Эффективность проведения экономической политики в рамках стратегического роста экономики (на примере Российской федерации)

В данной статье рассматривается эффективность осуществления местной экономической политики в рамках развития экономики страны. Определены преимущества и недостатки проведения местной экономической политики, ее содержание, необходимость для развития экономики. В работе также проведен анализ разработки и реализации местной экономической политики с выделением соответствующих результатов (на основе исследования 70 муниципальных образований, проведенного Леонтьевским центром РФ). 

Местную экономическую политику (далее - МЭП) в самом общем виде можно охарактеризовать как комплекс мер регулирующего воздействия на экономику, осуществляемый органами местной власти или при их участии.

Экономическая политика осуществляется на всех уровнях территориальной иерархии общества – центральном, региональном, местном. На каждом из них формулируются свои цели, применяются специфичные инструменты, действуют отдельные субъекты экономической политики.

В настоящее время в мире наблюдаются следующие тенденции в данной сфере:

  • либерализация и дерегулирование – отказ государства от многих функций по регулированию экономики;
  • децентрализация и деконцентрация – делегирование полномочий на низшие уровни в соответствии с принципом субсидиарности.

В результате осуществления последней реформы системы власти в России роль государства в целом незначительно снизилась, но большая часть полномочий по регулированию экономики оказалась сосредоточенной на уровне не местного самоуправления, а субъектов Федерации и Центра.

В России система взглядов на МЭП сформировалась под влиянием западноевропейского и североамериканского опыта. В условиях рыночной экономики местные власти, не вмешиваясь непосредственно в дела предприятий, проводят активную экономическую политику, направленную на поддержку местного бизнеса, привлечение инвестиций, внедрение технических новшеств. В городах, власти которых наиболее успешно осуществляют такую деятельность, складываются более благоприятные возможности для социально-экономического развития. Особенно необходима активная экономическая политика в периоды структурных преобразований, когда требуется поддержать новые растущие отрасли, смягчить последствия спада производства и увольнения работников в отстающих отраслях, дать импульсы внедрению новых технологий. В странах с реформируемой переходной экономикой в содержании МЭП особое место занимают процессы, связанные с институциональными изменениями в экономике: приватизацией, формированием местного хозяйственного регулирования, созданием систем недвижимости, образованием, рыночной инфраструктуры.

Необходимость МЭП определяется потребностями в регулировании обществом рыночной экономики и в территориальной организации хозяйственной деятельности, заинтересованностью в улучшении местной среды производства. Местная экономическая политика затрагивает сферы торговли, труда, безопасности, транспорта, финансов и т.д. Ее основная задача – создание благоприятных условий для развития экономики путем совершенствования «мягких» и «жестких» факторов упомянутой среды. К первым относятся хозяйственный климат и его составляющие (хозяйственное регулирование, доступность финансовых и консультационных услуг, наличие программ финансовой поддержки бизнеса, открытая позиция местных властей, консенсус политических сил, качество среды жизнедеятельности); ко вторым – хозяйственная инфраструктура (транспорт, связь, земельные участки, производственные помещения и т.п.). Важнейшими элементами МЭП выступают: налогообложение, регулирование естественных монополий (установление уровня тарифов и иных платежей); контроль за уровнем административных барьеров и трансакционных издержек; меры содействия предпринимательству, включая формирование и обучение предпринимателей и менеджеров, развитие деловой инфраструктуры; поддержка отдельных отраслей и т.д. [1, c. 85]

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой местные власти оказывают незначительное влияние на местное хозяйство, что объясняется необходимостью защиты принципов свободной конкуренции, ограничения коррупции и уменьшения произвола местных чиновников. Поэтому содействие экономике со стороны местных властей должно сводиться к предоставлению определенного набора услуг. Главное здесь – сделать их настолько полезными, чтобы предприятия захотели располагаться на данной территории, результатом чего станет повышение уровня общей экономической активности.

Города, как и предприятия, конкурируют между собой, предлагая бизнесу специфичный товар – среду производства, комплекс условий для хозяйственной деятельности и жизни. Успешность местной экономической политики в конечном счете означает успех в этой конкуренции, в которой побеждают те органы власти (вместе с сообществами), которые сумели создать на своей территории хозяйственный климат, содействующий развитию конкурентоспособных предприятий.

Начиная с 1960-х годов, в эволюции политики, направленной на поддержку экономического развития за рубежом, можно выделить три этапа. На каждом из них возникало свое понимание целей и приоритетов местной экономической политики, формировались новые инструменты их реализации.

Таблица 1 - Эволюция местной экономической политики 

 Эволюция местной экономической политики  

С каждым новым этапом в развитии местной экономической политики все большее значение приобретали те ее направления, реализация которых предполагает тесное взаимодействие с бизнесом. Таким образом, ее проведение в настоящее время невозможно без диалога местных властей с предпринимательским сообществом.

Рассмотрим эволюцию местной экономической политики в Канаде, характерную для многих стран. Исторически региональные программы экономического развития были нацелены на поддержку промышленности. Урок, извлеченный из опыта  сорокалетнего участия общественного сектора в региональном развитии страны, чрезвычайно прост: даже вложение огромных средств из государственных источников в реализацию программ промышленного развития отсталых регионов, разработанных  верхним  уровнем  управления,  не  гарантирует  ожидаемых результатов. В действительности, эффект от таких инвестиций был незначительным. Причем в наиболее неблагоприятном положении оказались коммуны, получавшие целевые льготы при реализации традиционных региональных программ, разработанных на более высоком уровне. Как только обещанные льготы и субсидии переставали компенсировать достаточно высокие издержки, связанные с неоптимальным местом размещения, предприятия быстро покидали такие коммуны.

Провал вмешательства «сверху» в процессы местного экономического развития имел и один положительный результат. Сейчас все больше признается, что именно на уровне коммун следует разрабатывать программы местного экономического развития, ориентированные на использование потенциала их жителей и способствующие формированию локальных взаимосвязей и партнерств. Соответственно, участие местных властей в этом процессе рассматривается сегодня как необходимый инструмент содействия устойчивому экономическому развитию.

Как показывает зарубежный опыт, для реализации МЭП используются 2 больших блока инструментов: 1) меры по развитию инфраструктуры и общих условий  среды производства и жизнедеятельности; 2) набор стимулов (финансовых и нефинансовых) для поощрения определенных действий хозяйственных субъектов.

Далеко не все инструменты из данного обширного списка могут использоваться сейчас в России. В последние 15 лет в развитии местных самоуправлений (далее – МСУ) в стране чередовались центробежные и центростремительные тенденции. В результате неудачных попыток найти баланс между уровнями власти и правящими элитами МСУ оказалось в непростом положении из-за противоречивости законодательства и сложности отношений по оси власти: федеральный центр – региональные органы власти – МСУ. Неудивительно, что в этих условиях такие аспекты децентрализации, как степень финансовой самостоятельности и способность местных органов власти проводить собственную МЭП, развиты в стране недостаточно.

В 2005г. в целях изучения практики разработки и реализации МЭП Леонтьевский центр провел анкетирование, в котором приняло участие 70 муниципальных образований (далее - МО) из 32 субъектов РФ. Анкетирование осуществлялось по двум каналам: 1) посредством почтового опроса с опорой на сети контактов Клуба городов и регионов-стратегов и Ассоциации специалистов по экономическому развитию территорий; 2) в рамках двух семинаров, проводившихся в Приморском крае и Новосибирской области, что предопределило высокую долю в выборке МО из этих регионов [2, с. 64].

С точки зрения численности населения можно выделить следующие группы МО, участвовавших в опросе:

  • города-миллионники (Новосибирск, Ростов-на-Дону, Самара) и близкий к ним Красноярск;
  • крупные МО с численностью населения от 300 тыс. до 1 млн. человек (11 МО);
  • средние МО с численностью населения от 70 тыс. до 300 тыс. человек (19МО);
  • малые МО с численностью населения менее 70 тыс. человек (36 МО);

Как показывают результаты, чем крупнее МО, тем больше инструментов экономической политики они используют. Чаще всего используются такие инструменты как: предоставление налоговых льгот, создание возможностей для общения бизнеса и власти, консультирование субъектов предпринимательства, льготы по аренде помещений, предоставление муниципальных гарантий, развитие информационных услуг для предпринимательства.

Достаточно популярными оказались следующие инструменты экономической политики: снижение уровня административных барьеров, упорядочение деятельности контролирующих и инспектирующих органов, содействие в подготовке проектов, льготы по аренде земли, содействие в установлении деловых контактов в РФ, проведение градостроительного зонирования, межевания, выделение зон, предназначенных для хозяйственной деятельности.

К числу наименее популярных инструментов относятся: активная антимонопольная политика, реализация комплексных программ маркетинга города, создание и продвижение его инвестиционного имиджа, строительство или реконструкция помещений для продажи или предоставления в аренду для организации производства, организация бизнес-инкубаторов, технопарков для предприятий, подготовка и инженерное обустройство определенных участков для передачи застройщикам, совместное продвижение товаров и услуг под единой торговой маркой, содействие в маркетинге продукции, создание агентств городского развития и по привлечению инвестиций.

Все инструменты МЭП можно разделить условно на 3 группы по следующим названиям:

  1. «льготирование» - включает инструменты, связанные с предоставлением налоговых льгот, льгот по аренде земли, производственных и офисных помещений, льготных кредитов и муниципальных гарантий.
  2. «либерализация и промоушн» - охватывает либеральные инструменты, направленные на снижение административных барьеров, проведение антимонопольной политики, содействие в создании самоорганизующихся структур бизнеса, установлении контактов бизнеса и власти, привлечения инвестиций, продвижения продукции и т.д.
  3. «инженерное обустройство» - включает инструменты по созданию «жесткой» инфраструктуры: подготовку и инженерное обустройство определенных земельных участков для передачи застройщикам, организацию бизнес-инкубаторов, технопарков для предприятий, строительство или реконструкцию помещений для продажи или предоставления в аренду для организации производства.

Леонтьевский центр попытался также раздлелить опрошенные МО на три группы в соответствии с их приоритетами: «льготодатели», «либералы» и «инфраструктурщики».

Таблица 2 - Распределение МО по группам используемых инструментов 

 Распределение МО по группам используемых инструментов

При анализе замечено, что последовательных «либералов» не обнаружилось, так как ни одно из МО не отказывалось от использования льгот. Среди МО – последовательных «льготодателей» лишь один их представитель из всех инструментов использовал только льготы. Еще 15 предпочли набор инструментов, относящихся к двум группам. Так, 14 МО не занимались инженерным обустройством, а сочетали использование льгот с либерализацией и промоушеном, то есть создавали условия для ведения бизнеса, привлекали инвестиции, способствовали установлению деловых контактов и продвижению продукции. Большинство МО этой группы имеют численность населения до 90 тыс. человек.

54 МО являлись «универсалами», то есть использовали инструменты экономической политики, относящиеся ко всем трем группам. Но при этом более половины из них (32 МО) отдавали предпочтение льготированию.

В среднем МО больше всего использовали льготирование (43% от общего числа выбранных инструментов всеми МО с учетом уточняющих коэффициентов); 1/3 (33%) занимались либерализацией и промоушеном, а ¼ (24%) – инженерным обустройством.

Трудности формирования и проведения экономической политики [3, c. 118].

В числе препятствий для проведения самостоятельной МЭП более половины МО (57,6%) назвали отсутствие ресурсов. Нехватку специалистов отметили 18,2% муниципалитетов; 12,1% - деловые круги - не проявляют заинтересованности в проведении такой политики; чуть менее 10% - отсутствие опыта в этой сфере.

Организационные основы формирования экономической политики.

Традиционно со стороны администрации МО в формировании экономической политики участвуют Комитет экономики (отметили 37,5% респондентов), Комитет финансов (31,3%) и Комитет по управлению муниципальным имуществом (31,3%).

Документы и горизонты планирования экономической политики.

Во всех городах-миллиониках и крупных МО основные положения экономической политики оформляются в виде специального документа: отдельной программы экономического развития или подраздела программы социально-экономического развития или стратегического плана, как правило, на срок в среднем 6-10 лет.

Содержание и эффективность экономической политики.

По результатам опроса были выявлены следующие отраслевые приоритеты в проведении МЭП (% респондентов): промышленность (25), сельское и лесное хозяйство (16), торговля и общественное питание, бытовое обслуживание (13), строительство (12), транспорт (10), здравоохранение, физическая культура и искусство (6) и др.

В рамках реализации МЭП более половины участвовавших в опросе МО решали две главные задачи: привлечение внешних инвестиций (68,6%); удержание существующего бизнеса на своей территории (51,4%). Привлечение внешних инвестиций – основная задача для большинства городов-миллиоников, крупных и средних МО.

В силу системы «взаимозачетов» между предприятиями и бюджетом, распространенной в период кризиса ликвидности, местные органы власти получили широкие возможности для прямого вмешательства в деятельность предприятий, испытывавших финансовые трудности и имевших задолженность перед местным бюджетом. Местные органы власти могли организовать процедуры банкротства в отношении таких предприятий, стремясь сменить их собственника на   более «эффективного». Таким образом, главными инструментами МЭП в 1995-2000 гг. были: налоговые льготы и «каникулы», льготы по аренде муниципального имущества, административное регулирование, тарифная политика.

Если на начальном этапе становления МЭП при предоставлении преференций преобладал индивидуальный подход к выбору предприятий-бенефициара, то в дальнейшем территории постепенно перешли к использованию универсального подхода, формируя законодательство, обеспечивающее общие условия получения преференций как для развития предприятий, так и для привлечения новых предприятий.

Изменения, обусловленные вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. №131 ФЗ, еще больше ограничили МО в выборе инструментов экономической политики, резко уменьшив их возможности в долгосрочной перспективе использовать в подобном качестве муниципальную собственность. С одной стороны, это снижает риск злоупотреблений полномочиями со стороны муниципалитетов и предотвращает неэффективное расходование средств, а с другой – лишает местные органы власти стимулов к проведению экономической политики, направленной на развитие территорий.

Эффективное распоряжение местными органами власти сузившимся и модифицированным набором инструментов МЭП зависит от решения следующих проблем: нехватки квалифицированных кадров, особенно в низовых МО; ограниченного опыта межмуниципальной кооперации и использовании механизмов государственно-частного партнерства; недостатка финансовых ресурсов для проведения таких затратных мероприятий, как зонирование территорий и вложения в инфраструктуру; отсутствия методических рекомендаций по разработке программ и планов социально-экономического развития и их увязке с циклами бюджетного планирования; неразвитости муниципальной статистики.

 

Литература

  1. Трутнев Э.К., Якубов М.О. Планирование городского развития: необходимое и достаточное // Городской альманах. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. – С. 77-91.
  2. Территориальное стратегическое планирование на новом витке реформ // Доклады участников Третьего общероссийского форума лидеров стратегического планирования 20-21 октября 2004 г. / Под ред. д.э.н. Б.С.Жихаревич — Спб: Леонтьевский центр, 2005. – 128 с.
  3. Экономика муниципальных образований: Учебное пособие. / Под общей ред. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ». - Ростов-на-Дону, 2005. – 544 с.
Фамилия автора: Д.С. Бекниязова 
Год: 2011
Город: Павлодар
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика