Земля в качестве пространства, территории играет исключительную роль в судьбе народов и государств. Земля рассматривается в качестве важнейшего природного ресурса, объекта окружающей природной среды, основным компонентом и элементом в системе экологических взаимосвязей. В условиях рыночной экономики земля признана также и объектом недвижимости, гражданского оборота земель. В этой связи в регулировании земельных отношений существенную роль призваны сыграть институты права собственности и права землепользования, в том числе с участием иностранных юридических лиц. Интересы обеспечения экологической и экономической безопасности, необходимость публичного и частного интересов в земельных правоотношениях с участием иностранных субъектов предопределяет необходимость всестороннего исследования правовых институтов, регулирующих общественные отношения с участием иностранных физических и юридических лиц. Сердцевиной, основой земельных отношений выступает институт права собственности на землю. Собственность на землю определяет основу и сущность земельных отношений, отражает процесс и способы потребления земельных ресурсов. Право собственности является юридической категорией, производной от экономических отношений собственности. Право собственности, согласно гражданскому законодательству, есть признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом (статья 188 ГК РК). В гражданском и земельном законодательстве право собственности на землю трактуется как основополагающее вещное право, от которой, так или иначе, производна вся система иных вещных прав на землю. Право землепользования выступает одним из способов, форм реализации права собственности.
Казахстан является одной из самых богатых земельными ресурсами стран мира. По земельной площади наша страна занимает 9 место в мире, площадь ее территории составляет 271287 тыс. га земель. Социально-экономическое развитие страны напрямую зависит от продуманности и эффективности земельной политики страны, от качества и эффективности использования земельных ресурсов. Поэтому в нашей стране особое внимание уделяется регулированию земельного вопроса, обеспечению земельного правопорядка.
Переход к рыночной экономике, вовлечение земель в рыночный оборот привели к расширению перечня и качественному изменению состава субъектов земельных правоотношений, прежде всего, субъектов правоотношений собственности и землепользования. Иностранные инвестиции стали важнейшим фактором развития современной экономики Казахстана. Предпринимаются меры по улучшению общего инвестиционного климата. Последовательно совершенствуется законодательная база государственной поддержки инвестиций. Данный фактор оказывает свое воздействие и на содержание, цели и задачи земельных отношений. Политико-правовые, экономические принципы земельной политики независимого Казахстана заложены Конституцией РК 1995 г. Более подробная регламентация всех сторон и аспектов регулирования земельных отношений предусмотрена в Земельном Кодексе Республики Казахстан (далее - ЗК РК), принятый 20 июня 2003 г. и других соответствующих земельно-правовых актах.
Земельное законодательство Казахстана наряду с гражданами и национальными юридическими лицами признало субъектами земельных правоотношений иностранных граждан и юридических лиц. ЗК РК под иностранными землепользователями понимает граждан иностранных государств, лиц без гражданства, юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств (иностранные юридические лица), иностранные государства, международные объединения и организации (п. 38 ст.12 ЗК РК). Земельное законодательство провозгласил принцип равенства субъектов земельных правоотношений, включая и иностранных физических и юридических лиц. Вместе с тем, в соответствии с мировой практикой регулирования земельных отношений с участием иностранных субъектов, предусмотрены существенные различия между земельной правосубъектностью иностранных и национальных субъектов. Суть этих различий заключается в установлении ограничений в отношении земельных прав иностранцев, в ограниченности пределов реализации, сферы действия земельных прав иностранцев. Ограничения вводятся в частности, в целях защиты интересов отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, исключения концентрации земель в руках иностранцев, предотвращения этнических, межгосударственных конфликтов и других возможных негативные последствий, связанные с посягательством на экономическую безопасность и государственный суверенитет. Так, непродуманное, неограниченное предоставление в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения, составляющих значительную часть территории нашей страны способно подорвать экономические основы государственной безопасности, привести в конечном итоге к угрозе государственному суверенитету. Уже с этих позиций казахстанское земельное законодательство нуждается в дальнейшей концептуальной проработке и конкретизации с учетом мирового опыта и национальных особенностей. Геополитические факторы, демографические особенности, социальная ситуация аграрном секторе нашей страны требуют крайе осторожного и взвешенного правового подхода к вопросам предоставления земель иностранцам. Ведь общеизвестно, что земля не обычный объект. Обладает исключительным государствообразующим качеством, составляет территориальную, материальную основу государственного суверенитета. Поэтому право иностранного землепользования, в частности право землепользования в сфере горных отношений, определение условий института аренды сельскохозяйственных земель требуют внимательного изучения мирового опыта. Выявление и оценка положительных и негативных аспектов и последствий привлечения иностранцев в сферу земельных отношений необходимы для правильного формирования и эффективного действия права иностранного землепользования с учетом зарубежной практики. В законодательстве еще недостаточно четко проведена градация между понятиями субъект земельных правоотношений, субъект права частной собственности, субъект права землепользования, иностранные землепользователи, иностранные субъекты земельных правоотношений и т.д. Субъектами земельных правоотношений, как правило, определяются носители прав и обязанностей в этих отношениях, согласно действующему законодательству. В некоторых случаях данное понятие подвергается более широкой трактовке. Все изложенное свидетельствует об актуальности и необходимости тщательного и всестороннего исследования института права иностранного землепользования. Ввиду новизны данного института, появившегося только в период независимости Казахстана и в условиях вхождения в сферу рыночных отношений, до сих пор нет специальных работ по данной проблематике. Не только монографий, но даже статей, специально посвященных земельно-правовому статусу иностранных субъектов. Здесь исходным является определение общего понятия права землепользования. Одним из ключевых понятий в теории земельного права выступает категория права землепользования. Одновременно право землепользования закреплено в законодательстве и рассматривается одним из основных институтов земельного права советского и рыночного периодов. Право землепользования является одним из основных видов вещных прав на землю и своими корнями уходит в глубь истории имущественных и земельных отношений. В Римской империи существовал обычай отдавать принадлежащие государству земли, которые не могли обрабатываться самим государством и которые при этом были неотчуждаемы, в аренду для обработки земли частным лицам за особую плату. (1, с. 79-80). В древнем Египте, Карфагене, позднее в Риме получил развитие институт эмфитевзиса (слово emphyteusis - греческого происхождения, означает насаждать, обрабатывать), означавший наследственную земельную аренду. Отношения эмфитевтической наследственной аренды стали применяться в самом Риме преимущественно к императорским землям, находившимся вследствие набегов германских племен в опустошенном состоянии. Причем главной целью сдачи в аренду пустопорожних земель римским гражданам для обработки было не столько получение доходов сколько заселение приграничных территорий и включение некультивированных земель в сельскохозяйственный оборот. (1, с. 82-83). В России эмфитевзис получил развитие в виден чиншевого права- права владения землями с выплатой собственнику фиксированной арендной платы. Обладатель чиншевого права выплачивая собственнику чинш (арендную плату), обладал правом владения и распоряжения и не был ограничен в сделках с землей и в целевом ее использовании. Он имел право выкупить земельный участок в собственность. (2, с.176-177).
Данное научное понятие и правовой институт исследовались во многих работах по теории земельного права. В социалистической доктрине земельного права право землепользования рассматривалось юридическим способом реализации общественных форм землепользования, альтернативой частной собственности на землю. Исключительность прав государства на землю означала принадлежность земли только государству. Одновременно она означала исключение земли из гражданского оборота, недопустимость совершения каких-либо видов сделок в отношении земли либо в отношении земельных прав. Законодательство того времени содержало прямой запрет на совершение действий, в прямой и скрытой форме нарушающих право государственной собственности на землю. Уголовное и административное законодательство предусматривали ответственность и санкции за нарушение данного запрета.
Советское государство одновременно рассматривалось и собственником природных богатств, и хозяйствующим субъектом. Государство выступало единым и единственным собственником земли, владело, пользовалось, распоряжалось и осуществляло управление земельным фондом. При этом в теории право исключительной государственной собственности на землю и другие природные объекты трактовалось как основа, необходимое условие рационального природопользования. Преимущество Советского государства как субъект права государственной собственности усматривалось в том, что оно соединяло в своем лице и правомочия политического суверена, и правомочия собственника (3, с. 192). Считалось , что право государственной социалистической собственности никаким законом не ограничено, поскольку от самой Советской власти зависит возможность установления либо отмены ограничений (4, с. 118-120). Такие теоретические подходы к трактовке содержания и пределов действия права государственной собственности подверглись справедливому научному оспариванию еще в советский период. Так, Мухитдинов Н.Б. отмечал, что «не следует делать вывод, что право государственной собственности ни отчего не зависит, и что государство управомочено совершать любые возможные акты владения, пользования и распоряжения природными богатствами. Нормы о праве собственности только тогда могут направлять деятельность министерств и ведомств и пользователей объектов природы в желательном для общества направлении, когда осуществление их реально обеспечивается экономическими условиями. Не вполне точными являются и суждения и о том, что право собственности ограничено рамками законодательства, а сама законодательная власть носит неограниченный характер. Объективная обусловленность права собственности экономическим базисом определяет и предел действия государственной власти» (5, с. 51). Предоставление земли в пользование рассматривается актом распоряжения государством своим правом собственности. Монопольное право государства на землю реализовывалось только в форме права землепользования. Право землепользования «в советский период период являлось публично-правовым, а не вещно-правовым институтом» ( 2, с. 169).
Вместе с тем, как полагал проф. Мухитдинов Н.Б., «поскольку государство само лишено возможности непосредственно обрабатывать землю», ее предоставление предприятиям, организациям и учреждениям является и способом использования государством-собственником предоставляемых объектов, иначе говоря, «осуществлением правомочия пользования». То есть, пользование трактуется как одно из правомочий собственника, один из элементов триады, составляющих содержание права собственности (5, с. 36-40; с. 49-63). Исследуя соотношение право государственной собственности на землю и права землепользования Л.И. Дембо также исходил из того, что право землепользования является правомочием, производным от права государственной собственности на землю (6, с. 29). Такая трактовка, безусловно, верна. Однако, следует учесть, что в условиях исключительной государственной собственности на природные ресурсы, право землепользования было единственной юридической формой наделения юридических лиц и граждан правом владения и пользования землей. Поэтому его следует подвергать и более широкой правовой и социальной трактовке как особый способ реализации земельных прав юридических лиц и граждан. В этой связи уместно привести следующее замечание: «понятие пользование в гражданском и земельном праве цивилизованных стран всегда воспринималось как одно из правомочий собственника, а не как самостоятельный правовой титул. Однако в силу традиций, влияния экономических факторов, наличия громадных неосвоенных территорий..., по видимому, надолго останется существовать огромное количество земель, правовой статус которых будет носить публично-правовой характер» (2, с. 169). Сложность конструкции и сущности прав землепользования отмечал еще Л.И. Дембо, рассматривая его как производное правомочие, одновременно в нем усматривал признаки самостоятельного правового института. Производность права землепользования заключается в том, что источником предоставления этого прав а является только государство, которое осуществляет отвод земель всем категориям землепользователей. Характер самостоятельного правового института право землепользование приобретает в том смысле, что землепользователь как субъект права землепользования является носителем определенных прав и обязанностей (6, с. 29).
Правовое регулирование земельных отношений за рубежом, в основном, предусматривает всего две формы землевладения: частную собственность на землю и аренду. Но эти виды прав чрезвычайно развиты, в максимальной мере приспособлены интересам субъектов и условиям хозяйственной деятельности. Предусмотрено несколько десятков форм и разновидностей земельной аренды, предусматривающие дифференцированную систему прав и целевого назначения земельного участка, условий его использования и распоряжения правами на земельный участок.
Анализ теоретических положений о праве землепользования, истории его возникновения и развития, особенностей его функционирования в условиях социалистических земельных отношений, а также зарубежный опыт действия рассматриваемого права позволяют обозначить несколько значений понятия «право землепользования»: вещное право на землю в римском частном праве; одно из правомочий собственника, один из основных элементов, составляющих содержание права собственности на землю; правовой институт отрасли земельного права; правоотношение в процессе которого реализуются права и обязанности землепользователя; Юридическая форма, способ реализации государственной собственности на землю. В условиях социалистических земельных отношений право землепользования выступало единственной формой реализации земельных прав. Право землепользования определяется также в субъективном и объективном смыслах. В субъективном смысле право землепользования - предоставленное государством субъекту право владения, пользования земельным участком, составляющим объект государственной собственности, в объективном - одна из правовых форм реализации государством как собственником своего правомочия распоряжаться землей. Право землепользования в литературе рассматривается и как «обязательный составной элемент права недропользования» (7, с.136). Если применить последний подход, то можно говорить также о праве землепользования как элементе права лесопользования, водопользования и т.д. То есть, если исходить из функциональной связи и взаимообусловленности пользования различными объектами природных ресурсов, право землепользования выступает необходимой предпосылкой возникновения и реализации соответствующих правоотношений природопользования. Так, права на недра не могут быть реализованы без приобретения прав на соответствующие земельные участки. Поэтому здесь возникают проблемы конкуренции, согласования и соответствия этих прав. Таким образом, понятие «право землепользования» достаточно емкое, многоаспектное. Имеет непосредственную связь с государственной собственностью на землю. Выступает основой и предпосылкой возникновения соответствующих видов правоотношений природопользования. При этом, само право землепользования выступает самостоятельной разновидностью природопользования. Является правовой формой реализации права государственной собственности на землю.
Анализ земельного законодательства стран с рыночной экономикой, в частности, законодательства Казахстана позволяет сделать также вывод о том, что право землепользования в условиях оборота земель является важнейшим вещно-правовым институтом, включающим несколько разновидностей вещных прав на землю.
Кроме того, законодательство позволяет характеризовать право землепользования в качестве юридического инструмента привлечения иностранных инвестиций в национальную экономику, способа реализации прав и интересов иностранцев в сфере земельных отношений. Все эти качества и характеристики права землепользования имеют значение при определении содержания, пределов действия и назначения иностранного землепользования, земельно-правового статуса иностранных физических и юридических лиц. В конечном итоге их последовательный учет в теории земельных правоотношений, законотворческой и правоприменительной практике необходим для соответствующего нормативного обеспечения одного из серьезных направлений земельно-правового регулирования.
Литература
- Копылов А.В. Вещные права на землю.-М. Статут, 2000.
- Земельное право России. Подред Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. -М.: «Изд-во Проспект». - 2006.
- Стучка П. И. Курс советского гражданского права М.Л., 1931, Т.
- Общая теория советского земельного права. -М.,
- Еренов А.Е., Мухитдинов Н. Б., Ильященко Л.В.Правовое обеспечение рационального природопользования. - Алма-Ата.- «Наука.-1985.
- Дембо Л.И. Право землепользования в СССР и его виды// Вестник ЛГУ. - 1950.- № 7.
- Хаджиев А.Х. Земельное право Республики Казахстан. - Алматы.-«Юрист». 2001.