Некоторые проблемы интеграции Содружества Независимых Государств

Интеграционные процессы, происходящие на современном этапе в мире, являются одними из ключевых в формировании системы международных отношений. Интеграция стала необходимым фактором экономического, социально-политического, культурного и других процессов развития ре­гионов земного шара. Поэтому возникновение Европейского Союза стало исторически важным собы­тием не только в сфере экономического сотрудничества в жизни европейских государств, но и нача­лом нового этапа в истории международных отношений. Сегодня в мире развивается множество ти­пов интеграционных моделей, которые различаются по своим целям и функциям, создаются по при­чине возникновения национальных интересов государства, групп государств, как на объективной, так и субъективной почве, отдельных правящих групп и режимов. Но интеграция, являющаяся много­гранным процессом, имеет сущностное значение как взаимодействие многих факторов, ставящих пе­ред собой такие цели, как сохранение мира, стабильности, безопасности в регионе, экономическое взаимодействие, рост благосостояния. Интеграционные процессы как факторы мировой политики находятся в состоянии постоянного развития и изменений. Они вносят много нового как в содержа­ние международных отношений, так и в их формы и функции. Интеграция — это объективный, мно­гогранный, противоречивый процесс, сопровождаемый поисками, крупными финансово­экономическими, социальными, правовыми, политическими и другими экспериментами, которые обусловлены требованиями реальности и ею же корректируемые. Часто интеграция становится един­ственно необходимым шагом и этапом в существовании и развитии государства или групп госу­дарств. Опыт Содружества Независимых Государств можно отнести к вышесказанному.

Содружество Независимых Государств возникло как непосредственный результат распада СССР. Большинство бывших союзных республик стали участниками этого объединения. В сложной политической ситуации, связанной с центробежными тенденциями в рамках СССР и попытками его замены конфедеративным образованием в виде Союза суверенных государств, руководители трех республик, входивших в состав СССР, — Белоруссии, Российской Федерации (РСФСР) и Украины — подписали 8 декабря 1991 г. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. 11 быв­ших республик СССР 21 декабря 1991 г. подписали протокол к указанному соглашению. В 1993 г. к СНГ присоединилась Грузия. В этом же году был принят Устав СНГ. Первоначально его подписали руководители только семи государств — Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации, Таджикистана, Узбекистана, позже присоединились еще Азербайджан, Грузия, Молдова (которая высказалась о своем неучастии в вопросах коллективной безопасности военно­политического сотрудничества). Устав СНГ не подписали Украина и Туркменистан. Руководители всех государств СНГ, включая и неприсоединившихся к Уставу, приняли заявление, в котором выра­зили общую позитивную позицию относительно потенциала и повышения эффективности деятельно­сти СНГ в экономической и политической областях.

Но ни первоначальные учредительные акты, ни Устав СНГ не содержали никакой четкой юри­дической природы содружества, не определяют его правовой статус. Юридическая основа Устава определяет статус и правосубъектность СНГ как международной организации, так как Содружество создано самостоятельными государствами и основано на принципе их суверенного равенства. Со­дружество имеет свой Устав, фиксирующий устойчивые функции СНГ, его цели, сферы совместной деятельности. Содружество имеет четкую организационную структуру, разветвленную систему орга­нов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов.

В принятом Уставе СНГ зафиксированы широко сформулированные цели организации: осуще­ствление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной и других областях; создание общего экономического пространства; обеспечение прав и основных свобод чело­века; сотрудничество в обеспечении международного мира и безопасности и осуществление разору­жения; содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве; взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений; мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества.

Для реализации этих целей создана весьма развитая организационная структура — Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, координационно-консультативный комитет, Экономический суд, различные органы отраслевого со­трудничества, Межпарламентская ассамблея и др. Однако до сих пор продолжаются дебаты об их предназначении. Указанные структуры принимают множество решений, договоров, соглашений, конвенций и т.п; их число приблизилось к тысяче. Однако во многих из них принимала участие лишь часть государств-членов, и подавляющее большинство подписанных документов остается нереализо­ванным. Поэтому, по-мнению аналитиков, результаты практической деятельности СНГ разочаровы­вающее низки. В то же время первые годы существования СНГ показали, что в оценке его значения как структуры, нацеленной на организацию геополитического пространства бывшего СССР, вряд ли уместны крайние суждения, как негативного, так и позитивного характера.

По мнению многих политологов, СНГ не стало ни механизмом прямого или косвенного восста­новления унитарного государства, ни инструментом интеграции как процесса формирования некото­рой целостности. Однако не оправдались и скептические прогнозы, согласно которым само сущест­вование этой организации лишено смысла из-за расходящихся интересов государств-членов. Ни одно из государств-членов не испытывает чрезмерного энтузиазма в отношении практических возможно­стей СНГ, но ни один из них не ставит вопроса о прекращении его существования. При всех расхож­дениях между участниками общим в их подходе к СНГ, по-видимому, является осознание того, что оно могло бы играть полезную, хотя и ограниченную роль в организации их взаимоотношений.

Примером может служить обращение СНГ к проблематике обеспечения безопасности. В рамках СНГ не только принят ряд концептуальных документов на этот счет (например, Концепция коллек­тивной безопасности), но и заключены некоторые конкретные многосторонние соглашения (напри­мер, по вопросам создания объединенной системы противовоздушной обороны, по вопросам сотруд- ничества в охране внешних границ СНГ). Немало решений принято и в контексте действий по под­держанию мира внутри постсоветского пространства; в частности, от имени СНГ осуществлялись миротворческие операции в Абхазии и Таджикистане.

Однако даже в отношении указанных операций мандат СНГ носил, по существу, формальный характер; фактически они осуществлялись только силами российских миротворцев, тогда как другие страны реального участия в этой деятельности не принимали. Это можно объяснить следующими причинами. Договариваться о сотрудничестве по военным вопросам нередко оказывается проще не на многосторонней основе, а в более узком составе, в силу отсутствия у государств-членов общих военно-политических интересов. Поэтому формирование «единого оборонного пространства» и даже образование военного союза на базе СНГ до последнего времени носило умозрительный характер и было нереалистично. Участниками Ташкентского договора о коллективной безопасности (ДКБ, 1992 г.) стали лишь 9 из 12 государств СНГ — Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан, Узбекистан. Молдова и Туркменистан не подпи­сали Договор, Украина присоединилась к нему в качестве наблюдателя. При этом некоторые из под­писавших находятся в состоянии некоторой отдаленности друг от друга, например, Армения и Азер­байджан. Не удивительно, что в апреле 1999 г. протокол о продлении Договора о коллективной безо­пасности был подписан лишь шестью государствами: Грузия, Азербайджан и Узбекистан приняли решение о выходе из него. Кроме того, ДКБ в практическом отношении не создал реального меха­низма взаимодействия государств-членов.

Однако военно-политическая обстановка на южных рубежах постсоветского пространства в 2000 г. существенно изменила настроения участников ДКБ. Речь идет о резкой активизации агрес­сивных исламских группировок в пограничных районах Кыргызстана и Таджикистана, о деятельно­сти фанатиков-талибов на территории Афганистана. Не удивительно, что в настоящее время Кыргыз­стан и Таджикистан в числе самых горячих сторонников ДКБ, саммит стран-участниц которого про­ходил в мае 2001 г. в Ереване. Урегулирование обстановки на южных границах СНГ самым непо­средственным образом входит в сферу национальных интересов Казахстана. В отличие от многих предыдущих встреч в рамках Ташкентского договора участники саммита в Ереване не обсуждали общеполитические формулировки, а занялись разработкой реального механизма военно-технического сотрудничества — формированием сил быстрого развертывания, созданием комитета начальников штабов и т.д. Наметившиеся качественные изменения в военном сотрудничестве стран-участниц ДКБ стали результатом появления общего опасного противника, противостоять которому в одиночку невозможно. Здесь страны-участницы ДКБ столкнулись с войнами «нового типа», когда истинный заказчик агрессии остается в тени, осуществляя финансирование и определяя стратегические цели. Сам конфликт выглядит как гражданская война. Выраженный международный характер такого рода войн требует коллективных усилий всех заинтересованных стран региона.

7 октября 2002 г. президенты государств-участников Договора о коллективной безопасности подписали в Кишиневе Устав Организации ДКБ и Соглашение о правовом статусе ОДКБ. Оба доку­мента вступили в силу 18 сентября 2003 г. В состав ОДКБ входят 6 государств: Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Киргизская Республика, Российская Федерация, Рес­публика Таджикистан. 2 декабря 2004 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию о предо­ставлении Организации Договора о коллективной безопасности статуса наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН. Цель ОДКБ состоит в том, чтобы совместными усилиями предотвратить, а при не­обходимости ликвидировать военную угрозу суверенитету и территориальной целостности госу- дарств-участников. Статья 4 Организации предусматривает, что в случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все остальные государства-участники предоставят ему не­обходимую помощь, включая военную, а также окажут поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную оборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. Одной из главных задач ОДКБ является борьба с терроризмом как с общей угрозой, с которой сталкиваются государства СНГ.

В настоящее время в рамках СНГ функционирует около 70 отраслевых структур, которые коор­динируют взаимодействие в сферах экономики, военного сотрудничества, при охране границ и борь­бе с организованной преступностью, в области транспорта, экологии, культуры, туризма, печати и др. [1; 98]. Кроме того, члены СНГ имеют в определенных областях значительные торговые преферен­ции, а уровень кооперации в отдельных отраслях их экономик крайне высок.

Аналитики отмечают, что одной из самых главных негативных черт в деятельности Содружества стало неисполнение принятых общих решений. Среди причин такого положения вещей называется, в частности, нежелание правящих элит СНГ идти на передачу части полномочий центральным органам Содружества. В итоге в СНГ возникло «интеграционное ядро» в составе России, Беларуси и Казах­стана, которые продемонстрировали другим странам пример получения экономического эффекта от такой передачи в рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) и формирующегося Единого экономического пространства (ЕЭП). Подчеркивая данное обстоятельство, эксперты счита­ют, что реформа СНГ будет, скорее всего, развиваться по пути все большей передачи интеграцион­ным органам полномочий национальных правительств. Поскольку частью членов СНГ (странами ГУАМ и, возможно, Туркменистаном) это воспринимается как нежелательное для них усиление влияния России, они, в случае сохранения у власти нынешних элит, будут все более отдаляться от Организации, завершив этот процесс формальным выходом. Оставшиеся же члены пойдут на такое реформирование Содружества, которое приведет к передаче реальных полномочий центральным ор­ганам. Если крайне неэффективный аппарат и весь механизм Содружества будут мешать ускорению этого процесса, не исключено, что его место в экономической сфере займет ЕврАзЭС, а в военно­политической — Организация Договора о коллективной безопасности.

Начало экономического объединения внутри СНГ было положено подписанием Соглашения о Таможенном союзе между Россией и Белоруссией, к которому в 1995 г. присоединился Казахстан, а в 1996 г. — Киргизия. Первоначально четыре государства заключили Договор об углублении интегра­ции в экономической и гуманитарной областях с целью создания Сообщества интегрированных госу­дарств путем «поэтапного углубления интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, соци­альной сфере и иных областях при соблюдении Суверенитета сторон». В 1999 г. к Договору присое­динился Таджикистан.

На основе Договора были образованы органы управления — Межгосударственный совет, Совет глав правительств и Интеграционный комитет. Однако экономическая интеграция проходила весьма вяло и непоследовательно в силу ряда причин: во-первых, все государства-члены в области внешней торговли руководствовались собственными интересами; во-вторых, решения по таким важным во­просам, как изменение ставки таможенных пошлин принимались без согласования общих норматив­ных актов; в-третьих, финансовый кризис в России 1998 г. значительно затруднил ход интеграцион­ных процессов; в-четвертых, вступление Киргизии во Всемирную торговую организацию в 1998 г. открыло внутренние рынки для товаров и услуг из других стран, причем не только для Киргизии, но и автоматически для стран Таможенного союза. Все эти события потребовали переоценки пути инте­грации. В 1999 г. был подписан Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространст­ве, в котором детально проработана интеграционная программа, но отсутствовали конкретные вре­менные сроки завершения создания Таможенного союза.

В дальнейшем были максимально упрощены процедуры таможенного контроля на внутренних границах, согласованы совместные действия по активизации торгово-экономического сотрудничест­ва. Так, в мае 2000 г. на заседании Межгосударственного совета было решение о трансформации Та­моженного союза в международную экономическую организацию с более четкой структурой и эф­фективным аппаратом.

Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), подписанный в октябре 2000 г. в Астане президентами Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана, юридически оформил превращение Таможенного союза в международную экономическую органи­зацию, имеющую целью создание общей таможенной границы, введение общих таможенных тари­фов, что было определено в принятых ранее документах. Согласно Договору основными органами ЕврАзЭС являются межгосударственный совет (высший орган), который собирается на уровне глав государств не реже одного раза в год, и глав правительств — не реже двух раз в год, Интеграционный комитет — постоянно действующий орган, стоящий из вице-премъеров. Текущую работу обеспечи­вают постоянные представители сторон при Сообществе, Межпарламентская ассамблея (орган пар­ламентского сотрудничества), рассматривающая вопросы гармонизации национального законода­тельства, и Суд Сообщества.

На первом заседании межгосударственного совета ЕврАзЭС, которое состоялось в рамках сам­мита лидеров СНГ в Минске в июне 2001 г., был принят ряд документов, регламентирующих дея­тельность этой международной организации и органов ее управления. Введена принципиально новая система распределения голосов при принятии решений в Интеграционном комитете и формирования бюджета. Предполагается, что долевые взносы в бюджет ЕврАзЭС будут распределены следующим образом: Россия — 40 %, Белоруссия — и Казахстан — по 20 %, Киргизия и Таджикистан — по 10 %. Местом нахождения Интеграционного комитета определены Москва и Алматы [2; 276].

Таким образом, образование ЕврАзЭС укрепило межгосударственное многостороннее экономи­ческое сотрудничество внутри стран СНГ, заложило основы для совместного выхода экономик Рос­сии, Белоруссии, Казахстана, Таджикистана и Киргизии на мировые рынки. Конечно, основная рабо­та еще впереди, но офромление такого рода сообщества в международную организацию свидетельст­вует об усилении роли интеграционного ядра в рамках СНГ.

В сентябре 2003 г. был предпринят еще один шаг в направлении усиления экономической инте­грации в рамках СНГ: Россия, Беларусь, Украина и Казахстан подписали соглашение о создании Единого экономического пространства. Цель новой структуры — добиться свободного перемещения товаров, капитала, рабочей силы между странами-участницами Договора. Укреплением усилий в данном направлении стало формирование Таможенного союза между Российской Федерацией, Бело­руссией и Казахстаном в ноябре 2009 г.

Уже с 1 января 2010 г. на территории Казахстана, России и Беларуси будет действовать единый таможенный режим, заработает Таможенный союз. Это означает, что между государствами альянса не будут существовать таможенные границы, что позволит сократить так называемые трансакцион­ные издержки и ускорить оборот товаров. Кроме того, предполагается, что союз будет способство­вать повышению конкурентности экономик трех стран и увеличению притока инвестиций. Устране­ние таможенных и торговых барьеров в странах Союза будет способствовать экономическому росту. По расчетам экспертов, Таможенный альянс к 2015 г. обеспечит прирост ВВП государств-участников на 15-18 процентов. Единый таможенный тариф, единая таможенная территория, единые принципы таможенного администрирования сложатся при единых взаимосогласованных таможенных пошли­нах. Таможенный союз позволяет обеспечить высокую степень интеграции.

На современное состояние и на дальнейшее развитие СНГ и его роль в международно­политическом развитии оказывают влияние несколько обстоятельств.

Во-первых, объективно существующая взаимозависимость между странами, возникшими на территории бывшего СССР, создает весомые предпосылки для их сотрудничества по линии СНГ. Но такое сотрудничество может рассматриваться и как фактор, сдерживающий диверсификацию их взаимодействия с внешним миром. Поскольку такая диверсификация определяется в качестве важной задачи практически всеми постсоветскими государствами, это в определенной степени снижает при­оритетность СНГ во внешнеполитическом мышлении и поведении лидеров государств-членов.

Во-вторых, превалирующее положение в этой организации, несомненно, занимает Россия, что обусловливает ее интерес к СНГ и выдвигает ее на роль возможного лидера в рамках СНГ, способно­го инициировать его поступательное развитие. Но для ряда других государств-членов именно ука­занное обстоятельство является причиной осторожного подхода к СНГ как к образованию, которое на стадии политической и экономической несбалансированности способно увековечить доминирование одного участника и периферийное положение других.

В-третьих, СНГ дает возможность (пусть даже в большинстве случаев чисто формальную) орга­низовать многостороннюю поддержку ряда акций, в которых заинтересованы отдельные страны Со­дружества, или инициировать его обращение к тем проблемам, которые для них являются особенно актуальными. Однако для других стран это может создать нежелательную перспективу вовлечения в такие ситуации, которые затрагивают их напрямую.

В-четвертых, заинтересованность разных стран в налаживании многостороннего взаимодействия в рамках СНГ неодинакова, что привело к формированию структур ограниченного состава внутри этой организации. К таким структурам можно отнести, например, «союз двух» (Россия и Беларусь), «союз четырех» (Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, с планируемым присоединением Тад­жикистана), «центральноазиатское сообщество» (в составе четырех государств Центральной Азии), ЕврАзЭС (Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан). Впрочем, вопрос о действенно­сти всех этих образований остается открытым. Примером иного рода можно считать группу ГУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдова), участники которой в своем взаимодействии стремятся ослабить зависимость от России. Очевидно, что меняющаяся «геометрия» сотрудничества между постсоветскими странами позволяет им быть более гибкими в налаживании связей друг с дру­гом, но одновременно еще больше размывает перспективы консолидации СНГ как единого целого.

В-пятых, для большинства государств-членов преимущества консолидированного выступления на международной арене весьма ограничены. Хотя СНГ формально и обладает международной пра­восубъектностью, оно пока практически не присутствует на международной арене в качестве само­стоятельно действующего лица. Это радикальным образом отличает СНГ от таких структур, как Ев- ропейский Союз или НАТО в плане возможного воздействия на организацию международно­политического порядка и в Европе и в Азии [3; 156].

В целом можно сказать, что СНГ выполнило функцию минимизации негативных издержек ста­новления государств на территории бывшего СССР и имеет шанс превратиться в межгосударствен­ное объединение с устойчивой и авторитетной позицией. Но пока говорить о нем как об эффектив­ном механизме сплочения рано — оно слишком часто представляет собой поле выявления различ­ных (и зачастую несовпадающих) интересов стран-участниц. Реальная роль этой организации даже в международно-политическом развитии внутри постсоветского геополитического пространства оста­ется маргинальной. Выявление и реализация возможностей СНГ в плане воздействия на современ­ные международные отношения — все еще дело будущего.

Список литературы

1     Современные международные отношения. Учебник / Под. ред. А.В.Торкунова. — М.: Российская политическая эн­циклопедия (РОССПЭН), 1999. — 678 с.

2     Мировая политика и международные отношения. Учебник / Под. ред. С.А.Ланцова, В.А.Ачкасова. — СПб.: Питер, 2008. — 389 с.

3      Торкунов А.В. Современные международные отношения. — М., 2007. — 201 с.

Фамилия автора: Ж.Д.Кусаинова
Год: 2010
Город: Караганда
Категория: История
Яндекс.Метрика