О конституционных законах Республики Казахстан

Конституционным законом Республики Казахстан «О Государственной независимости Рес­публики Казахстан» от 16 декабря 1991 г. открывается новая страница в правовой системе Казахста­на. Она пополнилась новым источником конституционного права — конституционным законом. С этого времени неуклонно растет их число. К примеру, недавно принят Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений» от 24 ноября2004 г.

Введение в конституционную практику нового института было связано с желанием законодате­лей молодых суверенных государств подчеркнуть важность и значимость определенных вопросов в жизни страны, а требование квалифицированного большинства как необходимого условия их приня­тия должно было обеспечить взвешенность подхода1.

Перечень конституционных законов дается в Конституции РК 1995г.: ст. 9 — описание и по­рядок официального использования государственных символов Республики Казахстан; ст. 41 — пра­вовой статус Президента РК; ст. 49 — организация и деятельность Парламента и правовое положение его депутатов; ст. 64 — компетенция, порядок организации и деятельности Правительства; ст. 71 — организация и деятельность Конституционного совета; ст. 75 — судебная система РК. Кроме того, был приведен в соответствие с Конституцией РК 1995 г. принятый ранее Указ Президента РК, име­ющий силу Конституционного закона, «О республиканском референдуме». В ст. 92 Основного Зако­на содержится положение о том, что конституционные законы должны быть приняты в течение года со дня вступления Конституции в силу.

Первая Конституция Республики Казахстан 1993 г. подразделила законы на обычные и кон­ституционные. Конституция РК 1995 г. установила иной подход. В ней закреплено, что действующим правом в РК являются нормы Конституции и соответствующие ей законы и иные нормативно-право­вые акты. Действующая Конституция не дает характеристики обычных и конституционных законов, подчеркивая особый характер последних путем установления особой процедуры их принятия (ст. 62 п. 4 Основного Закона). В чем заключаются эти особенности? Во-первых, конституционные законы принимаются большинством, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из па­лат; во-вторых, — только на совместном заседании обеих палат (ст. 53 п. 1 Основного Закона); в-третьих, обязательно проведение не менее двух чтений (ст. 62 п. 6). Кроме того, в Конституции РК говорится о сроках их принятия (ст. 92).

Постановление Конституционного совета РК от 3 июля 2000 г. «Об официальном толковании пп. 2 ст. 44, п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 62, пп. 2 п. 1 ст. 72 Конституции Республики Казахстан» не решило проблему соотношения юридической силы обычных и конституционных законов. В нем говорится, что термин «закон» как форма законодательного акта, принимаемого Парламентом, включает в себя также понятие «конституционный закон».

Закон «О нормативных правовых актах» 1998 г. подчеркивает высокую юридическую силу кон­ституционных законов, располагая их в иерархии нормативных актов на третьем месте после Консти­туции, и законов о внесении изменений и дополнений в Основной Закон. Данный факт имеет принци­пиально важное значение для установления правовой природы конституционных законов.

Конституционные законы являются одними из важных средств обеспечения реализации норм Конституции, связывая ее непосредственно с текущим законодательством. В литературе подчеркива­ется, что конституционные законы регулируют конституционную материю и представляют собой часть Конституции2. Однако связь эта опосредованная, поскольку Основной Закон и конституцион­ный закон — это два различных вида нормативно- правовых актов, объединенных общим содержани­ем. Академик М.Т.Баймаханов выделяет такие их признаки, как: во-первых, значительная близость конституционных законов и Конституции, ибо исходные положения конституционных законов затро­нуты или обозначены в Конституции, которая затем дает на них отсылку. Во-вторых, занимаемая конституционными законами третья ступень в иерархии нормативно-правовых актов государства обусловливает превалирование их юридической силы над юридической силой кодексов, законов, ак­тов главы государства и правительства и иных подзаконных актов. В-третьих, это усложненная про­цедура их принятия, изменения и отмены3.

В зарубежных странах термин «конституционный закон» используется, в основном, в трех зна­чениях: первое — как закон, вносящий изменения и дополнения в конституцию и имеющий такую же юридическую силу, что и Основной Закон. В этом смысле конституционный закон традиционно и по­нимается. Так, ст. 72 п. (2) Конституции Молдовы предусматривает, что конституционными законами осуществляется пересмотр Конституции4. Следовательно, те поправки, которые были внесены дан­ным законом, включаются в текст Конституции и существуют как часть Основного Закона.

Во втором значении — это закон, принятый по указанным в Конституции вопросам и облада­ющий более высокой юридической силой по отношению к другим законам (Италия, Россия). В этих странах поправки к конституциям принимаются отдельными, но не конституционными, законами. К данной группе относятся также органические законы, которые регулируют правовой статус государ­ственных и правовых институтов (Франция, Испания). Органические законы обычно принимаются на основе бланкетных норм Конституции.

В третьем случае конституционный закон — это закон, дополняющий Конституцию, однако остающийся автономным по отношению к Основному Закону (Чехия, Австрия). Следует отметить, что в бывшей Чехословакии конституционные законы дополняли Конституцию, в то время как и сама она называлась конституционным законом. Ныне действующая Конституция Чехии в ст. 9 устанавли­вает, что дополнение и изменение Конституции может осуществляться только конституционными за-конами5.

Кроме того, в некоторых странах конституционными законами могут вводиться в действие Основные Законы (Словения, Хорватия), а также провозглашаться и гарантироваться права и свобо­ды личности (например, Конституционный закон «О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств в Республике Хорватия»).

В некоторых зарубежных странах конституционные законы провозглашают независимость госу­дарств (к примеру, конституционные законы: «О Литовском государстве», «Основная Конституцион­ная Хартия самостоятельности и независимости Республики Словения «). Иногда конституционные законы могут содержать не нормы, а однократные решения (например, ст. 86 п. с) Конституции Сло­вацкой Республики предусматривает возможность одобрения конституционным законом договора о вступлении в государственный союз с другими государствами и решения о расторжении такого дого­вора).

Такие страны, как Румыния, Молдова отличаются тем, что их конституции предусматривают принятие как органических, так и конституционных законов. В соответствии со ст. 72 п. (1) Консти­туции Румынии Парламент принимает конституционные законы, органические законы и обыкновен­ные законы6. Аналогичное положение содержит и Конституция Молдовы (ст. 72 п. 1). Очевидно, в данной ситуации термин «конституционный закон» используется в первом значении, а понятие «ор­ганический закон» употребляется во втором значении.

В Казахстане конституционные законы выполняют роль органических законов. Они отлича­ются тем, что не вносят каких-либо изменений в Конституцию, а только дополняют и развивают ее положения в соответствии с прямыми указаниями норм Основного Закона. Главное юридическое свойство конституционных законов видится не столько в том, что они регулируют одинаковые с Кон­ституцией объекты, оставаясь структурно обособленными частями единого конституционного орга­низма, сколько в том, что данный вид нормативно-правовых актов призван уточнять и дополнять Конституцию не собственно конституционными нормами, а конституционно-правовыми, т. е. рангом ниже, поскольку конституционный императив юридически выше, значимее, мощнее7.

Академик Г.С.Сапаргалиев сделал вывод о том, что конституционные законы не могут вносить никаких изменений и дополнений в Конституцию8. Вряд ли можно согласиться с таким утверждени­ем.

Общепризнано, что конституционные законы регламентируют особую сферу отношений, име­ющих однородный с Конституцией предмет регулирования — основы общественного и государ­ственного устройства, правового статуса человека и гражданина. Вместе с тем главное предназначе­ние конституционных законов состоит в институционализации наиболее сущностно-значимых отно­шений. Их нацеленность на урегулирование правового статуса, компетенции высших органов госу­дарственной власти, основных процедурных форм их деятельности дает основание говорить о высо­кой качественной определенности конституционных законов — статутной, институциональной и процессуальной.

Безусловно, речь не идет о тождестве Основного и конституционного закона. Конституционные законы призваны регулировать конкретные конституционно-правовые отношения путем объединения однородных конституционно-правовых норм. Посредством конституционных законов происходит конкретизация, уточнение и развитие норм Конституции. Принятие такого рода законов необходимо для того, чтобы Конституция работала, действовала, а не оставалась совокупностью основополага­ющих принципов, лозунгов.

Сама Конституция не может детально, во всех подробностях урегулировать все вопросы, каса­ющиеся порядка организации и деятельности, правового статуса важнейших государственных орга­нов. Во-первых, это противоречило бы интересам стабильности Основного Закона, потребностям эф­фективной его реализации. Во-вторых, объем Конституции достаточно ограничен. Таким образом, конституционные законы являются важным средством обеспечения осуществления конституционных норм, а также способствуют устойчивости и стабильности самой Конституции.

Конституционное законодательство вообще и конституционные законы в частности можно рас­сматривать как способ императивной интерпретации Конституции, обеспечения ее непосредственно­го действия. Динамичность, свойственная конституционным законам, обеспечивает адекватность Ос­новного Закона реальной действительности.

В Конституции РК следовало бы четко указать на сферы, подлежащие урегулированию консти­туционными законами. Так, в п. 4 ст. 62 Конституции устанавливается, что конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Это составляет 6 законов в соответ­ствии со ст. ст. 9, 41, 49, 64, 71, 75 Основного Закона. В то же время принятие Парламентом РК Кон­ституционного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан» от 20 июля 2000 г., на наш взгляд, выходит за рамки вышеприведенного перечня. Поэтому было бы важно правильно опреде­лить в Конституции перечень развивающих ее законов, не подлежащий расширительному толкова­нию.

7. Возникает и другая проблема в связи с необходимостью решения вопроса: входит ли консти­туционный закон в круг объектов и критериев конституционного контроля или нет? Анализ консти­туционного законодательства зарубежных стран не дает однозначного ответа на этот вопрос. Консти­туция Франции предусматривает, например, необходимость представления в Конституционный совет органических законов на предмет их соответствия Конституции до их обнародования (ст. 61). Орга­нические законы могут быть обнародованы и вступят в силу только после того, как Конституцион­ный совет подтвердит их соответствие Конституции (ст. 46)9. Следовательно, во Франции конститу­ционные (органические) законы обязательно проходят процедуру предварительного конституционно­го контроля, являясь объектом конституционного надзора.

В других странах, напротив, конституционные законы, наряду с Конституцией, являются крите­риями конституционности других нормативно-правовых актов. Так, в ст. 125 Конституции Словац­кой Республики говорится о том, что Конституционный суд принимает решения о соответствии зако­нов Конституции и конституционным законам, а также постановлений Правительства, общеобяза­тельных правовых актов министерств — Конституции, конституционным законам и законам. Это свидетельствует о высокой нормоустанавливающей роли конституционных законов в правовой сис­теме Словакии.

В Конституции Казахстана 1995 г. не содержится специальных указаний о конституционных за­конах как объектах либо критериях конституционного контроля. Ст. 72 Основного Закона РК уста­навливает в качестве правовых актов, подлежащих юрисдикции Конституционного совета РК, — за­коны и международные договоры. Основываясь на вышеупомянутом Постановлении Конституцион­ного совета РК от 3 июля 2000г., можно сделать вывод о том, что в РК конституционные законы, так же как и обычные законы, являются объектами предварительного конституционного надзора, что, по нашему мнению, не соответствует тому значению, которое имеет правоустанавливающая функция конституционных законов.

Видимо, в Конституции РК следовало бы закрепить, что нормы конституционных законов явля­ются действующим правом в РК, а обычные законы не могут противоречить конституционным зако­нам. Немаловажное значение имело бы включение положения о том, что Конституционный совет РК рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Кон­ституции и конституционным законам РК.

Конституционные законы принимаются по вопросам, имеющим конституционную значи­мость, что должно предопределять особую процедуру их принятия. К примеру, в Словацкой Респуб­лике в ст. 84 Конституции предусмотрен одинаковый порядок принятия и Конституции, и внесения в нее изменений, и конституционных законов, — т.е. согласие не менее трех пятых от общего числа де­путатов Национального Совета, что свидетельствует о придании им примерно тождественной юриди­ческой силы. В Чешской Республике Президент не имеет права отлагательного вето на принятый Парламентом конституционный закон (ст. 50 Конституции Чехии).

Анализ статей Конституции Республики Казахстан не позволяет констатировать наделение Кон­ституционного совета РК полномочиями проверки соответствия правовых актов нормам конституци­онных законов, а также не дает возможности говорить о наделении Президента РК правом отклоне­ния конституционного закона и возвращения его в Парламент РК. Академик Г.С.Сапаргалиев на ос­нове анализа статей Конституции, касающихся процессов принятия конституционных законов, а так­же преодоления возражений Президента на законы, принятые Парламентом, приходит к обоснован­ному выводу о том, что ни Президент, ни Конституционный совет не могут рассматривать вопрос о соответствии Конституции конституционного закона, принятого Парламентом10. С таким выводом следует согласиться. Действительно, в случае возражений Президента на конституционный закон Парламент должен их преодолеть тем же квалифицированным большинством голосов (2/3), которым он принял данный закон, что не является логичным.

Законодательная практика некоторых зарубежных стран подтверждает такие выводы. Так, Кон­ституция Литовской Республики предусматривает, что конституционные законы принимаются, если за них проголосовало более половины всех членов Сейма Литвы. В случае возвращения закона Пре­зидентом Сейм может повторно рассмотреть данный закон, который считается принятым, если за не­го проголосовало не менее трех пятых всех членов Сейма.

В этой связи представляется целесообразным закрепить в Конституции Республики Казахстан положение о нераспространении на конституционные законы права отлагательного вето Президента РК.

В Конституции РК записано, что Парламент делегирует Президенту РК законодательные пол­номочия на срок не свыше одного года (ст. 53 п. 4). В связи с этим возникает вопрос: означает ли это, что Президент вправе принимать конституционные законы? Г.С.Сапаргалиев считает, что Парламент не может делегировать Президенту право, которого у него нет, поскольку Парламент не может быть инициатором внесения изменений и дополнений в Конституцию11. Нам представляется такое мнение несколько противоречивым, поскольку согласно иерархии законодательных актов конституционные законы и законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию суть два различных вида нор­мативно-правовых актов. Что касается законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, то у Президента имеется, как совершенно справедливо доказывает автор, право конституционной инициативы. Однако у Президента отсутствует право принимать подобные законы. Относительно же возможности принятия Президентом конституционных законов в конституционном законодательстве существует определенный пробел.

Было бы правильным установить четкие критерии и принципы, которыми должен руководство­ваться Парламент при делегировании законодательных полномочий, а также определить сферы обще­ственных отношений, подлежащих законодательному урегулированию Президентом. В Основном За­коне РК нужно указать, по каким именно вопросам, составляющим законодательную компетенцию Парламента, возможно делегирование, исключив одновременно возможность передачи Президенту права принятия конституционных законов.

10. Ст. 61 п. 2 Конституции РК предоставляет Президенту право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение законопроекта срочным. Возникает вопрос, относится ли данное право и к конституционным законам? Как отмечалось, конституционные законы тоже регулируют конституционную материю и являются актами с особо важным нормативно-правовым содержанием. В силу этого они нуждаются в более тщательном рассмотрении и обсуждении депутатами Парламента.