Функциональная реформа регионального управления и местного самоуправления в Кыргызской республике

Приступая в реформе местного самоуправления, важно определить зачем, собственно, она проводится? В целях внедрения на местах принципов демократии ради самих принципов либо потому, что демократия помогает более эффективно решать вопросы жизнеобеспечения и жизнедеятельности общества, вовлекая в этот процесс потенциал сообществ и отдельных граждан? Очевидно, что демократия здесь выступает как средство достижения целей, но не как ценность, возведённая в абсолют.

И другая цель - сделать управление на местах более эффективным. Аксиома местного самоуправления гласит: «На местах виднее, что и как делать, не согласовывая это с многочисленными верхними инстанциями. Если можешь сделать сам - делай!».

Ещё есть известный афоризм: «Ничего не произойдёт, если это не произойдёт на местах!». То есть, здесь местные сообщества выступают как индикатор вообще всей государственной политики.

Эти причины и являются такого пристального внимания к реформе местного самоуправления во всём мире. Кыргыская Республика не является исключением в списке стран, взявших на вооружение лозунги децентрализации и развития местной демократии.

Литовский эксперт Арташэс Газарян трактует местные сообщества как самоуправляемый организм, чутко реагирующий на всякий дискомфорт и опасные для жизни ситуации [1].

И у этого организма должны быть определённые выполняемые им функции для того, чтобы существовать и развиваться в удобных для него условиях.

Значит, начав реформу самоуправления, необходимо определиться, какие же задачи будут решать самоуправляемые местные сообщества непосредственно и через систему формируемых ими органов, именуемых муниципальными.

Определение предметов ведения, задач и функций новоявленного самоуправления, когда таких традиций практически не было, - это первый ребус, который следовало разгадать Кыргызстану в 1991 году. Для справки отметим, что такие же точно ребусы разгадывали другие бывшие союзные республики.

Только потом по очерёдности следуют вопросы о необходимых для осуществления этих функций полномочиях, структуре, как формировать органы самоуправления - избирать должностных лиц, назначать либо отбирать по конкурсу и т.д.

Естественно, что уже в первом Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан»[2] от 19 апреля   1991   году,  худо  ли - бедно ли,  вопросы  ведения местного самоуправления были прописаны.

Так, в статье 12 устанавливалось следующее:

«Местные Советы народных деггутатов[3] на своей территории:

  • обеспечивают реализацию гражданами социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и закрепленных Конституцией Республики Кыргызстан, иными законодательными актами;
  • рассматривают в установленном законом порядке заявления граждан относительно ограничения их прав и свобод; принимают меры по недопущению использования гражданами прав и свобод в ущерб интересам общества и государства, а также прав других граждан;
  • самостоятельно распоряжаются зданиями, сооружениями и другими объектами, находящимися в коммунальной и иной собственности Совета;
  • обладают правом регистрации, выдачи разрешений и заключения договоров на ведение хозяйственной деятельности в соответствии с установленным законодательством порядком;
  • в соответствии с законодательством Республики Кыргызстан самостоятельно формируют планы, утверждают и исполняют бюджеты, образуют внебюджетные фонды и решают вопросы предоставления налоговых льгот, применения штрафных санкций в пределах своей компетенции в отношении хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности;
  • - осуществляют контроль за деятельностью предприятий и организаций по исполнению нормативных актов об охране окружающей среды, за использованием земли и природных ресурсов, за соблюдением санитарных норм и правил в области здравоохранения;
  • приостанавливают строительство новых и функционирование действующих производственных объектов в случае, если оно осуществляется без согласования с соответствующим Советом народных депутатов или его правомочными органами в части, относящейся к компетенции данного Совета;
  • координируют и регулируют использование трудовых ресурсов, разрабатывают и осуществляют меры по обеспечению занятости граждан, социальной защите малообеспеченных слоев населения; - обеспечивают соблюдение законов и общественного порядка;
  • осуществляют свою деятельность через сессии, президиумы, постоянные и временные комиссии и другие органы Советов, а также путем реализации народными депутатами своих полномочий в установленном законом порядке;
  • образовывают,   реорганизовывают   и   упраздняют созданные территориальные и межтерриториальные отраслевые и межотраслевые органы управления, утверждают их структуру, штаты и расходы на содержание в соответствии с законами Республики Кыргызстан;
  • передают часть своих полномочий органам территориального и общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов.

Местные Советы народных депутатов могут осуществлять и иные права и обязанности в соответствии с настоящим Законом и другими законами Республики Кыргызстан».

По тексту Закона видно, что его разработчики спутали, смешали воедино задачи, функции, полномочия, предметы ведения и др. органов местного самоуправления.

На основании поправок, внесённых в Закон 4 марта 1992 года, представительные органы местного самоуправления лишились своих полномочий, так как они были переданы для исполнения новым органам -местным государственным администрациям.

В новой редакции статья 12 Закона звучала следующим образом:

«Местная государственная администрация на соответствующей территории:

  • обеспечивает реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан;
  • формирует проекты программ социально-экономического развития территории, местного бюджета, представляет их на утверждение соответствующему Совету и организует их исполнение, образует внебюджетные фонды, решает вопросы предоставления налоговых льгот, применения штрафных санкций в пределах своей компетенции в отношении хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности;
  • осуществляет контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений по использованию нормативных актов об охране окружающей среды, за использованием земли и природных ресурсов, за соблюдением санитарных норм и правил в области здравоохранения;
  • приостанавливает строительство новых и функционирование действующих производственных объектов в случае, если оно осуществляется без согласования с соответствующей местной государственной администрацией;
  • координирует и регулирует использование трудовых ресурсов, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению занятости граждан, социальной защиты малообеспеченных слоев населения;
  • обеспечивает соблюдение законов и общественного порядка».

По сути дела, отстранённые от реального управления местные Советы, с принятием Конституции Кыргызской Республики 5 мая 1993 года уже именовавшиеся местными кенешами, сосредоточили в себе лишь местную нормотворческую и представительские функции.

Соответственно, они имели и адекватную этим урезанным полномочиям исполнительскую структуру - ответственного секретаря с небольшой прикреплённой группой сотрудников.

Так продолжалось вплоть до 1995 - 2001 годов (в 1995 году на принципы самоуправления был переведено город Бишкек, в 1996 году -сельские и поселковые населённые пункты, в 1998 году - города районного значения, в 2001 году - города областного значения.

Перечень предметов ведения и функций местного самоуправления постоянно меняется, хотя и незначительно, в нюансах, так как характер вопросов или дел местного значения следует из аксиомы, выведенной в мире и хорошо уяснённой в Кыргызстане.

В статье 15 проекта нового Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», разработанного группой при Министерстве юстиции Кыргызской Республики выводятся следующие принципы определения вопросов местного значения:

«Определение вопросов местного значения, которые подлежат ведению местного самоуправления (собственных функций местного самоуправления) производится на основе следующих принципов:

  • предоставление услуг должно осуществляться максимально нижестоящим уровнем управления, который в состоянии эффективно предоставлять такие услуги;
  • эффективности и целесообразности при осуществлении функций и полномочий в целях обеспечения качества предоставляемых услуг;
  • дифференциации функций и полномочий в необходимых случаях по типам местных сообществ (сельское или городское);
  • наличия преимущественно местного интереса в исполнении функции и осуществлении полномочия;
  • гармонизации общегосударственных и местных интересов;
  • открытости и коллегиальности;
  • -    осуществления разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в законах.

На сегодня этот законодательный акт ещё не принят, но вектор трансформации предметов ведения местного самоуправления очевиден: государство формирует контуры полномочий местного самоуправления, устанавливает ограничение. Местное сообщество же само в своих уставах уточняет вопросы ведения формируемых им органов местного самоуправления.

Вероятно, по TaKONry пути будет развиваться кыргызское местное самоуправление в ближайшее десятилетие.

В утратившем силу Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года был установлен такой перечень дел местного значения:

«Основными делами местного значения являются:

  • организация функционирования и развития системы жизнеобеспечения территории, предоставление населению социальных и культурных услуг;
  • рациональное использование земель местного сообщества;
  • комплексное социально-экономическое развитие территории местных сообществ;
  • жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий;
  • коммунальный транспорт и дороги;
  • бытовое и торговое обслуживание;
  • создание на местном уровне соответствующих условий для развития дошкольного, школьного и профессионального образования;
  • создание на местном уровне соответствующих условий для развития здравоохранения;
  • -   сохранение и развитие исторических и культурных традиций населения местного сообщества;
  • развитие физической культуры, спорта и туризма;
  • охрана общественного порядка;
  • другие вопросы, передаваемые органам местного самоуправления в соответствии с законодательством»^].

То есть перечень дел местного значения был «открытым» и допускал его изменение.

В действующем на данный момент времени Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 29 мая 2008 года[5] определён следующий перечень вопросов местного значения:

  1. обеспечение экономического развития соответствующей территории;
  2. управление муниципальной собственностью;
  3. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
  4. снабжение питьевой водой населения;
  5. обеспечение работы системы канализации и очистных сооружений в населенных пунктах;
  6. обеспечение функционирования муниципальных дорог в населенных пунктах:
  7. организация освещения мест общего пользования;
  8. обеспечение функционирования кладбищ и предоставление ритуальных услуг;
  9. благоустройство и озеленение мест общественного пользования;
  10. обеспечение функционирования парков, спортивных сооружений и мест отдыха; 
  11. организация сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов;
  12. обеспечение функционирования муниципального транспорта и регулирование работы общественного транспорта в границах населенных пунктов;
  13. охрана культурных и исторических достопримечательностей местного значения;
  14. организация и обеспечение работы библиотек местного значения;
  15.  установление    правил   землепользования    и   застройки на соответствующей территории населенного пункта;
  16. размещение рекламы на территории соответствующего населенного пункта в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
  17. содействие охране общественного порядка;
  18. создание условий для развития народного художественного творчества;
  19. создание условий для организации досуга;
  20. организация осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью; 
  21. обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта;
  22. содействие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
  23. организация теплоснабжения на соответствующей территории. Этот список - «закрытый», и его изменение возможно лишь путём внесения поправок в вышеназванный Закон.

В    проекте    Закона    Кыргызской    Республики    «О местном самоуправлении» также перечень вопросов местного значения определён в несколько ином виде:

«Статья 17. Собственные функции местного самоуправления

  1. Следующие вопросы местного значения являются собственными функциями местного самоуправления:
  2. управление муниципальной собственностью;
  3. снабжение питьевой водой в населенных пунктах;
  4. обеспечение работы системы канализации и очистных сооружений в населенных пунктах;
  5. обеспечение функционирования муниципальных дорог и тротуаров в населенных пунктах и на территории соответствующего айыльного округа или города;
  6. организация освещения мест общего пользования;
  7. обеспечение функционирования кладбищ и предоставление ритуальных услуг;
  8. благоустройство и озеленение мест общего пользования;
  9. обеспечение функционирования парков, спортивных сооружений и мест отдыха:
  10. уборка твёрдых отходов; 
  11. обеспечение функционирования муниципального транспорта и регулирование работы общественного транспорта по предоставлению гражданам транспортных услуг в границах населенных пунктов;
  12. охрана культурных и исторических достопримечательностей местного значения;
  13. обеспечение экономического развития соответствующей территории;
  14.  организация и обеспечение работы библиотек местного значения;
  15. обеспечение общественного порядка, в том числе установление режима работы в вечернее время увеселительных заведений и мест массового отдыха;
  16. установление правил землепользования и застройки населенных пунктов; 
  17. организация и регулирование деятельности общественных (муниципальных) рынков, торговых сетей и сетей бытового обслуживания;
  18. установление правил размещения и размещение рекламы на территории населенных пунктов.
  19. Законами о статусе городов Бишкек и Ош могут быть предусмотрен более широкий круг собственных функций...».

Перечень вопросов (дел) местного значения, задачи и функции муниципалитетов является узловым вопросов для всех стран, проводящих политику децентрализации управления территориями.

Например, в Польше учреждены три уровня местного самоуправления:

  • воеводства,
  • повяты;
  • гмины.

К вопросам ведения гмины относятся:

  • порядок   застройки,   хозяйствования   недвижимостью, охрана окружающей среды и природы, водное хозяйство;
  • гминные дороги, улицы, мосты, площади, организация дорожного движения;
  • водопроводы и водоснабжение, канализация, удаление и очистка коммунальных сточных вод, сохранение чистоты и порядка, содержание санитарного оборудования, свалок и обезвреживание коммунальных отходов, энергоснабжение, теплоснабжение и газоснабжение;
  • локальный общественный транспорт;
  • здравоохранение;
  • социальная помощь, в том числе опекунские центры и учреждения;
  • гминное жилищное строительство;
  • общественное образование;
  • культура, в том числе гминные библиотеки и другие учреждения культуры;
  • физическая культура и туризм, в том числе спортивное оборудование и оборудование для отдыха;
  • рынки и крытые рынки;
  • гминные зелёные насаждения;
  • гминные кладбища:
  • общественный порядок и безопасность граждан, а также пожарная и противопаводковая охрана;
  • содержание шинных объектов и оборудования общего пользования, а также административных объектов;
  • просемейная политика, в том числе обеспечение беременных женщин социальной, медицинской и юридической помощью:
  • поддержка и популяризация идеи местного самоуправления;
  • популяризация информации о гмине (промоушн гмины):
  • сотрудничество с неправительственными организациями;
  • сотрудничество с местными и региональными сообществами других государств.

Следует заметить, что гмины занимаются всей сферой коммунальных услуг, то есть водоснабжением, приёмом и очисткой сточных вод, сбором коммунальных отходов, теплоснабжением, городской коммуникацией, коммунальным жилищным строительством. Если к этому ещё добавить очень дорогостоящие задачи в сфере образования (детские сады, начальные школы и гимназии), а также расширенные функции гмин в области социальной помощи, видно, что именно через гмины, а не другие муниципальные уровни, идут самые большие потоки финансовых средств.

В компетенцию повятов входят в 23 вопроса:

  • общественное образование;
  • здравоохранение;
  • просемейная политика;
  • помощь инвалидам;
  • общественный транспорт и дороги;
  • культура и охрана культурных ценностей;
  • физическая культура и туризм;
  • геодезия, картография и кадастры;
  • хозяйственная недвижимость;
  • архитектурно-строительная администрация;
  • водное хозяйство;
  • охрана окружающей среды и природа;
  • сельское хозяйство, лесопромышленность и речное рыболовство;
  • общественный порядок и безопасность граждан;
  • противопаводковая и пожарная охрана, предупреждение других чрезвычайных, опасных для жизни и здоровья людей, а также окружающей среды ситуаций;
  • противодействия безработице и активизация местного рынка труда;
  • защита потребительских прав;
  • содержание повятовых объектов и оборудования общего пользования, а также административных объектов;
  • обороноспособность;
  • популяризация информации о повяте (промоушн повята);
  • сотрудничество с неправитльственными организациями;
  • обеспечение выполнения определённых законами задач и полномочий руководителей повятовых служб, инспекций и охраны.

Несколько меньше количество задач у воеводств:

  • общественное образование, в том числе высшее;
  • здравоохранение;
  • культура и охрана её ценностей;
  • социальная помощь:
  • просемейная политика;
  • модернизация сельских территорий;
  • застройка территорий;
  • охрана окружающей среды;
  • водное хозяйство, в том числе противопаводковая защита;
  • общественный транспорт и публичные дороги;
  • физическая культура и туризм;
  • защита потребительских прав;
  • обороноспособность;
  • общественная безопасность;
  • противодействие безработице и активизация местного рынка труда. Все три уровня местного самоуправления имеют в своих задачах вопросы здравоохранения, но очевидно, что гмины занимаются организацией первичного медицинского обслуживания (врачи первого контакта), повяты -организацией больниц, а в ведении воеводства находятся специальные клиники. Такое разграничение натурально и вытекает из обслуживаемой группы жителей[6].

Интересный опыт реформы самоуправления многими зарубежными экспертами признаётся в Албании, где принят очень прогрессивный, по их мнению, Закон[7].

Этот нормативный правовой акт, в числе прочего, устанавливает исключительные функции сообществ и муниципалитетов: «1. Инфраструктура и общественные услуги:

а) водоснабжение;

б) канализация и выводные каналы в жилых зонах;

в) строительство, реабилитация и содержание местных дорог, тротуаров
и площадей;

г) уличное освещение;

д) общественный транспорт;

е) кладбища и ритуальные службы;

ж) благоустройство городов и деревень;

з)  парки и общественные места;

и) сбор мусора;

к) городское планирование, землеустройство, и застройка в соответствии с порядком, определенным законодательством.

  1. Социальные, культурные и рекреационные функции

а)    сохранение и развитие местных культурных и исторических
ценностей, организация мероприятий и управление соответствующими
учреждениями;

б)      организация    рекреационных    мероприятий    и управление соответствующими учреждениями:

в) социальные услуги, в том числе детские дома, детские сады, дома престарелых, и т.д.

  1. Местное экономическое развитие

а) подготовка программ дня местного экономического развития;

б) установление (регулирование) и функционирование общественных рынков и торговых сетей;

в)     развитие малого бизнеса, а также выполнение рекламных мероприятий, в виде организации ярмарок и выставок в общественных местах;

г) выполнение услуг в поддержку местного экономического развития, в виде информации, необходимых структур и инфраструктуры;

д) ветеринарные услуги;

е) защита и развитие местных лесов, пастбищ и природных ресурсов местного характера.

  1. Гражданская безопасность

а)     защита общественного порядка в целях предотвращения административных нарушений и обеспечение исполнения сообществами и муниципалитетами нормативных и законодательных актов;

б) общественная безопасность».

Согласно законодательству, в Албании допускаются совместные функции сообществ и муниципалитетов отдельно или совместно с центральным правительством, в частности, следующие из нижеперечисленных:

а) дошкольное и среднее образование;

б) первичное здравоохранение и защита общественного здоровья;

в)     социальная помощь и преодоление бедности, обеспечение функционирования соответствующих организаций;

г) общественный порядок и охрана граждан;

д) экологическая охрана;

е) другие общие функции, предписанные законом.

Но такое совместное сотрудничество допускается в той степени, в какой центральное правительство требует от местного самоуправления выполнения совместных функций или соответствия государственным стандартам при выполнении совместных функций, центральное правительство обязуется обеспечить финансовую поддержку для удовлетворения этого требования.

Как уже подчёркивалось ранее, в реформе местного самоуправления страны стремятся как можно более чётко обозначить собственные предметы ведения местного самоуправления, точнее разграничить сферу компетенции территориальных уровней управления, чтобы каждый орган отвечал за своё, предписанное ему.

Даже если формально предметы ведения пересекаются, при детальном рассмотрении оказывается, что это разные уровни компетенции. Например, если все уровни управления отвечают за правопорядок, то первичный уровень управления - за мелкие преступления, районы или графства - за преступления средней тяжести, области, штаты, федеральные земли и т.д. -за тяжкие преступления.

Как можно меньше должно быть совместных полномочий, исполняемых на принудительной основе. В странах, достигших прогресса в реформе, совместные полномочия осуществляются по взаимной договорённости субъектов управления.

И совсем немного должно быть делегированных государственных полномочий, так как это - дополнительная обуза для местного самоуправления, что приводит к ухудшению качества стандартов оказываемых услуг, с одной стороны, и слишком пристальному контролю за деятельностью местного самоуправления «сверху:» - с другой.

После определения функций муниципалитетов следует разработка организационной структуры управления и определение круга полномочий органов местного самоуправления. Но, по мнению автора статьи, разработка структуры управления уже является чисто техническим вопросов в случае, если будут точно определены предметы ведения и функции органов местного самоуправления.

 

Литература 

  1. Информация получена из личных бесед с А. Газаряном
  2. Если быть точными, то первый законодательный акт по местному самоуправлению носил несколько иное название - Закон Республики Кыргызстан «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан» от 19 апреля 1991 года. По всему тексту диссертации используется следующее наименование - Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» от 19 апреля 1991 года для упрощения, так как в последующем, с внесёнными поправками этот нормативный, правовой акт носил уже такое название
  3. На тот момент времени местные Советы были основным органов местного самоуправления, при них действовали исполкомы. Местные же государственные администрации были образованы позднее - в 1992 году 
  4. Статья 15 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года
  5. Статья 18 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 29 мая 2008 года
  6. Польский путь децентрализации. Местное самоуправление в 1999 -2004 годах. Коллективная монография под ред.   Рафала   Станека. -
  7. Болеховице: Фонд «Просвещение - Развитие - Окружающая среда», 2004, с. 14-18
  8. Статья 10 «Исключительные функции сообществ и муниципалитетов Закона Республики Албания «Об организации и функционировании местного самоуправления» от 31 июля 2000 года
Фамилия автора: А.А.Карашев
Год: 2010
Город: Алматы
Категория: Политика
Яндекс.Метрика