Изменение внешнеполитической стратегии в контексте расширения европейского союза: проблемы и перспективы

1    января 2007 г. Европейский Союз пополнился двумя новыми государствами — Болгарией и Румынией. В результате вступления двух государств население ЕС увеличилось на 30 миллионов граждан и составило более полумиллиарда человек. 35 млн румын и 18 млн болгар стали новыми членами Европарламента после присоединения их стран к Европейскому Союзу [1].

Это событие завершает исторический пятый раунд расширения ЕС, начавшийся в 2004 г., ко­гда в Союз вступили 10 государств Центральной и Восточной Европы. Президент Европейской Ко­миссии Жозе-Мануэль Баррозу сделал заявление по этому поводу: «1 января 2007 года является историческим днем. Я приветствую народы и лидеров Болгарии и Румынии за мужество, реши­мость и огромную работу, осуществленную в процессе подготовки к вступлению» [2]. Президент Ев­рокомиссии также отметил, что в вопросе расширения ЕС должен проводить политику трех «Си» — коммуникации, консолидации и соответствия условиям (communication, consolidation and conditionality). Консолидация означает, по его мнению, прежде всего, консолидацию европейцев и усиление действующих руководящих институций ЕС путем их реформирования. Соответствие усло­виям, по его словам, касается тех стран, которые стремятся приобрести членство в ЕС [3].

Каковы же шансы на дальнейшее расширение ЕС и перспективы «большой Европы» в контексте проблем, возникших с принятием конституционного договора, а также изменением внешнеполитиче­ской стратегии Европейского Союза?

Пятое расширение европейской интеграции было гораздо более сложным и неоднозначным по своим политическим последствиям для ее дальнейшего углубления. Чиновник Европейской комиссии Ф.Камерон высказался по этому поводу: «Расширение — политический императив для Союза, кото­рый может содействовать миру, безопасности, стабильности и прогрессу в Европе. Расширения, ко­торые привели в Европейское сообщество Грецию, Испанию и Португалию, имели основным моти­вом укрепление демократии и стабильности в странах, покончивших с тоталитарными режимами. Для стран Центральной и Восточной Европы членство в Союзе имеет такое же значение [4].

Таким образом, с 1 января 2007 г. число стран-членов ЕС выросло до 27. Маловероятно, что оно в ближайшие годы вырастет. И это несмотря на то, что на очереди в члены ЕС еще несколько стран. Конечно, по мнению аналитиков, одной из первых своей цели может достичь Хорватия. Кроме того, членами Евросоюза также хотят стать Сербия, Босния и Герцеговина, Албания и Македония, однако у этих стран еще есть немало нерешенных проблем в сфере государственного управления. В ЕС пла­нирует вступить и Турция, но из-за несоответствия турецкого законодательства нормам ЕС, из-за ус­ловий экономического развития, а также непризнания государства Кипр, по оценкам западных экс­пертов, переговоры с Анкарой могут затянуться на 15-20 лет. Переговоры о вступлении Турции в ЕС ведутся с октября 2005 г., однако в декабре 2006 г. руководители внешнеполитических ведомств 25 стран Евросоюза решили их заморозить по восьми из 35 технических пунктов, которые должны быть соблюдены Турцией, прежде чем она будет допущена в ЕС.

В разработанной Еврокомиссией на Брюссельском саммите в декабре 2006 г. стратегии интегра­ции в ЕС новых стран-членов не предусмотрено. Было заявлено о том, что «необходимо провести фундаментальные реформы институтов Европейского союза и принять единую конституцию, прежде чем начнется серьезное рассмотрение новых кандидатов», — говорится в документе [5]. Хотя кон­кретные временные рамки этой паузы в расширении ЕС Еврокомиссией не обозначены, наблюдатели полагают, что процесс вступления государств, для которых Брюсселем открыта «европейская пер­спектива», может быть возобновлен лишь после 2010 г. Смена ритма в политике расширения ЕС, как признаются в Еврокомиссии, обусловлена определенной «усталостью», которую испытывают от при­соединения новых стран-членов в западноевропейских столицах, а также общественное мнение в го­сударствах прежнего состава ЕС. Вместе с тем в Еврокомиссии дали понять, что группового приема в члены ЕС по политическим мотивам больше не предвидится.

Более того, исполнительная власть ЕС намерена ужесточить процедуру выполнения странами- кандидатами норм соответствия европейским стандартам. Европейская Комиссия (исполнительный орган Европейского Союза) определила основные условия, которыми будет руководствоваться Брюссель в от­ношении расширения ЕС за счет приема новых стран. Цель нового подхода к расширению ЕС — проти­водействовать «политическому климату растущей враждебности к странам-новичкам». По данным стати­стического ведомства «Евробарометр», «поддержка гражданами ЕС новых расширений упала в послед­ние два года с 52 до 45 %» [6]. Теперь Еврокомиссия предлагает «увеличить демократическую легитим­ность» будущих вступлений в ЕС, требуя для этого одобрение его гражданами.

Строительство политически действенной и демократически оформленной Европы — задача не­сомненно сложная, решение которой предъявляет особые требования к странам, элитам, политике, и населению Европейского Союза.

Д.Гавриков в своей статье «Европейский Союз как территория противоречий» выделяет факто­ры, осложняющие процессы интеграции сегодня. К группе внутренних факторов он относит «проти­воречия, возникшие в результате реформирования наднациональных институтов ЕС в связи с новым расширением 2004 г., а также противоречия между богатыми и бедными, проявляющиеся в растущей поляризации между странами и регионами по уровню жизни» [7]. Среди внешних факторов он выде­ляет «разногласия между странами-членами по вопросам внешней и оборонной политики и тесно связанный с этим вопрос о дальнейшей передаче функций с национального уровня к наднациональ­ному; нарастание с введением евро конкуренции между ЕС, с одной стороны, и США/Японией — с другой; сложности с доступом иностранных товаров на рынок ЕС. Единая аграрная политика имеет в своей основе противоречивые внешнюю (между США/ВТО и ЕС) и внутреннюю составляющие, по­этому может быть отнесена как к первой, так и ко второй группе» [7].

Главной же проблемой, на наш взгляд, является вопрос принятия совместных решений. Ослабит ли расширение Европейского Союза его действия в международной системе или усилит их? В каче­стве аргументов при этом часто приводится усиливающаяся гетерогенность расширившегося ЕС, ко­торый объединит под своей крышей еще более широкий спектр исторических, культурных, полити­ческих и экономических различий. Это обстоятельство могло бы осложнить совместные действия всех государств-членов Евросоюза на международной арене. Добиться единогласия 27 стран -членов будет, по всей вероятности, весьма сложно, и это может привести к существенным задержкам, кото­рые в случае международных кризисов могли бы обречь Европейский Союз на бездействие. Еще бо­лее проблематичным является предположение, что крупным странам будет проще выработать ясную позицию для всего ЕС, если они будут совещаться только между собой. Проблема заключается не только в отношении малых стран к большим, но и в отношениях между большими странами. Особен­но это касается сложных международных, политических и экономических вопросов, что в свою оче­редь приводит ЕС к настоящему «параличу».

Расширение ЕС на восток, как можно заметить по некоторым признакам уже сейчас, может ослабить способность ЕС к выработке и реализации общей внешнеполитической стратегии. Это связано как с усилением полицентричности в самом ЕС, так и с ориентацией ряда его вновь всту­пивших или потенциальных членов на США (Чехия, Румыния, Болгария, Польша, страны Балтии). В перспективе разногласия по поводу внешнеполитических приоритетов Евросоюза могут обострить межгосударственные отношения внутри него. Примером внутренних разногласий среди европейских стран стали переговоры по вступлению Турции в Евросоюз. Ряд государств, среди которых Велико­британия, Швеция, Испания и Эстония, считают, что несмотря на нежелание Анкары признать Рес­публику Кипр, которая является членом ЕС, следует продолжить диалог. Однако с такой позицией были категорически не согласны во Франции, Германии и Австрии.

Убедительным примером также может служить демонстративное вето, наложенное Польшей на начало переговоров Евросоюза с Россией.

На различие в мотивации внешнеполитической стратегии старых и новых государств-членов как дополнительного фактора потенциальной нестабильности указывает Тэвдой-Бурмули: «Так, если приоритеты внешней политики «старых» европейцев давно определяются постмодернистским глоба­лизационным контекстом и подчинены логике многостороннего сотрудничества и примата междуна­родного права, — утверждает ученый, — то молодые демократии ЦВЕ, явно в рамках традиционной (реал- политической) парадигмы «баланса сил», ищут по ту сторону Атлантики некий противовес неизбежно усиливающемуся влиянию Брюсселя» [8].

Именно новые государства-члены, похоже, особенно заинтересованы в общей политике ЕС в различных областях, поскольку это открывает перед ними возможность оказывать широчайшее влия­ние на Союз и отвечает их потребности в равноправных отношениях. Однако если вследствие дефи­цита способностей в определенных областях новые государства-члены не увидят достаточных воз­можностей для участия в усиленном сотрудничестве, это могло бы вызвать у них фрустрацию и ощущение второразрядного членства [9].

Наиболее сложен вопрос о максимальных пределах роста ЕС. Уровень эффективности Европей­ского союза в лице 27, а в будущем возможно и 30 стран будет зависеть от того, как он будет устроен. Речь идет не только о его руководящих органах и их компетенции, но, прежде всего, и об архитектуре интеграции в целом и ее внутренней логике.

Расширение ЕС сопровождается трансформацией институциональных структур. Уже в ходе при­нятия Ниццского договора некоторые старые государства-члены ЕС выразили неудовольствие распре­делением голосов в Совете. Так, представители Нидерландов высказали недоумение по поводу того, что Румыния получила 14 голосов, в то время как их страна вынуждена довольствоваться 13 [10].

Последние события в Европейском союзе, которые продемонстрировали наличие глубоких про­тиворечий между крупнейшими государствами-членами, способны серьезно повлиять на перспекти- вы отношений ЕС со странами-соседями, многие из которых стремятся к вступлению в Евросоюз. Как заявил в интервью вице-председатель Комиссии Европейского союза Гюнтер Ферхойген (ранее комиссар, ответственный за расширение ЕС), «помимо полноценного членства в Евросоюзе сущест­вуют и иные возможности, чтобы обеспечить политическую и экономическую стабильность во всей Европе» [11]. Такой стратегией стала политика соседства, и ЕС опубликовал в связи с этим докумен­ты «Большая Европа — соседство» (март 2003 г.) и «Европейская политика соседства — Стратегия» (май 2004 г.). В рамках этой стратегии предусмотрены политический диалог, сотрудничество в облас­ти правосудия и правопорядка, а также усиленная интеграция инфраструктур. В перспективе это мог­ло бы привести к созданию единого рынка с его четырьмя свободами — свободным передвижением лиц, товаров, услуг и капиталов. Важнейшая институциональная новация Европейской политики со­седства — предложение Комиссии ЕС о том, чтобы совместно с «новыми соседями» разработать от­дельно для каждой страны гибкие планы действий, рассчитанные на период от трех до пяти лет и опирающиеся на европейские программы содействия. В этих планах, которые Европейский совет справедливо определил как «ключевые политические инструменты», будут зафиксированы цели и масштабы, сроки их выполнения, подлежащие согласованию в каждом случае, а также механизм по­стоянного мониторинга.

Известно, что Планы действий уже приняты в отношении Азербайджана, Армении, Грузии, Из­раиля, Иордании, Марокко, Молдовы, Палестинской автономии, Туниса и Украины. Украина, к при­меру, по подобному плану сделала заметные шаги в сближении и гармонизации законодательной ба­зы с правом ЕС, приняла своеобразную «Дорожную карту» по упрощению визовых взаимоотноше­ний.

Дело же самого Европейского союза и составляющих его государств — выработать в рамках общей внешней политики и политики безопасности единую линию и последовательно проводить ее в жизнь. В большой мере это касается отношений объединенной Европы со странами-соседями, кото­рые, по версии Брюсселя, должны образовывать так называемый «дружественный соседский круг». Ранее ЕС вполне эффективно использовал перспективу членства в Союзе в качестве одного из глав­ных стимулов экономических и политических реформ в соседних странах. Теперь же этот стимул фактически исчезает. Политические структуры Европы и прямо и косвенно признали, что вопрос присоединения новых членов не появится в повестке дня, по крайней мере, в ближайшие лет пят­надцать.

Германия, которая с 1 января занимает пост председателя ЕС, обещает, что одной из ее приори­тетных задач станет выработка новых стимулов в рамках так называемой «Европейской политики добрососедства» (ЕПД). Ревизия этой политики необходима, причем в кратчайшие сроки, полагают многие европейские политические фигуры. Ангела Меркель уже заявила, что в наступившем году главной задачей ЕС станет укрепление связей с соседями, которые не являются кандидатами на всту­пление. «Союз не может позволить себе равнодушно относиться к «дуге нестабильности», прости­рающейся от Беларуси до Северной Африки, проходящей через Украину, Молдову, Западные Балка­ны и Ближний Восток. Если ЕС не возьмет на себя ответственность и не направит близлежащие ре­гионы на путь к экономическому процветанию и достойному государственному управлению, он рис­кует жестоко поплатиться. Политическая нестабильность, религиозный экстремизм, организованная преступность и нелегальная миграция — все эти явления могут распространиться из соседних стран по территории Союза; по некоторым направлениям это уже происходит» [12].

Новизной становится и то, что в период предстоящего немецкого председательства Союз попы­тается предложить соседям, демонстрирующим наибольшие успехи в деле реформ, партнерство в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС. Предполагается, что если такие страны, как Украина или Грузия, будут неуклонно продвигаться к построению либеральной демократии, Евросоюз предложит им направить своих дипломатов в Совет министров иностранных дел в Брюсселе. Там они смогут принимать участие в обсуждении политического курса по пробле­мам, представляющим взаимный интерес, — таким, к примеру, как обеспечение безопасности в Чер­номорском регионе и др. Как партнеры, они смогут даже участвовать в разработке политики ЕС. Од­нако не являясь членами Союза, не будут иметь права голоса при ее одобрении.

Эксперты считают, что такое партнерство действительно сможет принести соседним странам не­сколько преимуществ. Политики и чиновники станут прямыми участниками процедур принятия ре­шений в ЕС. Кроме того, это будет стимулировать соседей к принятию модельного законодательства Союза по вопросам внешней политики и безопасности. В отличие от других областей права, особенно касающегося экономики и торговли, эта в значительной степени носит декларативный характер и не влечет за собой выполнения жестких условий. Правда, при этом для Союза могут возникнуть свои издержки. Возможно, что присутствие представителей стольких государств за столом переговоров замедлит и даже осложнит процесс принятия решений. Поэтому реализацию такой схемы немецкое председательство предлагает начать с обсуждения нескольких специально подобранных вопросов. Если она докажет свою эффективность, ЕС и страны-партнеры могут распространить ее и на другие направления.

Однако уже сегодня понятно, что ЕПД оказалась не в состоянии обеспечить в соседних странах такие же преобразования, как те, что осуществили восточноевропейские государства в процессе вступления в ЕС. Стимулы оказались неочевидными, а побудительные эффекты практически никак не повлияли на отношение стран к проведению реформ и преобразований, необходимых с точки зре­ния ЕС.

Тем не менее европейская интеграция смогла добиться поразительных результатов, обеспечила мир на континенте, а также сделала мощный скачок в обеспечении достойного уровня жизни для многих народов, и она должна двигаться вперед. Сегодня крайне важно продемонстрировать народам Европы свою готовность к действиям. «Сейчас, в период глубоких изменений, масштабной европей­ской интеграции необходима самоидентификация. Нужно определиться в отношении того, каким быть Союзу, до каких границ расширяться» [13].

А проблемы, возникающие при принятии внешнеполитических решений, должны преодолевать­ся благодаря эффективным усилиям и готовности стран-членов ЕС к компромиссам.

Список литературы

1. europarl .europa.eu/news.
2. europa.eu.ibid.
3. Cameron F. The European Union and the Challenge of Enlargement // The Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe. — L. — N.Y., 1997. — P. 251.
4. europa.eu.
5. europa.eu.int/ comm/dg10/epo/eb.html.
6. Гавриков Д. Европейский Союз как территория противоречий // Мировая экономика и международные отношения. —— № 12. — С. 88.
7. Тэвдой-Бурмули А. Европа: новые реалии. Расширение ЕС и эволюция этнополитической ситуации в Европе // Мировая экономика и международные отношения. — 2005. — № 10. — С. 39.
8. Удо Дидрихс, Вольфганг Вессельс. Расширенный Европейский Союз в качестве международного игрока // deutschebotschaft-moskau.ru/ru/bibliothek/internationale-politik / 2003-03
9. Тэвдой-Бурмули А. Указ раб. — С. 34.
10. europa.eu/news.
11. welt.de.
12. europa.eu/news.