Рассредоточение (разделение) государственной власти в Кыргызской республике (политико-конституционный анализ)

В научной и публицистической литературе Кыргызстана последнего времени много внимания уделяется анализу того тяжелого наследия, которое досталось нам от авторитарного (тоталитарного) строя. Однако на наш взгляд многие драматические ситуации в Кыргызстане возникают сегодня, в значительной мере связаны с серьезными концептуальными ошибками постсоциалистического периода, которые затормозили процесс преобразований страны, создания их правовой основы государственного строя и, следовательно, обеспечение и защиту прав человека.

В чем суть этих ошибочных позиций, которые не только препятствуют реализации прав человека, но и являются тормозом развития всех сфер жизни: государственно-правовой, социальной, культурной, нравственной? Попробуем объяснить эти процессы с точки зрения политико-конституционного анализа.

24 октября 1990 года, была внесена поправка в Конституцию Киргизской ССР 1978 года и был учрежден Институт Президента [1]. Как известно тогда во всех союзных республиках была принята такая поправка. Этим советская форма правления была заменена конституционным путем на парламентскую форму правления.

В связи с этими поправками была реализована концепция, согласно которой исполнительная власть, к которой отнесен Президент Киргизской ССР должна была увязывать свою власть с принципом полновластья высшего органа государственной власти - Верховного Совета Киргизской ССР. Это, в частности, находило выражение в ст. 98 Конституции 1978 года, в соответствии с которой к исключительному ведению Верховного Совета Киргизской ССР относилось определение внутренней и внешней политической деятельности республики [2]. В сущности Президент Киргизской ССР не имел реальных полномочий, с помощью которых бы «сдерживал» законодательный орган государственной власти.

После обретения суверенитета Кыргызстаном форма правления была по Конституции Кыргызской республики от 5 мая 1993 года президентско-парламентская[3]. Референдум от 10 февраля 1996 года проведенный по Указу Президента А.Акаева от 3 января 1996 года кардинально изменил существующий тогда форму правления установив президентскую форму правления [4]. Последующие изменения Конституции КР 1998, 2003, 2007 годов в различных вариациях были направлены на усиление Президентской власти. Кстати следует констатировать, что Указы Президента КР, 1996 года по проведению референдума, на наш взгляд, был антиконституционным, и открыл дорогу к антиконституционным изменениям по укреплению власти Президента в КР, поскольку согласно ст. 96 Конституции КР от 5 мая 1993 года изменения и дополнения к Конституции должны были приниматься исключительно Жогорку Кенешом, а не референдумом назначаемым по Указу Президента.

Следует отметить также, что 2006 году в ноябре и декабре были приняты конституционные изменения, согласно которым были, правда не надолго, установлены парламентская форма правления в Кыргызстане в ее классическом варианте [5].

А. Акаев, возглавивший Кыргызстан после распада СССР не был подготовлен к новой внезапно возникшей ситуации. Он взял на вооружение давно уже низвергнутые теории разгосударствления общества, минимизации роли государства, полного устранения его из социальной сферы деятельности. В ситуации разлома общества надо было не стремится к разрушению всего «до основания» с надеждой, что «мы новый мир построим», а определить по этапные задачи преодоления авторитарного (тоталитарного) прошлого, оставшего от СССР, создание нового государственного, экономического, социального строя. Для любого здравомыслящего человека ясно, что Кыргызстану досталось тяжелое наследство и для его преодоления необходимы десятилетия, а в некоторых сферах и столетия. 24 марта 2005 года после народного волнения А. Акаев сбежал из Кыргызстана.

Общественное сознание кыргызского народа дважды за краткий исторический период времени переживало слом: вначале первый президент объявил, что причина всех зол - социалистическая собственность, затем второй Президент К.С. Бакиев заменивший во всех бедах А. Акаева и в кратчайшие сроки пообещал сформировать свою команду - осуществить сильную исполнительную власть. Выдвигая концепцию сильного Президента, а по существу семейную непродуманную, заимствованную, не опирающуюся на общественные реалии, на состояние общественного сознания, К. Бакиев повторил «исторический подвиг» А. Акаева и своим боксерским наскоком углубил и без того драматическую ситуацию в обществе, отодвинув возможность его нормального функционирования на долгие годы.

Одна из основных ошибок перестроечного периода связана с идеей минимизации роли Парламента - Жогорку Кенеша на конституционном уровне. Речь шла не о преобразовании и укреплении государства, не о создании его структур, опирающихся на право, закон и подвергающихся реформированию на конституционной основе, а о его постоянном реформировании, а также об ограничении и ослаблении контроля со стороны Президентской власти Парламента.

Минимизация роли Парламента привела к тому, что общественные процессы стали развиваться хаотично, утратили целенаправленность, а это неизбежностью повлекло за собой цепную реакцию государственного и правового нигилизма, разрегулированность, раскоординированность государственных механизмов и структур, противоречивость и несогласованность внутри правовой системы, падение нравственности, анархические настроения.

После прихода в власти К. Бакиева стала ясно ошибочность теории минимизации Парламента, но ее последствия мы будем ощущать еще долгие годы.

27 июня 2010 года путем референдума была принята новая Конституция КР [6] и была установлена в Кыргызстане по форме правления парламентская. В связи с этим возникает закономерный вопрос если она парламентская то какая она по своей разновидности существующей и известной в мире парламентской форме правления? Какой путь парламентской формы правления избрал Кыргызстан?

Конечно же, данное исследование не претендует на исчерпывающий характер ответа на проблему, но она опирается на современные достижения в сфере теории конституционализма, а также опыт Кыргызстана.

В науке конституционного права признано, что характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации государственной власти, точнее, от определения правового положения одного высшего органа государственной власти - главы государства[7]. Формы правления -это характеристика структуры и взаимоотношений высших органов государственной власти (прежде всего главы государства, парламента и правительства), их роли в управлении страной, а также способов прямых и обратных связей управляемых и управляющих[8]. В связи с положением главы государства и характера его связей с населением (выборность или иные способы занятия этого поста) по традиции принято различать две основные формы правления; монархию и республику. Различные виды формы правления: абсолютная монархия, дуалистическая монархия, парламентарная монархия, президентская республика, парламентарная республика, смешанная форма правления (президентском -парламентарная) создается в рамках этих двух форм.

В данной работе представленной приводится несколько иное мнение о форме правления в Кыргызской Республике, чем принято в обществе по характеристики формы правления по Конституции Кыргызской Республики 2010 года. Однозначное понимание, что «Кыргызстан - это классическая форма парламентарной республики», основано на искаженном пониманий новационных положений Конституции КР. Недостаток знаний в этом вопросе могут привести к не лучшим решениям органов государственной власти, что со временем может привести к противостоянию различных ветвей власти.

В соответствии со ст. 60 действующей Конституции КР Президент Кыргызской Республики определен как глава государства, олицетворяющий единство народа и государственной власти.

В настоящее время в соответствии с Конституцией глава государства - Президент Кыргызской Республики, является сильной политической фигурой и фактическим лидером страны, но не в ущерб Жогорку Кенешу и Правительству. Правовой статус Президента в системе органов государственной власти определяется, прежде всего, тем, что Он избирается всенародно (ст. 61 Конституции).

Для обеспечения эффективного осуществления Президентом своих функций и полномочий Конституция представляет ряд гарантий его деятельности. Это прежде всего, неприкосновенность, означающая недопустимость привлечения к уголовной ответственности и ограничения личной свободы. Пока глава государства остаются в должности, она носит абсолютный характер, согласно п. 1 ст.67 Конституции Кыргызской Республики «Президент может быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности». Смещение от должности Президента Жогорку Кенешом носит весьма ограниченный характер.

Президент занимает вершину в иерархии власти государственных органов.

В ходе работе над проектом Конституции 2010 года демократические силы Кыргызстана, опасаясь прихода к власти человека, проявляющего склонность к авторитаризму, стремились ослабить статус Президента и укрепить власть Парламента. Вместе с тем, сохранение в Конституции принципа всеобщих, прямых выборов Президента гражданами Кыргызской Республики указывает, что он занимает главенствующее место в системе высших органов государственной власти и имеет полномочия выступать верховным представителем народа и гарантом единства государственной власти Кыргызстана. Компетенция Президента Кыргызской республики в отношениях с ветвями власти (Парламента, Правительства, Суда) позволяет охарактеризовать его функции как функции арбитра, что типично для главы государства. В этом и заключается специфика новой кыргызской модели парламентского правления

Действующая Конституция (п.8, 9, ст. 64) устанавливает общие прерогативы Президента в системе внешней и внутренней безопасности. Так, Президент является верховным главнокомандующим Вооруженными силами Кыргызской республики, назначает и освобождает высший командный состав Вооруженных сил Кыргызской Республики. Вместе с тем в мирное время Президент осуществляет главнокомандование через министра национальной обороны. При Президенте действует Совет обороны, состав которого определяет Президент.

По нашему мнению, при Президенте может существовать любой другой совещательный орган. В частности, Совет безопасности, конституционный опыт осуществления полномочий Президентом зарубежных стран, свидетельствует о том, что обычно при главе государства функционируют различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять свои функции. Здесь можно упомянуть Совет безопасности в США (всемирно известный орган этого государства), который действует несмотря на то, что в Конституции США не упоминается об этом органе[9].

Президент обладает значительными полномочиями в случае возникновения угрозы безопасности государства (п. 9 ст. 64 Конституции Кыргызской Республики).

Президент обладает правом назначения или инициативы назначения (освобождения) на важнейшие государственные должности. В этой связи, прежде всего, следует отметить участие в формировании состава Верховного суда.

Со времен приобретения независимости (1991 года) вся история эволюции системы сдержек и противовесов Кыргызской Республики вращается вокруг между Президентом как главы государства и Жогорку Кенешом как высшим представительным, законодательным органом по поводу формировании Правительства. Несмотря на серьезные конфронтации между указанными ветвями власти главной движущей силой почти всегда оставался Президент. В таких условиях система «сдержек и противовесов» не могла работать как эффективный механизм сдерживающий равновесие государственных структур, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в конституционных изменений прошлых лет с самого начала. Считалось, что сам принцип разделение властей предполагает «особое» место Президента КР в иерархии власти между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Это порождало постоянно напряжение в обществе и президентская власть в Кыргызстане превратилось в авторитарное, что породило коренную революционную трансформацию государственного управления в Кыргызстане. По Конституции КР 2007 года президентское верховенство по формированию правительства превратилось в единоличный режим.

История развития изменения Конституции Кыргызской республики принятой 5 мая 1993 года, а именно изменения 1994, 1996, 2003, 2006, 2007 годов вращались вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания «сдержек и противовесов», главной движущей силой почти всегда оставались президентская власть. Главное направление всех этих конституционных изменений - усиление исполнительной власти.

Конституционный опыт развития довольно быстро показал, что система «сдержек и противовесов» в Кыргызстане вовсе не будет работать, если не поменять соотношение распределения сил между ветвями власти республики, но что она будет работать лучше, подчиняясь к коллективному парламентскому руководству.

В результате анализа норм Конституции Кыргызской республики принятой 27 июня 2010 года возникает два главных теоретических вывода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, суверенным является народ (п.1. ст. 2), а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые делегировали им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они (все три ветви власти) могут быть только все вместе и в равной степени все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных Конституцией Кыргызской республики.

По нашему мнению, несмотря на то, что Кыргызстан провозглашен парламентской республикой юридически Президент остаются на деле полномочным и сильным Главой государства.

Ограничение роли Президента до символа власти по действующей Конституции и в условиях возможной политической нестабильности опасно для государства. На практике будучи из лозунга, что «Кыргызстан - парламентарная республика» Президент может быть низведен другими органами (ЖК, Правительства, Судом) до некоего только символа. Это в дальнейшем может привести страну в определенный катаклизм. Отсюда возникает вопрос о возможности взятие на себя определенных инициативы главой государства принадлежащих ему полномочий где прямых конституционных барьеров против этого не установлено. Нынешний Президент КР Алмаз Атамбаев так и делает. При такой рассредоточении власти установленной Конституцией 2010 года другого выхода нет - это оптимальный способ управления страной. Фактически в Кыргызстане реализован смешанная форма правления -парламентско-президентская.

 

Список литературы:

  1. Советская Киргизия, 25 октября 1990 г.
  2. Конституция Киргизской Советской Социалистической Республики. -Б., 1991.
  3. Конституция Кыргызской Республики. -Б., 1993.
  4. Слово Кыргызстана от 4 января 1996 года.
  5. Эркин-тоо от 15 ноября 2006 года., 20 декабря 2006 года.
  6. Конституция Кыргызской Республики. -Б., 2010.
  7. Мишин А.А. Конституционное государственное право зарубежных стран. - 10-е изд. испр. и доп. -М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003. -С.70.
  8. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. -изд-е., перераб. и доп. -М.: Норма; ИНФРА. -М.: 2010. -С. 152-153.
  9. Конституция зарубежных государств./Составитель С.В. Маклаков -М.: 2009 г.
Фамилия автора: Косаков С.К.
Год: 2013
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика