Правовые основы деятельности общественных объединений на территории дореволюционного Казахстана

В статье рассмотрены проблемы формирования правовой основы для урегулирования деятельности общественных объединений граждан во второй половине XIX – начале XX вв. на территории дореволюционного Казахстана. Проанализированы основные эволюционные этапы законотворчества в данном вопросе, предшествующие появлению 4 марта 1906 г. первого в истории Российской империи общего закона об общественных организациях — «Временные правила об обществах и союзах». Общественные организации являлись своего рода демократическими ячейками формирующегося в Российской империи гражданского и национального самосознания, способствуя тем самым становлению нарождающегося гражданского общества. Авторами выявлены и обоснованы причины, тормозящие появление закона об общественных объединениях в начальном периоде их возникновения. На основе проведённого исследования авторами сделан вывод об актуальности данной проблемы для современных участников общественного движения и государственных служащих, призванных выстраивать взаимоотношения государства с гражданским обществом.

Процесс формирования общественных объединений граждан на территории дореволюционного Казахстана начался во второй половине XIX в. Данные организации, именуемые в научной литературе общества, общества частной инициативы, общественные объединения, общественные организации и т.д., являлись своего рода демократическими ячейками формирующегося в Российской империи гражданского и национального самосознания, способствуя тем самым становлению нарождающегося гражданского общества. Все эти процессы в той или иной степени проявлялись и на территории дореволюционного Казахстана.

Анализ научных трудов и архивных материалов показал, что к тому времени российское государство как институт регламента жизни общества и идея гражданского общества вступили в диалектическое противоречие. Люди выступали в двух ипостасях — как подданные государства и как граждане нарождающегося свободного общества, именуемого гражданским. Деятельность объединений строго регламентировалась государством, создававшим правовую основу их функционирования.

В дореволюционной историографии осмыслением этого общественного явления занимались некоторые учёные, например, Г.И. Фролов, П.И. Георгиевский, В.И. Герье и другие, но в основном деятельность общественных объединений была описана их непосредственными участниками. В советской историографии проблема правового регулирования деятельности общественных организаций впервые нашла отражение в работах российского историка А.Д. Степанского, а в постсоветский период она, в той или иной степени, была отражена в научных трудах А.С. Тумановой, Д.И. Попова,А.П. Сорокина и других, изучавших дореволюционные общества в кандидатских, докторских диссертационных исследованиях и монографиях.

В казахстанской историографии, как советского периода, так и периода независимости, проблема правового регулирования деятельности общественных объединений дореволюционного Казахстана отдельно не рассматривалась. Однако в контексте своих научных изысканий история создания и деятельность различных общественных объединений отражены в научных исследованиях таких учёных, как З.Б. Байдосов, В.З. Галиев, Т.Т. Тажибаев, Г.М. Мендикулова, Ж.К. Касымбаев, Г.А. Алпысбаева, Г.М. Рахимова, А.Г. Ибраева, А.С. Ильясова, Г.А. Кəрíбжанова, К.Р. Накипова, Г.И. Мусакулова, Е.А. Ненашева и другие.

Правовое регулирование деятельности общественных объединений на территории дореволюционного Казахстана тесным образом связано с законодательством, распространявшимся на всю территорию Российской империи. Его эволюция, рассмотренная нами поэтапно, отличалась стремлением к созданию детального регламентирования общественной жизни, зависимостью от политической обстановки на территории государства.

Государственная законодательная система, вплоть до начала XX в., когда в самой России и на её окраинах наблюдался настоящий бум общественной самодеятельности, не имела специального закона об обществах. Отдельные правовые акты и нормы, регулирующие взаимоотношения государства и данных организаций, были разбросаны по разным частям Свода Законов Российской империи. Её основы были заложены ещё при Екатерине II в Уставе благочиния (1782). «До Екатерины II русское законодательство совсем не знало об Обществах. Впервые о них упоминается в Уставе благочиния, который предписывает полиции доставлять законом утверждённому Обществу охрану и защиту, а не получившее разрешения общество — «уничтожать». За учреждение тайного общества была установлена уголовная кара. Законом 1 августа 1822 г. были запрещены все тайные общества, развитию которых (главным образом масонских лож) в начале столетия правительство само содействовало» [1; 3567]. Как отмечает Н.П. Ануфриев, положения Устава благочиния 1782 г., определяющие деятельность Обществ и союзов, были основаны «главным образом на прямых заимствованиях из трактатов немецких полицеистов XVIII века» [2; 15]. Полицейское же право являлось в те времена подотраслью государственного права.

Согласно действующей в Российской империи концессиональной системе государственного разрешения общественных объединений во второй половине XIX в. для открытия таковых недостаточно было только одного добровольного соглашения граждан. Правительство требовало, чтобы его учредители предоставили все необходимые для этого сведения и проект устава. В интересах общего блага разрешалось открытие только тех ассоциаций, «которые ни по своей цели, ни по средствам её достижения, ни по форме не грозят опасностью отдельному лицу или целому государству» [1; 3566].

Почти сто последующих лет общественные организации в империи легализовывались исключительно по рескриптам императоров. Это объясняет причину незначительного роста Обществ до 1860 г., причём это были в большей своей части организации благотворительной направленности. Из- за отсутствия закона об Обществах и союзах учредители таковых вынуждены были при открытии Общества спрашивать на то разрешения Высочайшей особы, что было крайне неудобно. Но процесс упрощения процедуры их открытия всё же был необходим, и правовые поиски в этом направлении продолжались.

После буржуазных реформ 60-х годов, в связи с тем, что число общественных объединений граждан продолжало возрастать, процедура их открытия была упрощена, и право разрешения некоторых категорий обществ перешло к соответствующим министрам. Согласно высочайшему рескрипту от 12 января 1862 г. право утверждать уставы обществ, кроме императора, получили десять институтов государственной власти — от губернаторов до отдельного корпуса жандармов.

Наступил период ведомственно-циркулярного управления общественными организациями. «12 января 1862 года, утверждая устав Оренбургского общества вспоможения бедным, Александр II указал: «На будущее же время, в изменение существующего доселе порядка, учреждение обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной и общеполезной целью, по соглашению с подлежащими ведомствами, предоставить Министерству внутренних дел» [3; 57].

Университетский устав 1863 г. дал Министру народного просвещения право разрешать учёные Общества при университетах. «Состоящие в ведомстве Министерства Народного Просвещения учёные Общества утверждаются или при университетах, или же самостоятельно от оных… уставы этих обществ утверждаются Министром Народного Просвещения» [4; 17].

Утверждение уставов сельскохозяйственных Обществ в 1866 г. было передано Министерству государственных имуществ. «Этот процесс завершился к 1897 году, когда разрешение почти всех общественных объединений было также предоставлено министрам» [3; 57].

К царю через комитет министров продолжали поступать дела только тех общественных объединений, которые просили особых для себя прав или преимуществ. Некоторые общества (прежде всего научные) находились в финансовой зависимости от правительства, так как не могли работать без казённых субсидий, назначение которых зависело от благонадёжного поведения организации.

Однако контроль за их деятельностью всё также оставался в ведении Департамента полиции МВД. Без санкции этого ведомства не могла открыться ни одна легальная общественная организация.

Со второй половины XIX в. государство до известной степени стало поощрять возникновение организаций общественной инициативы, что привело к активизации их деятельности и росту численности. Считалось, что общественные объединения способствуют отвлечению населения от политической борьбы и помогают решению множества второстепенных мелких социальных задач, таких как народное просвещение (на которое у государства постоянно не хватало средств), благотворительность (в чём оно было крайне заинтересовано), развитие культуры, науки и т.д. Сфера их деятельности намного превосходила земскую и городскую, «охватывая практически все стороны российской действительности — в том числе промышленность, науку, юриспруденцию, литературу и искусство, не входивших в компетенцию местного самоуправления. К тому же общественные организации (в отличие от земств) действовали в той или иной мере во всех регионах страны» [3; 49].

Пытаясь узаконить их деятельность, правительство поэтапно стало вводить ряд законоположений об обществах и союзах. Устав благочиния, о котором шла речь выше, был включен в переработанном виде в XIV том Свода законов под названием «Устав о предупреждении и пресечении преступлений». Пятая глава этого Устава называлась «О незаконных и тайных обществах». «Правила об Обществах, изложенные в Уставе благочиния, вместе с Указом от 14 апреля 1867 г. о противозаконных сообществах, вошли в состав Указа о предупреждении и пресечении преступлений (Св. Зак. т. XIV, изд. 1890 г., ст. ст. 116-118). По общему правилу учреждение общества требует Высочайшего разрешения, испрашиваемого через комитет министров» [5; 610].

Закон от 27 марта 1867 г. «О противозаконных сообществах» предоставлял губернаторам право закрывать любые собрания частных обществ, клубов и т.д. в случае нарушения ими общественной безопасности и нравственности, доводя это до сведения Министерства внутренних дел. Губернаторы также должны были брать у чиновников всех рангов подписку о непринадлежности к тайным сообществам, что входило в круг их обязанностей с 1822 г.

Эти факты свидетельствуют о том, что государство, издавая указы, больше заботилось не о создании правового поля взаимоотношений государство — общество, а о том, чтобы деятельность данных формирований, разгружая государственный аппарат от «второстепенных» функций (социальная работа, культура, просвещение и т.д.), не угрожала самому государству и была всецело ему подконтрольной. Но сама жизнь вносила некоторые коррективы, и оно вынуждено было на них адекватно реагировать.

В конце XIX в. численность общественных объединений граждан по всей Российской империи продолжала увеличиваться. На территории Казахстана, как уже было отмечено выше, их активное образование происходило в 80–90-х годах XIX в. Министерства в этот период были завалены просьбами об открытии всё новых организаций, и поэтому государственная политика относительно данных формирований начала поиск наиболее упрощённой процедуры их открытия. Так, с 1896 г. это право получила местная администрация в лице генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников. Министерство юстиции (в конце XIX в.), составляя проект Гражданского уложения, предусмотрело в нём главу об общеполезных Обществах. «В 1899 году был опубликован проект Гражданского уложения, подготовка которого велась ещё с 1882 г. В пятую книгу («Обязательства») уложения вошла глава XIX (ст.ст. 924–936) «Учёные, благотворительные и иные общеполезные Общества».

Таким образом, это первая в истории России попытка создать свод законодательных норм об общественных организациях (именовавшихся здесь обществами). Статья 924 давала (впервые) определение Общества: «Обществом называется разрешённый надлежащею властью союз лиц, в числе не менее 7, которые, не имея целью получение прибыли, избрали предметом своей совокупной деятельности благотворительность, развлечение (клубы, общественные собрания, развитие наук, искусств, физических сил, ловкости) и др. общеполезные цели». Организации же, имевшие целью получение прибыли, в уложении именовались товариществами. Чёткое разграничение товариществ и обществбыло большим шагом вперёд, так как в то время все виды общественных организаций часто смешивались под общим названием «частные общества»» [3; 60].

Несмотря на упрощение процедуры открытия обществ, МВД продолжало осуществлять свой неусыпный контроль над всеми общественными объединениями граждан. Их лидеры должны были представлять в МВД ежегодные отчеты о своей деятельности, основных капиталах, доходах, расходах, имуществе, заведениях и др. Оно же поручало губернаторам наблюдение за сохранением уставов частных обществ.

Архивы хранят множество документальных доказательств, подтверждающих подобный тип взаимоотношений общественных объединений и государственных органов управления, например, «Отчёт о деятельности комитета Омского благотворительного общества за 1982 г.» [6], «Отчёты Совета Верненского благотворительного общества за 1886–1894 гг.» [7], «Отчёты общества попечения о начальном образовании в г. Семипалатинске 1887–1892 гг.» [8] и др.

Таким образом, каждое возникшее и действовавшее в Российской империи общественное объединение находилось под контролем с трёх сторон:

1. по линии политической полиции (Департамент полиции в лице III делопроизводства и Особого отдела, местные жандармские управления и охранные отделения);
2. по линии общей полиции (II делопроизводство Департамента полиции, генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, полицмейстеры);
3. по отраслевой линии (соответствующие министерства, их подразделения и местные органы власти) [9; 26].

Из всего изложенного выше можно сделать вывод, что государство, стремившееся к всеобъемлющей регламентации жизни своих подданных, не спешило предоставить им подлинную социальную свободу. Создание и функционирование общественных объединений происходило под жёстким контролем бюрократических структур. При этом закон не содержал никаких правовых норм, которыми могли бы руководствоваться как сами организации, так и ведавшие ими органы. В конечном счёте, царское законодательство об общественных организациях сводилось к установлению круга государственных органов, имевших право разрешать открытие тех или иных организаций, утверждать их уставы и закрывать в случае непослушания. Накопившееся недовольство подобным отношением к общественной инициативе граждан вылилось в требование свободы собраний и союзов во время Первой русской революции. Д.И. Попов отмечает: «Логика развития революционного процесса привела к установлению таких свобод явочным путём. Во всех частях империи без разрешения властей открывались различные просветительские общества, рабочие клубы, общественные собрания и т.п.» [10; 133]. Государство стремилось взять под контроль этот стихийный процесс.

После издания Манифеста 17 октября 1905 г., провозгласившего намерение императора «даровать населению страны незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» [11; 41], правительство занялось подготовкой специального закона об общественных организациях. Составление закона было возложено на Министерство юстиции, которое, как было отмечено выше, уже имело опыт правового регулирования общественной самодеятельности.

Выработанному законопроекту был придан характер временных правил, издаваемых на срок до принятия общего закона об обществах и союзах, при участии Государственной думы. «Текст законопроекта включал в себя 31 статью… При составлении проекта принимался во внимание европейский опыт правовой регламентации жизнедеятельности союзов… Главным либеральным новшеством законопроекта являлся порядок образования союзов: без предварительного разрешения правительства, лишь с уведомлением властей об образовании союза и оставлением за уполномоченными государственными органами права наблюдать за их последующей деятельностью.

Прекращение существования союзов должно было производиться в судебном порядке» [12; 191].

Во многих зарубежных странах этого периода действовала явочная система государственного разрешения Обществ. При ней условия возникновения и дальнейшая деятельность данных организаций заранее были определены законом, и при учреждении требовалось только выполнить известные формальности и заявить о новом общественном объединении в особое бюро, где оно заносится в особую книгу. Следует отметить, что как концессиональная система (действовавшая в России), так и явочная не исключали надзора над дальнейшей деятельностью общественного объединения и его закрытием в том случае, «если оно отступит от устава при первой системе и от закона — при второй» [1; 3566].

Но данный законопроект претерпел значительные изменения после рассмотрения его в Совете Министров (ноябрь 1905 – январь 1906) по предложению управляющего Министерством внутренних дел П.Н. Дурново, исходившего из интересов общественного порядка и государственной безопасности. Поддержку императора получила наиболее консервативная позиция, предполагавшая «передачу полномочий по регистрации и прекращению обществ местным государственным учреждениям с правами административной юстиции — губернским (городским) по делам об обществах присутствиям, руководимым губернаторами (градоначальниками)» [12; 194]. После обсуждения в Государственном совете был окончательно составлен наиболее консервативный вариант правил, расширявший полномочия администрации в области контроля над общественными объединениями.

4 марта 1906 г. был издан первый в истории России общий закон об общественных организациях «Временные правила об обществах и союзах», действовавший вплоть до Февральской революции. Целью издания Временных правил 4 марта 1906 г. об обществах и союзах являлась замена прежнего порядка учреждения обществ, согласно которому общества могли быть учреждаемы лишь с предварительного разрешения правительства, новым порядком, согласно которому «за органами правительственной власти оставлено лишь право надзора за образованием и деятельностью обществ и союзов» [13; 5].

Для заведования делами об открытии, регистрации, воспрещении и закрытии обществ и союзов образовывались губернские или областные по делам об обществах присутствия в составе, установленном для губернских по земским и городским делам (по вопросам, касающимся городского общественного управления) и губернских или областных по городским делам присутствий в местностях, где эти последние присутствия учреждены [14; 5]. Губернские по делам об Обществах присутствия, на основании постановления Государственного совета, «действовали в силу законов именем Императорского Величества и подчинялись непосредственно Правительствующему Сенату» [10; 34]. Законом воспрещались общества: «1) преследующие цели, противные общественной нравственности или воспрещённые уголовным законом или же угрожающие спокойствию и безопасности, и 2) управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей, если общества эти преследуют политические цели» [14; 4]. Несовершеннолетние, а также учащиеся в низших и средних учебных заведениях согласно данному закону не допускались ни к образованию обществ, ни к участию в них. Учащиеся высших учебных заведений допускались к образованию и участию в обществах, действующих в самих учебных заведениях.

Губернатор или градоначальник, если деятельность общества угрожала общественной безопасности и спокойствию, или оно отклонилось от указанных в своём уставе целей, были вправе приостановить действие общественного объединения, а предложение о его закрытии внести на разрешение губернского или городского по делам об обществах присутствия.

Можно сказать, что «Временные правила», изданные 4 марта 1906 г., означали не введение свободы обществ и союзов, а лишь некоторое расширение возможности их создания, что в известной степени способствовало количественному росту общественных организаций и объединению в них граждан.

Согласно новому закону лица, желающие образовать общество, подавали на имя Его Превосходительства Губернатора (градоначальника) заявление, в котором выражали своё желание образовать подлежащее регистрации общество (такое-то), указывали Ф.И.О., звание, адрес места жительства и подписи каждого, причём подписи должны были быть засвидетельствованы у нотариуса. Такая предосторожность объяснялась тем, что власти опасались проникновения в эти структуры неблагонадёжных лиц.

Итак, в рассмотренном нами правовом регулировании деятельности общественных объединений граждан во второй половине XIX – начале XX вв. наблюдалась определённая эволюция, приведшая к созданию 4 марта 1906 г. первого в истории России общего закона об общественных организациях — «Временные правила об обществах и союзах». До его принятия правовые нормы, регламентировавшие порядок деятельности общественных объединений, союзов и т.д., видоизменялись под воздействием самого общества, в котором происходили процессы формирования гражданского самосознания и гражданской культуры. Законодательство того времени было очень зависимо от политической обстановки в стране и, чтобы не допустить политизации общественных объединений, сращивания их с революционными элементами, стремилось к детальной регламентации жизнедеятельности общественных организаций, чем создавало массу неудобств и тормозило процесс формирования гражданского общества в стране.

Опыт формирования правового взаимодействия гражданских инициатив и государства в дореволюционное время может быть востребован современными участниками общественного движения, а также государственными служащими, призванными выстраивать правовые взаимоотношения с неправительственными организациями, так называемым «третьим сектором». В целом это будет способствовать формированию правовой культуры и становлению зрелости гражданского общества в нашей стране.

Список литературы

1. Настольный энциклопедический словарь. — 7-е изд. — Т. 6. — М.: Гл. контора тов-ва «Бр. А. и И. Гранат и К», 1894. — 3934 с.
2. Ануфриев Н.П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России / Н.П. Ануфриев // Вопросы административного права. — Кн. 1 / под ред. проф. А.И. Елистратова. — М.: Т-во А.И. Мамонтова, 1916. — 195 с.
3. Степанский А.Д. Общественные организации России на рубеже XIX-XX вв.: дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02 «Отечественная история» / А.Д. Степанский. — М., 1982. — 340 с.
4. Полное собрание законов. — СПб., 1896. — Т. XI. — Ч. I. — 174 с.
5. Энциклопедический словарь. Ф.А. Брокгауз. И.А. Ефрон. — Т. XXI. — СПб.: Типо-литогр. И.А. Ефрона, 1897. — 957 с.
6. ГАОО РФ. Ф.73. Оп. 1. Д. 12. Л. 10.
7. ГАОО РФ. Ф. 86. Оп. 1. Д. 24. Лл. 1-16.
8. ГАОО РФ. Ф. 86. Оп. 1. Д. 26. Лл. 2-24.
9. Степанский А.Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX – XX вв.: учеб. пособие по спецкурсу / А.Д. Степанский; под ред. д-ра ист. наук Н.П. Ерошкина. — М.: МГИАИ, 1980. — 95 с.
10. Попов Д.И. Культурно-просветительные общества как объект организаторской и пропагандистской работы партийно-политических сил в Сибири (1907–1914 гг.): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02 «Отечественная история» / Д.И. Попов. — Омск, 2000. — 315 с.
11. Российское законодательство X – XX вв.: [в 9 т.]. Т. 9 / под ред. О.И. Чистякова. — М.: Юрид. лит., 1994. — 432 с.
12. Туманова А.С. Деятельность Министерства юстиции России по разработке законодательства об обществах и союзах в начале XX века / А.С. Туманова // Правоведение. — 2002. — № 6 (245). — С. 191–198.
13. Роговин Л.М. Из Законов об обществах, союзах и собраниях (с разъяснениями Прав. Сената и Министерства Внутренних дел) / Л.М. Роговин. — СПб.: Изд. кн. маг. И.И.Зубкова, 1912. — 104 с.
14. Чарнолуский В.И. Справочник по устройству собраний, лекций, чтений, обществ, союзов, курсов и классов для взрослых, библиотек, музеев / В.И. Чарнолуский. — СПб.: Знание, 1908. — 66 с.