суммой, без определения цели и ответственности за их эффективное использование.
- В настоящее время бюджеты территорий не обладают пока адекватным источником, способным нивелировать потери от централизации корпоративного подоходного налога. Крупная налоговая база по большинству территорий, стабильность и величина поступлений данного налога в бюджетную систему делали его весьма важным элементом в механизме межбюджетного регулирования.
Трансферты не обладают таким стимулирующим эффектом, как регулирующие налоги, в том числе и потому, что существует определенный временной интервал между поступлениями налогов в республиканский бюджет и их последующим перераспределением между регионами. Кроме того, перечисление трансфертов может быть обусловлено решением задач государственного значения, не всегда имеющих приоритет в каждом конкретном регионе. Следовательно, замену местных налогов, распределяемых между бюджетами городов и районов в соответствии с нормативами распределения, дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет и даже усиливает зависимость экономического развития регионов от республиканского бюджета, не способствует более полному использованию условий их саморазвития.
Международный опыт показывает, что пока не удалось решить проблему оценки реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов. Для республики этот подход неприемлем. При распределении межбюджетных трансфертов нужно, по-видимому, опираться на оценку минимальных потребностей местных бюджетов в финансовых ресурсах. В данном случае актуальными становятся вопросы формирования расходов бюджетов всех уровней бюд- жетной системы на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансирования социально значимых расходов из бюджетов всех уровней.
Действительно, с точки зрения совершенствования межбюджетных отношений в мировой практике, в частности в России, многие регионы активно предлагают в большей мере ориентироваться на социальные нормы, нормативы и нормы расходов (обязательств) территориальных бюджетов [2]. При этом имеются в виду централизованно утверждаемые нормы и нормативы, допускающие, определенную степень региональной дифференциации. Смысл этой позиции для регионов вполне очевиден: получив подобные нормы и нормативы, они одновременно приобретают и мощный рычаг давления на республиканский центр для финансового обеспечения своих расходных полномочий с помощью этих нормативных показателей.
В республике вопрос о государственных социальных стандартах в настоящее время является актуальным. Органы государственного управления уже создали обширный массив социальных норм и стандартов, механизмов их использования в бюджетном процессе. Однако нет государственных минимальных социальных стандартов на республиканском уровне. На этом уровне не установлен содержательный смысл данных стандартов, до сих пор дебатируется вопрос о том, что есть «стандарт»: норма выживания или норма всестороннего развития человека? Отсутствует ясность в методологии и в процедурах перехода от государственных минимальных социальных стандартов к финансовому нормативу.
Учитывая сложность разрешения данного вопроса, необходимо, чтобы правительство более четко определило свои позиции по данному вопросу либо довело процедуру с указанными стандартами до логического (законодательного) завершения, либо признало неправомерность широкоохватного нормативного подхода к бюджетному планированию в целом. В этом случае должно быть подтверждено право местным органам власти самим определять таковые нормативы и границы их практического применения, формирование и применение которых должно осуществляться исходя из принципов:
—общедоступности обеспечения социальной защиты и социальных услуг вне зависимости от социального статуса отдельных лиц, уровня их доходов, возраста и места жительства;
—целевого, адресного и подушевого финансирования обеспечения реализации социальных стандартов из бюджетов всех уровней;
—закрепления доходов и расходов на социальные нужды по уровням бюджетной системы в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами местного государственного управления.
В рамках совершенствования механизма бюджетного регулирования в перспективе необходимо сместить акценты с выравнивания условий жизни населения разных регионов посредством бюджетных вливаний и перераспределения средств через вышестоящий бюджет на механизмы, содействующие преодолению их отсталости, повышению уровня финансовой обеспеченности, уменьшению бюджетной зависимости от вышестоящего бюджета.
Список литературы
- Среднесрочная фискальная политика. Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 июня 2004 года № 677.
- Лексин ВН., Швецов А.Н. Становление института социальных стандартов: Федеральный, региональный и муниципальные аспекты // Российский экономический журнал. — 2001. — № 6. — С. 45-61.
- Данные годовых отчетов Областного финансового управления Карагандинской области за 2000-2005 годы.