Мировой опыт планирования и прогнозирования в условиях рынка 

Индикативное планирование имело развитие в целом ряде стран рыночной экономики в различных формах, связанных с конкретной экономической, социальной и политической ситуацией, сложившейся в той или иной стране. В частности, практика США дает представление о том, как эволюционировала концепция программноцелевого бюджетирования, ориентированного на результаты, опыт Франции поучителен в плане определения стратегии, стратегических целей и целевых показателей, практика Великобритании, Швеции и Дании также представляет полезный опыт применения средств повышения оценки эффективности расходования бюджетных средств и механизмов отчетности и контроля. 

На современном этапе развития мировая экономика обнаруживает выраженную тенденцию к усилению взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и целенаправленно-планомерного развития. Это проявляется в развитии систем и методов планирования как на уровне хозяйствующих субъектов, так и в финансово-бюджетном, программном и ином регулировании на уровне государства. Анализ гносеологических корней индикативного планирования в странах с рыночной экономикой свидетельствует о том, что они связаны с конкретной экономической, социальной и политической ситуацией, сложившейся к тому времени в мировой системе. Нами структурированы причины введения индикативного планирования, характерные для стран с рыночной экономикой (Франция, Япония, Великобритания, Германия, другие страны Западной Европы, Скандинавские страны), развивающихся стран (Азиатские страны, страны Латинской Америки) и стран переходного периода (Россия), использовавших механизм индикативного планирования.

Индикативное планирование эволюционировало через разные формы развития, соответствующие различным этапам государственного регулирования смешанной экономики. Можно выделить три основных типа индикативных планов, различающихся по своему содержанию [1].

План стратегического характера (например, Франция, 1989-1992 гг., долгосрочные прогнозы в США) – направленный на определение главных приоритетов экономики: целевые ориентиры уровня образования населения, достижения научно-технических исследований, уровень жизни населения, разведка, добыча и использование стратегических сырьевых ресурсов и т.д. с определением роли государства в их выполнении. 

План структурного характера (например, Япония, страны Юго-Восточной Азии) – направленный на поддержание прогрессивной структуры экономики, способствующей занятию лидирующих позиций на внешних рынках, при этом в планах большая роль отводится подключению к их выполнению частных предприятий и использованию налоговых льгот и преференций, активной кредитной политике банков, иных мер селективной государственной поддержки предприятий.

План конъюнктурного характера (например, Канада, Германия, Россия) – направленный на антициклические меры, тесную увязку параметров бюджета с прогнозами экономического роста и инфляции, поддержание внешнеторгового и платежного баланса. Форма разработки и утверждения таких планов используется различная, в виде: доклада, охватывающего проблемы и задачи экономики в целом; государственного бюджета, с расширенным обоснованием стратегии развития экономики на предстоящий период; особых докладов о предстоящей политике, разработанных центральными банками, ведущими министерствами. Эволюция индикативного планирования «конъюнктурная» – «структурная» – «стратегическая» в странах с рыночной экономикой заняла десятилетия. Переход от одного типа индикативного планирования к другому предполагает повышение степени его зрелости, меры отлаженности взаимодействия всех соответствующих институтов регулирования.

Индикативное планирование в мировой практике, как правило, осуществляется в двух основных формах. Одной из форм является разработка индикативных планов в виде цельных, логически структурированных документов, отражающих экономическую стратегию развития страны на планируемый период. Такие документы разрабатываются в отраслевом, региональном и функциональном разрезах, позволяющих комплексно охватить все структурные и системные элементы экономики страны. Именно эту форму индикативного планирования использовали вплоть до 80-х годов Франция, Япония, с 60-70 годов и до настоящего времени многие развивающие страны, после 91-го года – многие страны переходного периода. Такая форма индикативного планирования, получившая в послевоенный период значительное развитие в ряде промышленно развитых стран, доказала свою достаточно высокую эффективность в качестве одного из средств государственного регулирования рыночной экономики. При этом, международный опыт свидетельствует о том, что каждый индикативный план обычно имеет общие и специальные цели. Цели общих и специальных индикативных планов отдельных зарубежных стран, тесно связаны не только с избранной моделью развития страны, но и, в первую очередь, особыми задачами национальной экономики в планируемый период.

Другая форма индикативного планирования представлена в виде разрабатываемых отдельных докладов, прогнозов, программ, а также государственного бюджета, не связанных одним документом, но взаимоувязанных между собой в самом процессе их разработки. Такую форму индикативного планирования широко используют развитые страны с рыночной экономикой (США, Великобритания, Нидерланды, Новая Зеландия и др.). Государственные программы формируются исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач. Индикативные плановые документы содержат лишь общие контуры прогноза относительно желательного уровня развития национальной экономики в целом, а также фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах государственных предприятий, призваны способствовать формированию благоприятной экономической среды в обществе.

Выше были рассмотрены основные формы и процесс эволюции индикативного планирования в зарубежных странах в условиях рыночной экономики, далее рассмотрим опыт индикативного планирования в отдельных странах с рыночной экономикой и их особенности. Лидером индикативного планирования в Европе можно считать Францию, применившую его опыт в середине сороковых годов, практически сразу после окончания второй мировой войны. Индикативные планы во Франции составлялись, как правило, на пять лет, и в них определялись общие черты желаемого экономического и социального развития. Французский индикативный план включает формулировки среднесрочных целей развития экономики страны, прогнозные показатели и тенденции, а также концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций и по сути выступает в качестве активного средства государственного регулирования экономики, с его помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели развития национальной экономики, но и оказывает на них активное влияние. В организационном плане разработкой индикативного плана занимается Комитет по планированию, который состоит из вертикальных и  горизонтальных подразделений и взаимодействует с другими правительственными ведомствами. В методологическом отношении французская система индикативного планирования базируется на агрегированных динамических моделях долгосрочного прогнозирования, а также на реализации статической концепции национальных счетов, причем этот упор на общенациональное счетоводство дает существенные преимущества в информационном обеспечении и гарантирует высокую достоверность планируемых показателей. Наибольшая эффективность индикативного планирования была достигнута во Франции в 50-60-е годы, а затем она стала постепенно снижаться. Начиная с середины 80-х годов фактические показатели развития национальной экономики стали отставать от запланированных. В августе 2001 года во Франции были введены новые правила по подготовке и исполнению бюджета, которые вступили в силу в 2006 г. Целью нового подхода был переход с ориентирования на ресурсы к ориентированию на результаты. Система стратегических целей государственной политики Франции состоит из трех уровней: «миссий», представляющих основные области государственной политики; «программ», каждая из которых охватывает комплекс мероприятий по реализации определенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увязанных с определенными показателями; «мероприятий», уточняющих программные цели и использование бюджетных ресурсов [2]. Опыт Франции, где стратегические цели ясно определяют приоритеты государства и малочисленны в целях сохранения четкости бюджета и эффективной реализации программ, представляет интерес и для нашей страны. Зарубежные экономисты считают, что по критерию достигнутых страной позиций в Европе и мире французская модель индикативного планирования заслуживает положительной оценки.

Япония еще в середине тридцатых годов XX века создала органы, отвечавшие за планирование индустриального развития страны. Долгосрочное планирование в Японии начало ускоренно внедряться с 1950-х годов, в 1956 г. был принят первый пятилетний план экономического развития страны. Многие исследователи утверждают, что страна буквально укутана сетью планов, и план в Японии не противоречит рынку. Особенность этих планов – экономическое руководство государственным сектором и выработка ориентиров для частного сектора [3]. В плане, как правило, излагаются общие направления социально-экономической политики и приводятся основные параметры, в том числе темпы роста, динамика спроса, оптовых и розничных цен. Разработку планов осуществляют управление экономического планирования и экономический совет, являющийся общественным консультативным органом при правительстве. При подготовке планов широко используется процедура согласования и консультаций с правительственными и местными органами управления. План в Японии является основным средством рационализации деятельности и основным документом контроля за поставленными целями.

Государственное планирование в Южной Корее начало свое развитие в 60-х годах с принятия пятилетних планов страны, каждый из которых был нацелен на реализацию определенных приоритетов. Экономической реалией Южной Кореи является централизованное планирование с использованием средне-, долгосрочных планов и целевых программ, с установлением в некоторых случаях детализированных производственных заданий и сроков их выполнения, со строгой системой мониторинга хозяйственной деятельности, и все это встроено в рынок. Умелое использование планового и свободного рыночного развития позволило стране в сжатые сроки преодолеть барьер слаборазвитости. В сущности, экономика Южной Кореи представляет наиболее гармоничное сочетание планового и рыночного способов ведения хозяйства [4].

В отличие от Франции, Японии и Южной Кореи, в экономике США практически не применялось целевое общегосударственное планирование, но при этом применяется другая форма индикативного планирования в виде системы бюджетирования, ориентированного на результаты. Система бюджетирования в настоящее время является одной из наиболее популярных, внедряемых и совершенствующихся систем. Основа существующих ныне систем бюджетирования была заложена в начале 90-х годов ХХ века и наиболее ярко сформулирована в Законе США 1993 года «О деятельности Правительства и ее результатах» (Government Performance and Results Act GPRA), в котором речь идет о программно-целевом планировании бюджета, о бюджетном планировании, ориентированном на результат [5].

Закон принимался в целях учреждения стратегического планирования и оценки результатов работы федерального правительства. Система бюджетирования в США построена на основе разработки стратегических планов. Глава каждого агентства предоставляет стратегический план мероприятий программы, который должен охватить период не менее пяти лет, и уточняться, пересматриваться, по крайней мере, каждые три года. На основе стратегического плана агентства составляется план, направленный на результаты – ежегодный план, учитывающий каждое мероприятие программы, учтенное в бюджете агентства. Также глава каждого агентства должен подготовить и представить президенту и Конгрессу доклад (отчет) о результатах исполнения программ за предыдущий бюджетный год, который включает индикаторы выполнения программы, установленные в плане агентства, направленном на результаты, а также достигнутые результаты программы в сопоставлении с целевыми задачами, установленными в плане на бюджетный год. Для апробации системы бюджетирования, ориентированной на результаты, для нескольких агентств были разработаны пилотные проекты, включающие в себя подготовку бюджетов, направленных на результат. Офис управления персонала разработал обучающую компоненту стратегического планирования и оценки результатов для программ обучения менеджмента, а также предоставлял менеджерам ориентировки об опыте использования и развития системы стратегического планирования и оценки результатов реализации программ. Элементы опыта государственного планирования США на основе бюджетирования в условиях рыночной экономики могут быть полезными для Казахстана.

В Нидерландах в 1999 г. правительство предложило внедрить систему бюджетирования, ориентированного на результаты, вместо бюджетирования, ориентированного на затраты. Первый официальный бюджет, ориентированный на конечный результат, был принят в 2000 г. [6]. Задача этих реформ состоит в том, чтобы сделать бюджет более ориентированным на цели политики, придав ему статус основного политического документа правительства. В меморандуме по бюджетной политике, перечисляются цели правительства, способы их достижения, направления бюджетной политики и выделяемые для этого финансовые ресурсы. Опыт Нидерландов поучителен в плане оценки вклада нескольких организаций, вместе участвующих в достижении определенных целей, путем разработки так называемых «схем межведомственной деятельности». Как считают аналитики, в перспективе Нидерланды могут войти в число лидеров среди стран членов ОЭСР в плане оптимизации бюджетирования.

Система бюджетирования, ориентированного на результат в Новой Зеландии, закреплена в новозеландском Законе о государственных финансах в 1989 г., целью которого, является повышение экономичности и эффективности работы государственных органов, смещение акцента от валовых показателей бюджета к фокусированию внимания на целях государственных расходов и ожидаемых результатах [7].

Реформа бюджетной системы Новой Зеландии считается одной из наиболее радикальных среди аналогичных преобразований, проведенных в других развитых странах. Новая Зеландия применила систему контрактов между министерствами и департаментами, где четко определены результаты, которые должен добиться каждый департамент. Средства государственного бюджета выделяются в соответствии с согласованной стоимостью реализации задач, которые позволят достичь оговоренных результатов. Департаменты пользуются определенной свободой в управлении ресурсами, но несут ответственность за достижение результатов и публикуют детализированное заявление целей как часть прогнозного отчета департамента, который рассматривается парламентом при составлении бюджета. Правительство устанавливает общие цели экономического развития, которые являются  ориентирами и не определены количественно. Они охватывают период в несколько лет и находятся в компетенции нескольких министерств. Конкретные цели и задачи, а также целевые значения показателей  качества и объема бюджетных услуг устанавливаются на уровне министерств. Результаты должны быть связаны с общими целями и способствовать их достижению. При управлении и оценке эффективности деятельности государственных органов основное внимание уделяется конкретным результатам. Для мониторинга и аудита реализации программ используются различные методы и подходы. Как правило, аудитор тесно взаимодействует с управляющим звеном и сотрудниками проверяемой организации (проводит опросы и интервью, рассматривает внутренние отчеты и другие документы). Широко используется дополнительная информация – опросы потребителей услуг, законодателей и смежных министерств, консультации с общественностью, привлечение экспертов, международный опыт, ранее проведенные исследования, анализ конкретных ситуаций (case study). В бюджетном процессе используется информационная система Crown Finance Information System (CFISnet), представляющая собой защищенный канал, по которому министерства и департаменты могут оперативно обновлять и обмениваться информацией. Новозеландская модель представляет большой интерес в условиях    перехода Казахстана на новую модель государственного планирования и бюджетирования, ориентированного на результаты, элементы которой могут быть использованы в отечественной практике.

Бюджетное планирование, ориентированное на результат в Великобритании, возникло в конце 1980-х годов, как ответ на кризис государственных финансов, в связи с чем в 1998 г. был проведен комплексный анализ государственных расходов, по результатам которого было решено увязать распределение бюджетных ресурсов с обязательствами [7, с.36]. Новый подход основан на соглашении о бюджетных услугах (Public Service Agreements – PSA) между министерствами и казначейством сроком на три года. Эти соглашения о государственных услугах основываются на четырех основополагающих принципах: постановка ясных целей правительством на национальном уровне, ориентированных на конечные результаты; передача функциональных обязанностей субъектам деятельности, которые предоставляют государственные услуги; обеспечение независимости и эффективности учетных проверок и инспекций для повышения степени ответственности; прозрачность информации о результатах деятельности на местном и национальном уровнях [8]. Для каждого PSA разрабатываются технические комментарии, где министерства подробно описывают, как именно будут измеряться результаты, включая источники данных, базовые показатели и т.д. В 2000 г. в дополнение к PSA появились соглашения о качестве услуг (Service Delivery Agreements – SDA), содержащие перечень мер и план достижения поставленных целей. Целевые показатели отражают последствия или эффекты, которые правительственная деятельность окажет на общество и отдельных граждан. PSA и SDA определяют цели на уровне министерств, которые в свою очередь формируют перечень конкретных задач для функциональных агентств. Постановка системы соглашений о государственных услугах и, в частности, соглашений о качестве предоставления услуг, может быть использована и в казахстанской практике в вопросах оценки эффективности госорганов [9].

Согласно анализу мирового опыта, следует, что индикативное планирование имело развитие в целом ряде стран рыночной экономики в различных формах, связанных с конкретной экономической, социальной и политической ситуацией, сложившейся в той или иной стране. При всех очевидных различиях между этими странами и по уровню развития (от развитых стран до стран с переходной экономикой), и по характеру процессов государственного планирования из их опыта можно извлечь важные уроки применительно к развитию системы планирования в Казахстане. Опыт каждой из этих стран оригинален по-своему. В частности, практика США дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результаты; опыт Франции поучителен в плане определения стратегии, стратегических целей и целевых показателей; практика Великобритании, Швеции и Дании также представляет полезный опыт применения средств повышения оценки эффективности расходования бюджетных средств и механизмов отчетности и контроля.

 

ЛИТЕРАТУРА 

  1. Отчет по аналитическому исследованию «Исследование мирового опыта и выработка рекомендаций по совершенствованию системы экономического планирования и прогнозирования в Казахстане» / АО «Институт экономических исследований» МЭБ. – Астана, 2007. – 139 с.
  2. RGS (State General Accounting Department of France), «Budgeting in EU Member States», 2007, rgs.mef. gov.it
  3. Айдарханова Б.Б. Опыт планирования внутрихозяйственной деятельности зарубежных фирм в условиях рыночной экономики: материалы Республиканской научно-практическогй конференции «Совершенствование финансового механизма в условиях рынка Северного региона Казахстана». Вестник Кокшетауского государственного университета им. Ш.Уалиханова.2002. С.126-130.
  4. Кандаурова Г.А., Борисевич В.И. Прогнозирование и планирование экономики / Мн. Интерпресссервис,
  5. Виссарионов А. Основы бюджетирования в США // ГУ ИМЭИ.-с.13
  6. Блондал, Кристенсен. Бюджетирование в Нидерландах.//OECD Journal on Budgetin.-2002.Том 1, №3.
  7. Афанасьев М.П., Кривогов И.В., Кризис государственных финансов и новое бюджетирование.2006.
  8. OECD, «Performance Budgeting in OECD Countries». – 2007 // www.worldbank.org
  9. www.economy.gov.ru Министерство экономического развития России.
Фамилия автора: Д.А. КАРИМОВА
Год: 2011
Город: Алматы
Категория: Экономика
Яндекс.Метрика