Право землепользования в США

В советской юридической литературе самостоятельный  характер  правового  регулирования использования земель в США в различных сферах хозяйственной и социальной жизни общества полностью отрицалось, что негативно отразилось и в изучении накопленного в этой стране опыта по рационализации землепользования в условиях урбанизации, интенсификации сельскохозяйственного производства.

Исследователи советского периода, исходя из того, что в США право­вому регулированию подлежат различные по своему со­циально-экономическому содержанию и общественным це­лям виды деятельности, считают  невозможным  приведение   полного перечня видов деятельности, яв­ляющихся по законодательству объектами регулирова­ния, так как таковой может быть признана любая деятельность человека,  связанная, так или иначе, с использованием земли. Иными словами, по мнению Ю.Галятина, -  это означает, что в сфе­ру правового регулирования вовлечены все виды об­щественных отношений, где земля выступает как операционный базис  данных видов деятельности: земельные, хозяйственные, финансовые, административные и др. Такой широкий взгляд на предмет правового регулиро­вания с позиции американской правовой доктрины, считает он,  за­ранее обрекает на неудачу любую попытку четкого оп­ределения границ правового регулирования использо­вания земель [1, с.115]. При этом автор упускает из виду, что сре­ди многочисленных общественных отношений, возникаю­щих в данной сфере правового воздействия,  для американского законодателя первосте­пенное значение имеют именно земельные отношения, под которыми  понимается особая область общественных отношений между людьми по по­воду земли - объекта этих отношений, продукта при­роды,  своеобразной экономической и правовой кате­гории.

Нуждается в существенном уточнении утверждение автора о том, что объектом правового регулирования по американско­му законодательству является деятельность по ис­пользованию земли. Оно является вовсе ошибочным, если автор имеет в виду  разнообразных и конкретных  видов  хозяйственной деятельности, о чем  свидетельствует его попытки показать в последующем особенности  правового регулирования сельскохозяйственной, промышленной и иных общественно значимых с позиции автора видов хозяйственной деятельности. В качестве наглядного примера «деятельного  подхода « автор ссылается на то, что в США введены норма­тивные правила использования земель для сельско- и лесохозяйственных целей, производства мелиоративных и иных работ,  связанных с нарушением земной поверх­ности и разработкой недр, планирования и сооружения различных хозяйственных,  жилищных и рекреационных объектов, использования земли и построек для торгов­ли и рекламы,  использования земли для нужд энерге­тики, транспорта. Наличие нормативных правил использования земель для конкретных хозяйственных целей и нужд отнюдь не является свидетельством того, что правовой режим земель  связывается со спецификой той или иной хозяйственной деятельности. Тем более в  законодательстве в качестве основного  элемента правового режима  любой категории земель закреплено необходимость ее многоцелевого использования. В любой зоне   разрешение  видов хозяйственной деятельности строится на принципе многоцелевого использования, согласно которому в зонах с более высокой степенью внешнего отрицательного воздействия допускаются виды землепользования с меньшей степенью такого воздействия. Например, в жилых зонах разрешается использовать земельные участки исключительно для целей жилой застройки, в то время как в промышленных зонах допускается использования земли для любых иных целей. Таким образом, правовое регулирование использования земель нацелено не на регламентацию видовых особенностей хозяйственного использования земель, а на максимальный учет их негативных отрицательных последствий на качественное и количественное состояние земель. В соответствии с этим американские специалисты выделяют приблизительно три основных типа деятельности как объекта правового регулирования. Во-первых,  использование земли в ее настоящем состоянии без внесения каких-либо измене­ний,  т.е. без нарушения ее физических и природных свойств. Во-вторых, в процессе использования земли под воздействием антропогенного фактора могут из­меняться физические и природные ее характеристики (в результате мелиорации,  химизации,  строительства инфраструктуры, реконструкции существующих сооруже­ний и зданий). В-третьих,  наиболее радикальные изме­нения в земельных ресурсах наступают в результате изменения вида и цели их   использования, увеличения или изменения его интенсивности. В первом случае такое "пассивное" землепользование с юридической точки зрения есть результат реализации субъектом пользования принадлежащего ему права to use. В свою очередь, два последних вида деятельности представляют собой реализацию права to develop, так как связаны с изменением качественных характеристик объекта пользования. Необходимо отметить,  однако, что в последнее время в законодательстве наблюда­ется тенденция к стиранию четкой границы между ука­занными видами деятельности. Понятие "development" расширяется и охватывает практически все возможные ее виды.

 В Законе об управлении земельными и водными ресурсами штата Флорида от 1972 г. она оп­ределяется следующим образом: деятельность  (develop­ment) означает строительство любого здания, либо до­бычу полезных ископаемых, либо изменение материаль­ного характера использования или внешнего вида лю­бого здания или земельного участка,  а также раздел его на три и более частей [2]. Закон об использовании земельных ресурсов штата Колорадо приводит следую­щее ее определение: деятельность (development) означает строительство или любой вид деятельности (activity), которая приводит к изменению основного вида использования земельного участка, на котором осуществляется строительство или другая деятельность (activity) [3]. Следовательно, под деятельностью как правовой категорией понимается процесс изменения ма­териальных характеристик земли, а не конкретный вид хозяйственной деятельности. При этом законодательство обращает внимание на совместимость деятельности с целевым назначением земельного участка. Например, при зонировании в особую группу вы­деляются виды деятельности, которые по тем или иным параметрам не соответствуют установленному правово­му режиму пользования, - это так называемые некон­формные виды землепользования, которые по общему правилу должны беспрепятственно осуществляться и после введения режима зонирования,  если они имели правомерный характер на момент вступления в силу ордонанса. Подобные виды землепользования, как толь­ко становится известно о намерении властей ввести зонирование, быстро распространяются. С целью предо­твратить распространение неконформных видов земле­пользования в период, предшествующий введению зони­рования, органы власти наделяются полномочиями по принятию временных ордонансов,  вступающих в силу не­медленно и не подлежащих судебному обжалованию, ли­бо объявлению моратория на изменение вида, цели и интенсивности землепользования (запрещается осу­ществлять какое-либо хозяйственное строительство, реконструировать здания и сооружения,  осуществлять куплю и продажу земли), В некоторых случаях уполно­мочивающее законодательство предусматривает возмож­ность принятия специальных мер по прекращению не­конформных видов использования земли, а именно: ус­тановление срока, по истечении которого пользование должно быть прекращено и который определяется с уче­том амортизации зданий, сооружений и оборудования; административный запрет на осуществление данного ви­да землепользования с выплатой компенсации в разме­ре,  соответствующем амортизации.

Отношения пользования имеют особое значение при правовом регулировании использования земель и входят в систему правоотношений,  складывающихся в процессе правового регулирования использования зе­мель,  и лежат в его основе. При этом другие право­отношения,  например в сфере управления и контроля, правоохранительной деятельности,  носят в сравнении с ними обслуживающий характер, играют подчиненную роль. Таким образом, отношения пользования являются по своему характеру и значению центральными, пред­ставляя собой ядро всего комплекса общественных от­ношений,  складывающихся в процессе правового регу­лирования использования земель.

Отношения землепользования по своей природе объективно подлежат нормативно-организационному воздействию и в современных условиях социально-политической жизни общества нуждаются в нем. Это воздействие осуществляется с помощью определенного набора юридических средств, которые в своем функцио­нальном единстве образуют механизм правового регулирования использования земель. Его содержание и структура во многом определяются их характером и спецификой. В основе этого лежат особенности их объекта - земли. Отношения землепользования способны принимать правовое регулирование в известном диапазоне, границы которого определяются природными особенностями земельных ресурсов,  их политической и экономической ролью в общественной жизни в качестве объекта права частной собственности и пользования.

Земля как природный объект, вовлеченный в систе­му общественных отношений,  обладает определенными физическими, производственными, технологическими и другими характеристиками и признаками, которые при отражении их в праве приобретают юридическое значе­ние. Эти ее свойства в значительной степени влияют на характер прав и обязанностей субъектов права пользования и определяют соответственно содержание правоотношений,  возникающих по поводу использования и охраны земельных ресурсов.  Стремление законода­теля максимально увязать содержание прав и обязанностей с объективными свойствами земли проявляется в праве США,  так же как и в принципе регулирования ее использования на ограниченных территориях -   в зонах,  в границах которых земли обладают сходными социально-экономическими характеристиками. Особенно этот принцип проявляется при регулировании исполь­зования сельскохозяйственных, увлажненных,  заболочен­ных и других важных с экологической точки зрения земель [4].

В  юридической литературе советского периода справедливо подчеркивается, что в США к концу ХХ века возникла новая правовая общность, которая в американской юридической литературе обозначается как «Ланд усе контроль», или «Ланд усе лав», другими словами, правовое регулирование использования земель. К сожалению, юридическая природа данной правовой общности в отечественной литературе до сих пор остается не  исследованной.  Вместе с тем  изучение научной литературы, законодательства и судебной практики США позволяет сделать однозначный вывод об объективной тенденции становления в законодательстве относительно самостоятельного  института права землепользования,  а не о   модернизации   права частной  собст­венности,  который оказался в традиционном цивилистическом варианте социально неэффективным.  Различия между правом собст­венности и правом землепользования подтверждается в законодательной практике также введением новых понятий, таких, как право на развитие, землепользователь-предприниматель.

 О правомерности такой трактовки юридической природы объективно существующей правовой общности, получившей широкое  признание среди американских специалистов  как правовое регулирование использования земель, свидетельствует в первую  очередь социально значимые  структурные изменения в  земельном законодательстве США.

Является общепризнанным, что в правовой системе  США существуют три основных источника права: обычай, статут (закон, подзаконный акт) и прецедент. Именно с интенсивным развитием статутного права, с свершившимся в начале ХХ века переходом от прецедентного права к нормативно- законодательной системе правового регулирования использования земли связано становление института права землепользования.

Начало формирования современной системы правового регулирования использования земель связано с процессом урбанизации.

 Новая форма расселения   принесла с собой и новые проблемы землепользования, вызванные увеличением плотности промышленной и жилищной застройки городов, проблемы, связанные с невиданной ранее интенсификацией землепользования и обострением экологических вопросов.

Отличительной чертой  правового регулирования использования земель на этом этапе стал переход от нормативно-судебной к нормативно-законодательной системе регулирования.

Новые проблемы землепользования требовали срочного синхронного во времени и масштабного в пространстве правового решения. Прецедентное право в силу своей казуистической природы не отвечало этим требованиям и оказалось неэффективным средством правового регулирования в условиях быстрого экономического и социального развития.  В последующем практика наглядно доказала, что только законодательное регулирование способно в полной мере решить эту задачу. Только закон способен охватить многочисленные, повторяющиеся  и социально позитивные акты поведения единым абстрактным правилом. Обнаружилось, что только закон может обеспечить детализацию правового режима земель применительно к экономическим, социальным и экологическим особенностям конкретной территории. Только закон способен и охранять интересы и права частных лиц, и быть инструментом проведения широкой социальной политики, средством активного и целенаправленного формирования рационального с точки зрения общества использования земель. Все эти характеристики, которые стали явными лишь по мере развития самого права, делают законодательное регулирование средством, с помощью которого общество получает возможность быстро, синхронно, масштабно и с наименьшими затратами решать проблемы использования земель.

В современных условиях правовое регулирование использования земель во всех штатах Америки базируется, прежде всего, на статутном праве. Вместе с тем  в сфере землепользования в целях дальнейшей конкретизации различных общеобязательных правил статутного права широкое развитие получили и иные формы нормотворчества.  В частности, положения законодательства  штатов конкретизируются в порядке административного нормотворчества в различных формах, среди которых  большую роль играют подзаконные акты (регулатионс), которые по своей юридической силе приравниваются к статуту.

Особая роль  землеполь­зования  в удовлетворении   матери­альных и духовных интересов и потребностей населения придает большую  социальную  значимость данному  институту,   и ее роль в системе общественных, производ­ственных и социальных связей привлекает наибольшее внимание законодателя.

Есть все основания полагать, что  землеполь­зование становится самостоятельным правовым инсти­тутом, который связан с юридическим оформлением ограничения  права частной  собственности на землю в публичных интересах, с его расщеплением  на отдельные  правомочия.  Перенос акцента с защиты права собственности на ее активное регулирование,  изменение социальной цен­ности отдельных правомочий и выход на первое место права пользования позволяют утверждать,  что речь идет о четко выраженной тенденции в законодательстве на  выделение  права землепользования в самостоятельный институт.

 

Список литературы

1. Галятин М.Ю. – США: Правовое регулирование использования земель. - М.: Наука, 1991. – 230 с.

2. “The cost of community services in Frederick county, Maryland” (American farmland trust, 1997).

3. Farming on the edge: A new look at the importance and vulnerability of agriculture near cities (American farmland trust, 1994).

4.  Alternatives for future urban growth in California’s central valley: The bottom line for agriculture and taxpayers (American farmland trust, 1995).

Фамилия автора: Ж.Х. Косанов, Е.С.Ширкенбай
Год: 2009
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика