Некоторые вопросы законодательного регулирования прокурорского надзора в Казахстане

В статье проанализировано действующее законодательство с точки зрения соблюдения норм юриди­ческой техники, ясности в используемых дефинициях. Рассмотрены направления и отрасли прокурор­ского надзора, их связь с предметом надзора. Отмечено, что на разных этапах развития законодатель­ства о прокурорском надзоре они прямо или косвенно находили отражение в самом тексте законода­тельного акта, но формулировка была различной. Исследовано содержание деятельности прокурату­ры, сущности и задачи прокуратуры и прокурорского надзора, предмет и объект прокурорского над­зора с позиций законодательного регулирования этих понятий. Показаны выявленные в Законе «О прокуратуре Республики Казахстан» недостатки с точки зрения использования юридического язы­ка и несоответствия некоторых положений Конституции РК. 

Действующий Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» [1] отражает конституционные ос­новы о сущности и задачах прокуратуры и прокурорского надзора. Статья 4 анализируемого закона закрепляет основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры. На разных эта­пах развития законодательства о прокурорском надзоре основные направления деятельности проку­ратуры прямо или косвенно находили отражение в самом тексте законодательного акта, но их фор­мулировка была различной. Например, в «Положении о прокурорском надзоре в СССР» от 24 мая 1955 г. [2] в ст.3 было закреплено: «Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем:

1) надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнитель­ными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, а равно надзора за точным соблюдением законов должност­ными лицами и гражданами;

2) привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в соверше­нии преступлений;

3) надзора за соблюдением законности в деятельности органов дознания и пред­варительного следствия;

4) надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, опре­делений и постановлений судебных органов;

5) надзора за законностью исполнения приговоров;

6) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы».

Нетрудно убедиться, что в приведенной норме говорилось о направлениях прокурорского надзора, однако из ее буквального прочтения вытекает, что речь шла только о способах решения задач высше­го надзора. На самом же деле, речь идёт именно о направлениях, ибо отдельные главы данного По­ложения названы «Надзор за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами», «Надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предвари­тельного следствия», «Надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов», «Надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы».

В Законе о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. [3] впервые на законодательном уровне была реализована попытка сформулировать основные направления деятельности прокуратуры. Статья 3 указанного Закона провозглашала, что «прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям:

  • -    надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учре­ждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);
  • -    надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
  • -    надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
  • -    надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых
  • судом;
  • -    борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности;
  • -    борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привле­чение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотврати­мости ответственности за преступление;
  • -    разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступле­ний и иных правонарушений;
  • -    координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;
  • -   участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов». Обращает на себя внимание, что при закреплении основных направлений деятельности органов

прокуратуры законодатель не определил критерии, положенные в их основу. Отмечая это обстоя­тельство, С.Г. Березовская указывала, что «основные направления деятельности прокуратуры нерав­нозначны и могут быть классифицированы на четыре вида. Первый вид, включающий в себя первые четыре направления, представляет отрасли прокурорского надзора. Второй вид включает пятое и шестое направления, характерные для всей работы органов прокуратуры в борьбе с нарушениями за­конов об охране социалистической собственности и борьбе с преступностью. Седьмое и восьмое на­правления охватывают организационно-профилактические мероприятия и составляют третий вид ос­новных направлений. Четвертый вид составляют два важных участка работы — участие в совершен­ствовании законодательства и участие в пропаганде советских законов» [4; 37, 38].

Первым на столь существенный недостаток законодательства откликнулся В.М. Савицкий, кото­рый подчеркнул: «Не вызывает сомнений, что при разработке любой классификации в основу ее должен быть положен один наиболее существенный критерий (признак). Если критериев несколь­ко, то они утрачивают качество критерия, и классификация становится произвольной. Так произошло... и при выборе критерия для определения основных направлений прокурорской работы» [5; 24]. Полеми­зируя с С.Г. Березовской, В.М. Савицкий отмечал: «Как могут быть неравнозначны основные на-правления7 Ведь основное — всегда основное и в этом смысле обладает абсолютно одинаковой цен­ностью. Отмеченная автором... неравнозначность основных направлений свидетельствует только об одном: в ст. 3 Закона смешаны основные направления деятельности прокуратуры и различные пу­ти и способы их реализации, что, конечно, далеко не одинаково по социальному содержанию» [5; 27, 28].

Мы столь подробно остановились на законодательном регулировании основных направлений деятельности прокуратуры советского периода, чтобы попытаться дать ответ на вопрос, учтены ли в Законе РК «О Прокуратуре» недостатки и ошибки законодательства тех лет. Отчасти мы должны дать утвердительный ответ, так как ст.4 рассматриваемого закона называется «Основные направле­ния и содержание деятельности органов прокуратуры». Тем самым законодатель как бы объединил всю многогранную деятельность прокуратуры в указанные понятия «Основные направления» и «со­держание деятельности» органов прокуратуры. Действительно, прокуратура осуществляет не только высший надзор за законностью в государстве, но и другие виды деятельности. Однако насколько удачным оказалось такое объединение7 Для ответа на данный вопрос необходимо привести содержа­ние ст. 4 Закона в редакции до 29.12.2010 г., когда в неё были внесены изменения и дополнения.

«В целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокура­тура от имени государства:

1)    выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики;

2)    осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следст­вия, административного и исполнительного производства;

3)    представляет интересы государства в суде;

4)    опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики;

5)    в порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование;

6)    формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объек­тивности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учёты, осуществляет над­зор за применением законов в сфере правовой статистики и специальных учетов».

В преамбуле данной нормы были сосредоточены две важнейших категории: цели и сущность прокурорского надзора. Однако закономерно встает вопрос: здесь были закреплены цели органов прокуратуры или цели прокурорского надзора7

Дело в том, что прокуратура не в состоянии обеспечить верховенство Конституции и законов вне рамок осуществления прокурорского надзора. Только в процессе осуществления надзора за точ­ным и единообразным применением Конституции и законов достигается цель обеспечения верховен­ства Конституции и законов. Вторая часть преамбулы, деепричастный оборот «осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Респуб­лики Казахстан и иных нормативных правовых актов», характеризовала сущность прокурорского надзора и способы достижения приведенной выше цели.

В самом тексте статьи обращают на себя внимание пп. 1 и 4. Прокуратура принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики в различных формах и различными способами: путем принесения протеста, внесения представления, предписания или разъяснения закона. Поэтому указание в п.4 о том, что прокуратура опротестовыва­ет законы и другие правовые акты, можно считать излишним. Здесь можно было бы ограничиться лишь одним принципиальным положением о том, что прокуратура может опротестовывать законы в случае их противоречия Конституции РК. Немаловажно и то, что опротестование законов является не основным направлением деятельности прокуратуры или прокурорского надзора, а исключитель­ным полномочием Генерального прокурора РК. Поэтому содержание п. 4 охватывается содержанием п. 1 ст. 4. Далее, при сопоставлении преамбулы данной нормы с отдельными ее пунктами мы прихо­дили к выводу о серьёзных стилистических погрешностях. В частности, речь идет о тавтологии, когда в преамбуле используется деепричастный оборот «осуществляя надзор», а п. 2 закрепляет, что проку­ратура «осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности... и т.д.». Упрощая эти два положения, мы получаем: «Осуществляя высший надзор, ... прокуратура... осуществляет надзор». Но и это еще не все. В соответствии с Уголовно-процессуальным законом прокурор является стороной обвинения в главном судебном разбирательстве. «Прокурор, участвующий в рассмотрении уголовного дела судом, представляет интересы государства путем поддержания обвинения и является государственным обвинителем» (п. 1 ст. 62 УПК РК). Однако, анализируя ст.4 Закона о прокуратуре, мы неизбежно приходим к выводу, что, осуществляя высший надзор, прокуратура представляет ин­тересы государства в суде, т.е. представительство интересов государства в суде есть форма осущест­вления прокуратурой надзора, но никак не направление её деятельности. Мы уже отмечали, что дея­тельность прокуратуры включает в себя не только осуществление высшего надзора за законностью, но и иные виды деятельности. Например, формирование государственной правовой статистики явля­ется одним из направлений деятельности прокуратуры, но не прокурорского надзора. Однако, по мнению законодателя, этот вид деятельности прокуратуры является одним из направлений проку­рорского надзора. Используя уже знакомый нам способ логического толкования, мы неизбежно про­читаем: «Осуществляя высший надзор, прокуратура. формирует государственную правовую стати­стику». Вывод очевиден: в будущем при разработке нового закона о прокуратуре нужно избежать отмеченных логических и стилистических недостатков анализируемой нормы.

Анализируемая ст. 4 Закона говорит об основных направлениях деятельности органов прокура­туры. Следовательно, можно предположить, что в деятельности прокуратуры имеются и другие, не­основные (факультативные7) направления. В связи с этим необходимо заметить, что ст. 9 Закона о прокуратуре предусматривает образование специализированных прокуратур, которые являются не­отделимым элементом всей системы органов прокуратуры. Пункт 3 ст. 48 этого же Закона уточняет, что под специализированными прокуратурами понимаются военные, природоохранные, транспорт­ные, а также прокуратуры специальных объектов. Иными словами, законодатель признает, что обес­печение законности в Вооруженных силах РК является одним из таких основных направлений дея­тельности прокуратуры, следовательно, требуется образование специализированной военной проку­ратуры. Законодатель признает, что обеспечение законности в сфере применения природоохранного законодательства является одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры — настоль­ко важным, что предусматривает образование специализированных природоохранных прокуратур. Однако ст. 4 не называет эти направления основными, как, впрочем, и другие специализированные направления деятельности прокуратуры.

К числу направлений деятельности прокуратуры относилось и такое, которое по закону отнесено к компетенции Генеральной прокуратуры. В соответствии со ст. 12 Закона о прокуратуре Генераль­ная прокуратура взаимодействует с другими республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении закон­ности и правопорядка и координирует их деятельность. Однако было бы заблуждением утверждать, что взаимодействие с другими правоохранительными органами и координация их деятельности при­сущи только и исключительно Генеральной прокуратуре. Практически все нижестоящие прокурату­ры выполняют аналогичную работу на своём уровне.

При анализе Закона о прокуратуре нельзя обойти вниманием еще один примечательный факт. Как известно, глава 4 Закона о прокуратуре регламентирует надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства. В данной главе закреплены зада­чи и пределы надзора, полномочия прокурора при осуществлении данного надзора. Причем изучение данной главы наводит на мысль о том, что рассматриваемый надзор является самостоятельным на­правлением прокурорского надзора, его отраслью. К сожалению, данное направление, являющееся, безусловно, основным, ст. 4 Закона о прокуратуре не рассматривала в качестве такового и даже о нем не упоминала. Этот парадоксальный факт отмечает и Е.С. Мерзадинов, который утверждает, что «выделение данного надзора в самостоятельный вид надзора, определение его задач и полномо­чий прокурора фактически означают, что он является одним из основных направлений деятельности на современном этапе, то есть составляет одну из его функций» [6; 15].

Ныне действующая редакция ст. 4 Закона РК «О Прокуратуре» закрепляет следующие основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры: «В целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина проку­ратура от имени государства:

1)   осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, зако­нов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов;

2)   выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законов, указов Прези­дента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов;

3)   опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан;

4)   осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законных интере­сов юридических лиц и государства;

5)   осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности;

6)   осуществляет надзор за законностью дознания и следствия;

7)   осуществляет надзор за законностью административного производства;

8)   осуществляет надзор за законностью исполнительного производства;

9)   участвует в нормотворческой деятельности государственных органов в пределах своей компе­тенции; 

10)  представляет интересы государства в суде;

11)  в порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование;

12)  формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объек­тивности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет над­зор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов;

13)  координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступ­ностью;

14)  осуществляет надзор за применением законов в сфере международного правового сотрудни­чества;

15)  осуществляет иные функции, определенные настоящим Законом, иными законами Республи­ки Казахстан и актами Президента Республики Казахстан».

Как видно, действующая редакция ст. 4 Закона РК «О Прокуратуре» носит более развернутый характер, включает в себя новые положения, в определенной мере раскрывающие многогранную дея­тельность органов прокуратуры на современном этапе. Вместе с тем, отмечая вполне определенные недостатки, о которых говорилось выше, часть которых сохранилась и в новой редакции (деятель­ность специализированных прокуратур по-прежнему не относится к основным направлениям), нахо­дим, что в анализируемую норму включен новый термин — «функции», что ещё более порождает вопросы.

В Законе РК «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. (по состоянию на 21.07.2011 г.) [7] в п. 2-1 ст. 1 закреплено: «Под компетенцией государственного органа понимается совокупность установленных полномочий государственного органа, определяющих предмет его деятельности;

  • под задачами государственного органа понимаются основные направления деятельности госу­дарственного органа;
  • под функциями государственного органа понимается осуществление государственным органом деятельности в пределах своей компетенции».

Первый вопрос, который неминуемо возникает при сопоставлении данной нормы с названием ст. 4 Закона РК: что же закреплено в ст. 4 — направления деятельности прокуратуры или её задачи7 Во-вторых, если п.15 говорит об осуществлении «иных функций», то, вероятно, положения преды­дущих 14 пунктов также являются функциями и название данной статьи должно звучать по-другому — «Основные задачи и функции прокуратуры», «Компетенция прокуратуры»7

Указанными недостатками в определении основных направлений деятельности прокуратуры, на наш взгляд, их перечень не исчерпывается, налицо вполне определенные недостатки языка Закона РК «О Прокуратуре».

Поясним сказанное на примерах. В теории прокурорского надзора отчетливо прослеживается различный подход в определении объекта и предмета надзора. При таких условиях, как нам кажется, нужно было крайне осторожно оперировать спорными понятиями и стараться избегать их включения в текст закона. Однако некоторые главы, регламентирующие вопросы осуществления прокурорского надзора в различных отраслях, такие как «Надзор за оперативно-розыскной деятельностью», «Надзор за законностью следствия и дознания», «Надзор за законностью административного производства», «Надзор за законностью исполнительного производства», начинаются со статей, посвященных опре­делению содержания и предмета надзора в данных направлениях. Обращает на себя внимание назва­ние главы 6 «Надзор за оперативно-розыскной деятельностью». Здесь, безусловно, мы обнаруживаем искажение ст. 83 Конституции РК, ст.ст. 1 и 4 Закона РК «О Прокуратуре», в соответствии с которы­ми прокуратура осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, а не за самой оперативно-розыскной деятельностью. Из названия главы исчез ключевой термин «закон­ность», отражающий сущность прокурорского надзора, и смысловое содержание данного направле­ния прокурорского надзора потеряло логическую форму, а пределы надзора в данной отрасли утрати­ли свое очертание. С целью приведения данного положения в соответствие с Конституцией РК Зако­ном РК от 29.12.2010 г. название главы 6 Закона РК «О Прокуратуре» было совершенно справедливо изменено на «Надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности».

Далее, ст. 34 Закона о прокуратуре, регламентируя содержание и предмет надзора за закон­ностью оперативно-розыскной деятельности, достаточно верно, на наш взгляд, отражает теоретиче­ские аспекты о предмете надзора. Но уже в ст. 37, посвященной правовой регламентации содержания и предмета надзора за законностью следствия и дознания, в недоумении читаем, что прокурор осуще­ствляет надзор за законностью актов и деятельностью органов дознания и следствия. Здесь с сожале­нием вновь приходится напоминать, что понятия «деятельность» и «законность деятельности» — это совершенно разные по своему этимологическому, смысловому, логическому и сущностному значе­нию понятия. Потребовалось 15 лет с момента принятия Закона РК «О Прокуратуре», чтобы привес­ти содержание ст. 37 в соответствие с теоретическими основами прокурорского надзора и Конституцией РК.

Отдельно необходимо сказать о таком направлении прокурорского надзора, как «Надзор за за­конностью административного производства» в связи с организацией административных судов в на­шей республике. Административные суды призваны рассматривать дела об административных пра­вонарушениях, а также заявления о незаконных актах и действиях органов исполнительной власти, в том числе жалобы на наложенные административные взыскания. Административные суды осуще­ствляют правосудие в форме административного судопроизводства. Поэтому существующее направ­ление рассматриваемого положения прокурорского надзора ставит прокуратуру в двусмысленное по­ложение, ибо может сложиться мнение, что прокуратура в суде будет осуществлять надзор за закон­ностью деятельности судов в форме административного производства, а это категорически недопус­тимо. Видимо, для наименования данного направления деятельности прокуратуры необходимо нахо­дить другие формулировки, чтобы не было никаких сомнений о независимости административных судов и судей, работающих в таких судах. Во-вторых, даже беглое ознакомление со ст.40 Закона РК «О Прокуратуре» приводит нас к выводу, что авторы главы о надзоре за законностью администра­тивного производства не были осведомлены о позиции разработчиков других глав проекта по вопро­су о предмете прокурорского надзора и по-другому трактовали предмет прокурорского надзора. Можно упрекнуть депутатов парламента, не обративших внимания на очевидную нелепость. Только этим невразумительным объяснением можно было оправдать закрепленное в ст. 40 («Предмет надзо­ра») положение, что «прокуратура осуществляет надзор за законностью административного произ­водства в целях:

1)    обеспечения точного и единообразного применения законодательства об административных правонарушениях, а также при рассмотрении дел и определении мер взыскания за совершенное ад­министративное правонарушение;

2)    восстановления нарушенных прав и законных интересов человека и гражданина, должност­ных лиц и организаций при применении законодательства об административных правонарушениях;

3)    обеспечения гражданам права на обжалование любого акта, связанного с производством по делам об административных правонарушениях;

4)    принятия мер к виновным в нарушении законности при применении законодательства об административных правонарушениях».

Формулировки, закрепленные в настоящей статье, совершенно определенно показывают, что речь идёт именно о целях надзора в данном направлении прокурорского надзора, а не о предмете и содержании надзора. Именно поэтому ст. 40 данного Закона в редакции от 29.12.2010 г. стала назы­ваться «Цели надзора».

Следующий важный момент, на который необходимо обратить внимание при анализе Закона РК «О Прокуратуре», вытекает из содержания отдельных глав, регламентирующих основные направле­ния деятельности органов прокуратуры. Только применительно к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства закон формулирует и за­крепляет задачи надзора, а при регламентации других направлений задачи не указываются. Между тем в каждом направлении деятельности прокуратуры — надзор за законностью оперативно-розыскной деятельностью, надзор за законностью следствия и дознания, надзор за законностью административного производства, надзор за законностью исполнительного производства, уголовное преследование — закон закрепляет только полномочия. Очевидно, что полномочия предоставляются для решения конкретных задач, но каких именно, закон не уточняет. Эти задачи находят своё закреп­ление в приказах Генерального прокурора РК отраслевого характера. Но насколько такой подход со­ответствует принципу законности в организации и деятельности органов прокуратуры? Тем более, что приказы Генерального прокурора Республики Казахстан отраслевого характера меняются с не­объяснимой частотой и периодичностью.

На наш взгляд, было бы вполне правильным, чтобы при регламентации основных направлений деятельности прокуратуры в отдельных главах закона были зафиксированы задачи надзора в каждом направлении. В истории законодательства о прокуратуре подобная практика известна и критических недостатков в такой практике не наблюдалось. Для реализации данных предложений нет никаких препятствий. Напротив, учет высказанных недостатков и рекомендаций лишь придаст законодатель­ству о прокуратуре стройность и логическую завершенность. 

 

Список литературы

1      Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 года № 2709 // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1995. — № 24. — Ст. 156.

2      Положение о прокурорском надзоре в СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1955. — № 9. — Ст. 222.

3      Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1979. — № 49. — Ст. 843.

4      Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. Б.А.Галкина. — М.: Юрид. лит., 1982. — 303 с.

5      Савицкий В.М. Об основных направлениях деятельности советской прокуратуры // Проблемы совершенствования за­конодательства об охране прав граждан в сфере борьбы с преступностью. — Ярославль, 1984. — С. 23-28.

6      Мерзадинов Е.С. Прокурорский надзор в Республике Казахстан за соблюдением прав и свобод человека и граждани­на. — Алматы: Баспа, 2001. — 160 с.

7      Об административных процедурах: Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II // Ведомости Пар­ламента РК. — 2000. — № 20. — С. 379.

Фамилия автора: Р.М.Жамиева , В.Е.Сухотерин , Б.А.Жакупов
Год: 2014
Город: Караганда
Категория: Юриспруденция
Яндекс.Метрика