Формы систематизации законодательства

Правовая наука и практика правового регулирования свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Однако постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохранение без изменений сложившейся структуры системы права. Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативно­правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их — все это в значительной мере де- систематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодейст­вие нормативно-правовых актов. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих поста­новлений, унификации предписаний и приведения их в соответствие друг с другом. Все это обуслов­ливает значительную роль систематизации в функционировании законодательства.

Систематизация законодательства — это комплекс мер по внесению в массив нормативно­правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свои регулятивные возмож­ности, свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения. Зако­нодательство нуждается в периодическом проведении систематизации различного уровня и формы [1; 211].

Целью систематизации законодательства является стабилизация правопорядка, приведение нор­мативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах лич­ности. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменя­ются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

Систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, в развитии в силу ди­намизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейше­го развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, она обеспечи­вает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает раз­личной. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же пере­крывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утра­тивших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда, по сути дела, создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требую­щая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

Значение научно обоснованной систематизации нормативных актов велико как для правотворче­ской деятельности (можно выявить несогласованности, пробелы в нормативном материале и быстро их устранить), так и для правоприменителей (можно быстро найти нужную норму права, уяснить ее смысл).

Традиционно различают три формы систематизации нормативно-правовых актов:

  • инкорпорацию;
  • кодификацию;
  • консолидацию.

Инкорпорация — это форма систематизации путем объединения нормативных актов без измене­ния их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. При инкорпорации правовой акт изменяется не по содержанию, а внешне: в первоначаль­ный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты, потерявшие силу, имев­шие временное значение, а также содержащие явные противоречия и т.п.

Таким образом, в результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего за­конодательства: нормативно-правовые акты располагаются в определённом порядке — алфавитном, хронологическом или предметном, т.е. достигается их внешняя упорядоченность.

Содержание нормативно-правовых актов, включаемых в инкорпоративные сборники или собра­ния законодательства, по существу не изменяется.

Наиболее простым приемом инкорпорации законодательства является внесение в текст дейст­вующего акта всех последующих официальных изменений и его опубликование в новой, измененной редакции. В данном случае инкорпорация представляет собой упорядочение не определенной систе­мы, совокупности нормативных актов, а лишь одного акта, и это следует учитывать при определении понятия инкорпорации. В то же время более глубокой и более эффективной для нужд правопримени­тельной практики является инкорпорация, когда обработке подвергаются определенные крупные нормативные массивы или все законодательство в целом. В результате такой инкорпорационной дея­тельности создаются разного рода сборники законов, иных нормативных правовых актов по предмет­ному, отраслевому, ведомственному или иному принципу, собрания и своды действующего законо­дательства.

В целях наиболее эффективного удовлетворения потребностей правотворчества и правоприме­нительной практики в нормативно-правовом материале инкорпорация должна соответствовать опре­деленным требованиям [2; 15]:

  • -   четко отвечать на вопрос о действии того или иного нормативного акта;
  • -   верно отражать содержание действующего нормативного материала;
  • -   обеспечивать эффективный его поиск и максимальную полноту охвата.

Требование полноты инкорпорации вовсе не предполагает необходимости включения в сборни­ки законодательства всех нормативных актов или всех действующих нормативных предписаний. Имеется в виду, что каждая форма инкорпорации имеет свои специфические цели, в рамках которых эти сборники (собрания) должны быть максимально полными.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В за­висимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную [3; 199].

Официальная инкорпорация — утверждение собраний нормативных актов органами, их издав­шими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации — это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нор­мативно-правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции право­творческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подго­товленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т.е. оно приравни­вается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государст­венные органы.

Официальная инкорпорация бывает:

а) хронологической, предполагающей приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования;

б) предметной — более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Со­браний действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Например, объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли народного хозяйства.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законода­тельства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то орга­нами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утвержда­ет и не одобряет такого собрания (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобрета­ют официальный характер.

Неофициальная инкорпорация — издание сборников законодательства, производимое любыми лицами или организациями без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях), т.е. неофициальная инкорпорация — это внешняя обработка зако­нодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Боль­шинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства — это неофициальная инкор­порация.

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хро­нологические и систематические.

Хронологическая инкорпорация — это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно­правовых актов по предметному признаку, т.е. по отраслям права, их институтам, сферам государст­венной деятельности. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделов помещаются акты более высокой юридической силы, содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализи­рующие основные нормы.

Очевидно, что систематические собрания более удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных ис­следований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических со­браний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нор­мативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (пол­ную) инкорпорацию, когда в собрание включается все законодательство страны, и частичную, — ко­гда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере госу­дарственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и дру­гим признакам.

По объему материала, наряду с известными в теории и практике генеральной (полной) и частич­ной инкорпорациями, можно выделить и единичную, которая представляет собой упорядочение еди­ничного нормативного акта (внесение в акт официальных изменений его текста) либо издание объе­диненного акта, сводящего воедино разрозненные нормы по одному вопросу. По уровню охватывае­мого нормативного материала возможно выделение также так называемой «смешанной» инкорпора­ции, когда систематизируются одновременно и законодательные, и правительственные, а в ряде слу­чаев и ведомственные акты.

Можно выделить также так называемую «текстовую» инкорпорацию, когда в сборники включа­ются полные тексты нормативных актов, и «перечневую», когда издаются по определенной системе лишь перечни актов по их заголовкам и формальным реквизитам. Очевидно, что «текстовая» инкор­порация несравненно более эффективна для нужд правотворчества и правоприменительной работы. Поэтому в тех министерствах, государственных комитетах и ведомствах, которые издали «перечневые» сборники своих актов, следовало бы продолжить эту работу и издать «текстовые» сборники [2; 16].

Кодификация — это форма систематизации путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт, с изменением их содержания. В процессе кодификации устраняются уста­ревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечи­вается их согласованность, логичность. Кодификация предполагает переработку норм права по со­держанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (кодексе, сво­де законов и т.д.).

Кодификация обладает рядом характерных черт:

1)   в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2)  такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имуществен­ные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т.д.);

3)  будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет со­бой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

4)  кодификация рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм с длительным сро­ком их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли зако­нодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;

5)  предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодатель­ства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридиче­ское единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязан­ных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;

6)  акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы норматив­ных предписаний, а также удобство их использования.

Одной из важнейших особенностей кодификации законодательства является «внутренняя» сис­тематизация нормативного материала. При подготовке кодифицированного закона пересматривается вся система правовых норм, восполняются пробелы действующего законодательства, изменяется его структура. «Внутренняя» систематизация предполагает переоценку каждой отраслевой правовой нормы с точки зрения ее социальной обусловленности, а также приведение текста закона в соответст­вие с выработанными в теории права требованиями. В последующем в форме «продуктов» текущего правотворчества кодифицированные отраслевые правовые нормы дополняются и изменяются с уче­том новой ситуации, тем самым с неизбежностью разрешаются многие проблемы развития эффек­тивно работающей системы законодательства [4; 42].

Кроме того, в процессе такой «внутренней» систематизации законодательство освобождается от актов или их частей, фактически утративших силу или подлежащих отмене по другим обстоятельст­вам; исправляются различного рода технические и грамматические ошибки, допущенные прежде все­го, при публикациях законодательных актов, вносятся различного рода изменения и дополнения, вы­текающие из позднейшего законодательства.

Кодифицированный (или кодификационный) нормативно-правовой акт может именоваться по- разному: и законом, и положением, и уставом, и как-то иначе, хотя для обозначения именно такого документа выработан специальный термин «кодекс».

Кодекс — это свод законов и их пересмотренных версий, собранный по отдельным сферам госу­дарственной жизни или по отраслям законодательства в соответствии с тематикой (обычно организо­ванной по принципу: заголовок, часть, раздел, глава, статья), детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полно­стью «поглощает» все нормы соответствующей отрасли (скажем, уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (например, гражданский кодекс и др.).

По характеру регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми ли­бо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отноше­ний, определяющую деление права на отрасли и институты. Это уголовный, уголовно­процессуальный, гражданский кодексы и др. Вторые систематизируют нормы, которые собраны вме­сте не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной отрасли, отрасль хозяйства и социально-культурного строительства) и объединены единой концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (налоговый, таможенный, лесной кодексы и др.).

В юридической литературе и практике известна также всеобщая кодификация, под которой по­нимается принятие целой серии кодификационных актов по всем отраслям законодательства, и, как следующий этап, создание единой, внутренне согласованной системы таких актов — типа «кодекса кодексов» [3; 205].

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам, как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то они призваны быть дополнительным направлением кодификационных работ.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой деятельности, и в первую очередь законодательной. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения — в кодексы, единые тома свода. Уместно начать подготовку научной концепции создания так называе­мого «кодекса кодексов» Республики Казахстан, рассчитанную на длительную перспективу.

Консолидация — форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значе­ние. Здесь нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельно­сти (охрана природы, образование и т.п.). Особенность консолидации состоит в том, что она является «компромиссной» систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Консо­лидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодифика­ции [3; 207].

Консолидация проводится с целью устранения ненужных повторов или противоречий, сокраще­ния количества нормативных актов, для удобства нахождения последних и пользования ими.

С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупне­ния, создания своеобразных «блоков» законодательства. Один из путей преодоления такой множест­венности — это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе кото­рой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоя­тельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

Другая особенность консолидации заключается в том, что объединенный акт, как правило, не меняет содержания правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законо­дательство. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, объе­диняются в одну статью тождественные по содержанию нормативные предписания и т.д. В результа­те осуществления этого приема все нормы прежних актов в консолидированном акте располагаются в определенной логической последовательности, осуществляется лишь «внешняя» обработка правовых предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась уни­фицированная терминология, устранялись технические устарелости, противоречия, повторения, не­оправданные длинноты.

Необходимым условием дальнейшего совершенствования правотворческой и правопримени­тельной деятельности государственных органов являются правильно налаженные автоматизирован­ные информационно-поисковые системы. Они важны как для реализации правовых норм, так и для квалифицированной подготовки проектов нормативных документов, издания инкорпорированных сборников, составления перечней действующих и утративших силу актов.

Активное использование электронных автоматизированных баз данных по законодательному обеспечению деятельности Парламента, Администрации Президента, Канцелярии Правительства, Министерства юстиции и других государственных органов Республики Казахстан, безусловно, при­дает новую окраску технологии систематизации законодательства. Резко возросшая роль Парламента Республики Казахстан в последние годы, который стал интенсивно работающим законотворческим органом, объективно требует глубокой и всесторонней проработки подготавливаемых проектов с точки зрения научных основ и практики решения подобных вопросов в СНГ и других странах.

Поэтому сегодня так актуальна необходимость в расширении и углублении информационно­аналитического обеспечения законодательного процесса в Парламенте. Оно включает в себя, во- первых, создание информационных пакетов к каждому законопроекту, в которых содержатся законы- аналоги, статьи, научные доклады, статистика, социологические данные, запросы комитетов и депу­татов, другие аналитические материалы и заключения по проектам законов; во-вторых, подготовку аналитических материалов о текущей работе депутатов Парламента, палат, комитетов, подразделений их аппаратов; в-третьих, подготовку аналитических материалов к парламентским слушаниям, ин­формационно-аналитических обзоров об итогах работы Мажилиса; в-четвертых, разработку перечней законодательных актов, принятых Парламентом, и другие виды информационно-справочного обслу­живания; в-пятых, обеспечение информационного взаимодействия с Инженерным центром Парла­мента Республики Казахстан, «отвечающим» за его техническое обслуживание, а также с Исполни­тельным Секретариатом государств СНГ и государств дальнего зарубежья, Администрацией Прези­дента Республики Казахстан, республиканским центром правовой информации Министерства юсти­ции Республики Казахстан, Национальной библиотекой Республики Казахстан.

Работа с электронными документами, безусловно, имеет массу преимуществ по сравнению с бу­мажными эквивалентами — дешевле хранение, более быстрый и простой доступ к информации, от­сутствие потерь документов, что имеет место в работе с бумажными носителями, практически не нужны операции тиражирования и, как следствие, сбора и уничтожения данных, что, несомненно, ведет к более эффективному использованию как финансовых, так и людских ресурсов. Особенно при библиографическом поиске наглядно проявляются преимущества баз данных о нормативных актах на электронных носителях перед карточными каталогами, картотеками, печатными библиографически­ми указателями. Это и многоаспектный комбинированный поиск (по автору, названию, ключевому слову, языку публикаций, виду и типу изданий, году публикации, по индексам классификации и т.д.), практически безграничный охват нормативного материала, быстрая скорость получения информации, получение результатов поиска на бумаге или машиночитаемом носителе, какое необходимо абоненту.

Для удобства пользования текстами НПА создаются специализированные компьютерные про­граммы «Юрист», «Заң». Они содержат информацию о действующих НПА, группируемых по различным критериям (как правило, по предметно-хронологическому признаку), периодически обновляются.

В современных условиях, когда отечественное законодательство велико по объему и сложно по структуре, систематизация нормативно-правовых актов может быть направлена не только на совершенствование содержания правовых норм (так называемая внутренняя систематизация) либо на совершенствование расположения нормативного материала (так называемая внешняя систематизация), но и становится важнейшей составной частью законотворческого процесса, так как без нее участникам правоотношений очень сложно осознать истинный смысл нормативно-правовых предписаний и составить модель правомерного поведения.

 

Список литературы

  1. ЧухвичевД.В. Законодательная техника. — М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2006. — 239 с.
  2. Табанов С.А. Систематизация как важнейшая форма совершенствования законодательства: теория и практика Респуб­лики Казахстан: Афтореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Алматы, 1999. — 41 с.
  3. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. проф. М.Н.Марченко. — Т. 2. Теория права. — М.: Зерцало, 2000. — 656 с.
  4. Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. — 2001. — № 7. — С. 42.
Фамилия автора: Ахметова Н.С., Кордас И. А.
Теги: Закон
Год: 2011
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика