Финансовый контроль в системе управления регионом

Разделение государственного бюджета на республиканский и местные бюджеты создает норма­тивно-правовую основу для дальнейшего совершенствования системы финансового контроля в ре­гионах, необходимости формирования его элементов. Региональный финансовый контроль состоит из контроля местных бюджетов и хозяйствующих субъектов, имеет ряд особенностей в отличие от контроля других бюджетов. В этом разделе мы рассматриваем только региональные аспекты контро­ля, за исключением сферы контроля государственных учреждений, который состоит из республикан­ского и местного бюджетов. На сегодняшний день в региональном разрезе финконтроль представлен подразделениями контроля исполнительных органов в лице областных подразделений Комитета фи­нансового контроля Минфина РК. Согласно ст. 137 Бюджетного кодекса РК внешний контроль осуществляется:

1)   на республиканском уровне — Счетным комитетом по контролю за исполнением республи­канского бюджета;

2)    на местном уровне — ревизионными комиссиями маслихатов. Согласно ст. 138, п. 4 Бюд­жетного кодекса РК определены полномочия ревизионных комиссий маслихатов [1]:

1)   представляет в Маслихат в установленный срок отчет об исполнении местного бюджета, ко­торый по своему содержанию является заключением по отчету местного исполнительного органа об исполнении местного бюджета, и после утверждения его Маслихатом подлежит опубликованию в средствах массовой информации;

2)   информирует Маслихат и акимат по результатам контроля о фактах нецелевого, необоснован­ного и неэффективного использования средств местного бюджета, а также о недостатках в работе по исполнению местного бюджета;

3)   анализирует акты проведения внутреннего контроля за исполнением местного бюджета, пред­ставленные центральным уполномоченным органом по внутреннему контролю, и дает рекомендации по повышению эффективности внутреннего контроля за исполнением местного бюджета;

4)   осуществляет контроль соответствия, финансовой отчетности и эффективности исполнения местными исполнительными органами поступлений и расходов местного бюджета;

5)   осуществляет контроль эффективности использования средств соответствующего местного бюджета.

Ревизионные комиссии маслихатов могут привлекать к проведению контроля за исполнением местного бюджета соответствующих специалистов местных государственных органов, при необхо­димости — аудиторские организации и экспертов с оплатой их услуг в пределах выделенных на эти цели средств из местного бюджета, но это право на практике ограничено соответствующим раз­мером финансирования этих расходов. Несмотря на прописанные нормативные положения внешнего контроля в регионе, в реальности этот механизм контроля не работает в полной мере, хотя данная норма заложена в Бюджетном кодексе РК. Необходимо институционально укрепить ревизионные ко­миссии маслихатов путем придания им статуса государственного органа. В этом же аспекте необхо­димо решить вопрос об увеличении штатной численности работников и ресурсной базы аппарата маслихатов с целью обеспечения проведения государством полноценного и результативного внешне­го финансового контроля. Данная проблема поднимается многими учеными и специалистами, она связана с необходимостью расширения полномочий контрольных органов для проведения большого объема проверок. Председатель Счетного комитета РК О.Оксикбаева считает: «Научно доказанным фактом является то, что оценка (вывод, мнение аудитора) достоверна при охвате контролем более 30 % предмета контроля. Сегодня данный показатель не доходит и до 10 процентов только по рас­ходной части бюджета»[2].

Кроме того, принятие Бюджетного кодекса и необходимость полноценной реализации всех его положений (расширение масштабов государственного финансового контроля до контроля активов государства) потребуют на порядок увеличить аппарат и Счетного комитета, и маслихатов. Во- вторых, необходимо исключить элементы дублирования и параллелизма полномочий и функций го­сударственных органов внутреннего финансового контроля. Внутренний финансовый контроль дол­жен осуществляться Комитетом финансового контроля, его территориальными подразделениями и службами внутреннего контроля. Необходима разработка нормативно-правовых актов, регламенти­рующих координацию деятельности маслихатов и методологическое обеспечение со стороны высше­го органа контроля по вопросам организации контроля на местах.

Конкретные специфические финансовые и другие нормативные правовые положения, обеспечи­вающие регламентацию проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятель­ности, отражены в Налоговом кодексе, Бюджетном кодексе, банковском законодательстве. Правовой статус организации и деятельности контрольных органов в конкретной области финансовой деятель­ности (страховые компании, банки, пенсионные фонды или другие финансово-кредитные учрежде­ния) включен в соответствующие законодательные акты РК.

В целом в мировой практике в системе финансового контроля можно выделить финансово­хозяйственный и финансово-бюджетный подсистемы, т.е. проверку деятельности предприятий, орга­низаций и использования бюджетных ресурсов. Финансово-хозяйственный контроль (микроэкономи­ческий уровень) осуществляется на уровне предприятия, организации бухгалтерской или финансо­выми службами, а также специально созданными службами внутреннего аудита данной организации за формированием и использованием ресурсов (материальных, трудовых, финансовых) с позиций по­лучения максимизации доходов и, в конечном счете, увеличения капитализации.

Финансово-бюджетный контроль осуществляется государственными органами и специальными контрольными органами финансового контроля и обязан обеспечить проверку использования и эффек­тивности финансовых ресурсов, полученных из бюджета организацией-бюджетополучателем по их це­левому назначению. Финансово-бюджетный контроль охватывает распределение и использование го­сударственных и местных финансовых ресурсов. Эти средства ежегодно распределяются согласно предложенных бюджетных заявок в соответствии с бюджетным распределением государственных про­грамм администраторам-бюджетополучателям. Бюджетное финансирование предполагает перечисле­ние конкретных бюджетных средств на счет администратора бюджетных программ, т.е. получателя, и в соответствии с положениями Бюджетного кодекса, наряду с этим, обязательна проверка целевого и эф­фективного использования полученных бюджетных ресурсов в установленные сроки с учетом фактиче­ски выполненных объемов работ (услуг). Таким образом, в процесс бюджетного финансирования одно­временно заложен процесс контроля определенных требований, условий для получения бюджетных средств. Так, проведение финансового контроля в бюджетной сфере имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством своих функций и задач на всех уровнях, в том числе и на региональном уровне.

На уровнях национальной экономики (макро- и мезоэкономические процессы) страны форми­руются общегосударственный финансовый контроль, включающий в себя республиканский и регио­нальный уровни, также местный финансовый контроль. На каждом из этих уровней реализуется фи­нансово-бюджетный контроль, призванный обеспечить осуществление контрольных мероприятий по проверке законности и целесообразности образования, распределения и использования денежных средств, аккумулируемых в бюджетной системе, контроль за соблюдением финансовой дисциплины на всех уровнях экономики и территориального управления, в том числе соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих порядок образования, распределения и использова­ния денежных фондов государства.

Таким образом, процесс финансового контроля доходит до уровня хозяйствующих субъектов и формируется в виде финансово-хозяйственного контроля на микроэкономическом уровне, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хо­зяйственную, с тем чтобы определить правильность исчисления налогов и эффективность использо­вания полученных бюджетных средств. Следует понимать, что чистого разделения бюджетных от­ношений и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, использующих бюд­жетные ресурсы, не может быть в экономической среде. Объектом финансового контроля выступает и бюджетный процесс (обеспечивающий бюджетными средствами) и финансово-хозяйственная дея­тельность предприятий и организаций, задействованных в сфере бюджетных отношений на регио­нальном микроэкономическом уровне (рис. 1).

Этим и определяется огромная роль (и особое значение) финансового контроля в регионе, кото­рая проявляется в реализации ее основных управленческих функций местными финансами.

Обеспечение контрольных функций на региональном уровне в целом возлагается на органы ис­полнительной власти, в первую очередь на Комитет финансового контроля Минфина РК, имеющие территориальные подразделения в регионах. Этот вид контроля является правительственным и внут­ренним контролем ввиду того, что сами исполнительные органы проверяют подотчетные учреждения, предприятия, которые были финансированы в рамках бюджетного процесса за счет средств бюджетов разных уровней. Внешний контроль возлагается на местные маслихаты, которые в силу отмеченных выше проблем не могут обеспечить объективность и независимость контроля использования бюджет­ных ресурсов. Основными функциями контроля являются следующие (см. рис 2):

1)    контрольно-ревизионная — организация и контроль местного бюджета, использования бюд­жетных средств государственных программ и выявление нарушений и недостатков при их исполне­нии;

2)   экспертно-аналитическая — экспертиза и анализ результатов исполнения бюджета и принятие мер по устранению выявленных нарушений;

3)   информационное обеспечение — представление информации по результатам контроля в соот­ветствующие вышестоящие органы законодательной власти и управления для принятия мер, инфор­мирование общественности посредством СМИ и периодической печати;

4)   координационная функция состоит в организации взаимодействия контрольных органов и обеспечения корректирующих мер — проведение превентивных мероприятий, как самой организа­цией, допустившей нарушения, так и вышестоящими, административные взыскания, представление материалов проверок и пресечение неправомерных действий должностных лиц за допущенные фи­нансовые нарушения к привлечению к уголовной или административной ответственности, направле­ние материалов контрольных проверок в правоохранительные органы и т.д.(рис.2).

 Представленный перечень функций финансового контроля в регионе должен определяться и со­ответственно субъектами контроля. Перечень действующих субъектов финансового контроля в ре­гионах Казахстана представлен в таблице. Однозначный вывод состоит в том, что преобладающим является наличие разных контрольных органов исполнительной власти (правительственный кон­троль), в единственном числе — орган законодательной власти (ревизионные комиссии местных мас- лихатов), притом что их функции в контрольном процессе прописаны недостаточно конкретными и нормативно обоснованными, что показывает практический опыт их функционирования.

Таблица

Субъекты финансового контроля в РК

 Примечание. Составлено автором.

В этом состоит одна из основных причин слабости и разрозненности системы контроля. Крайне актуально в свете реформирования системы контроля страны в создании на областном уровне терри­ториальных подразделении внешнего контроля — Счетного комитета РК — четкого определения функций маслихатов в контрольной работе и расширение сферы применения аудита в государствен­ном контроле региона. Эффективность финансового контроля в регионе во многом определяется ха­рактером взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием эффективности исполнения местных бюджетов, использования бюджетов средств и вне­бюджетных фондов. Происходящие процессы разграничения бюджетных полномочий в области финансовых отношений определяют необходимость четкого разграничения полномочий и функций финансового контроля как со стороны органов законодательной (представительной) власти, так и со стороны органов исполнительной власти, а также органов самоуправления.

Как показывает анализ за последние годы, большой объем контрольных мероприятий на регио­нальном уровне осуществляется Комитетом финансового контроля Минфина РК. Необходимо отме­тить, что к основным показателям регионального контроля за последние годы, наиболее адекватно характеризующим уровень эффективности контроля, относятся следующие:

1)  общая сумма выявленных нарушений, их классификация по видам нарушения;

2)  количество объектов, охваченных контролем;

3)  принятые меры, в том числе суммы возмещенных средств, переданные материалы в право­охранительные органы, административные взыскания.

Объемы выявляемых финансовых нарушений местных бюджетов растут. Например, по данным отчетов за 2004-2007 гг. и за 1 полугодие 2008 г. выявлено нарушений местных бюджетов на сумму 75410,8 млн. тенге.

Комитет финансового контроля в отчетах по местным бюджетам к этим нарушениям относит нарушения законодательства, постановлений и решений маслихатов и местных акимов и в отчетах отражает следующие виды финансовых нарушений, в частности:

• -     занижение или завышение доходов бюджета;
• -     занижение расходов бюджета по отдельным программам, отраженным в Законе «О республи­канском бюджете»;
• -     направление бюджетных средств на цели, не предусмотренные единой бюджетной классифи­кацией;
• -     использование бюджетных средств до принятия решения маслихата;
• -    несоблюдение финансовых процедур при исполнении местных бюджетов финансовыми орга­нами;
• -    прочие нарушения.

Важным направлением регионального контроля, помимо финансово-бюджетного контроля, ос­тается финансово-хозяйственный контроль органами контроля исполнительной власти хозяйствую­щих субъектов. По данным отчета за 2006 г. Комитета финансового контроля Минфина РК в общей сумме выявленных нарушений хозяйствующих субъектов по республике из 18460,1 млн. тенге доля региональных субъектов составляет 4113,0 млн. тенге коммунальной собственности и 1917,0 млн. тенге негосударственной собственности, или доля 32,7 %, соответственно в 2007 г. — из общей сум­мы 11742,4 млн. тенге на регионы приходится 6880,7 млн. тенге, или 58,6 %. Наблюдается тенденция увеличения контроля хозяйствующих субъектов, при этом доля региональных объектов проверок увеличивается. Контроль местных бюджетов и хозяйствующих субъектов в регионах показывает важность повышения уровня контроля, ибо из года в год растут суммы выявляемых финансовых на­рушений [3-5].

На наш взгляд, при постановке вопроса о создании единой системы финансового контроля госу­дарства необходимо, прежде всего, исходить из того, что каждый бюджетный  уровень, как   составная часть механизма бюджетной системы, должен иметь инструмент контроля, в  том числе    и регион,    и взаимосвязь всех уровней бюджетной системы для обеспечения контроля.

Список литературы

1. Бюджетный Кодекс РК (с изменениями и дополнениями по состоянию на 06.12.2007 г.). Справочная правовая система ЮРИСТ].
2. ecep.kz. Тезисы выступления О.Н.Оксикбаева, Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета на Круглом столе по теме «Долгосрочные приоритеты развития системы государственного финансового контроля». — Астана, 2007.
3. eeep.kz. Годовой отчет Счетного комитета РК за 2005. — Астана, 2004.
4. ecep.kz. Годовой отчет Счетного комитета РК за 2006. — Астана, 2006.
5. ecep.kz. Годовой отчет Счетного комитета РК за 2007. — Астана, 2007.