Мемлекеттің ішкі саясатын тиісті деңгейде жүзеге асыруда заманауи бағыттарды кешенді түрде дамытуда ерекше саяси-құқықтық институт бұл мемлекеттік бақылау мен қадағалау бола отырып, мемлекеттік құрылымды, ең алдымен, оның əлеуметтік-экономикалық жəне саяси негізін қамтамасыз ететін тиісті фактор болып келеді. Елімізде жүргізіліп жатқан реформаларды жүзеге асыруды қамтамасыз етуде мемлекеттік бақылау мен қадағалау маңызды қызмет болып табылады.
Энциклопедиялық əдебиеттер бақылау сөзін келесідей мазмұнда құруға мүмкіндік береді. В. Даль оны тіркеу, счетты тексеру, есеп беру деп түсіндіреді [1]. С.И. Ожегов В. Дальге керісінше – бақылауды тексеру жүргізумен немесе тексеру мақсатын сақтаумен байланыстырады [2]. Алайда заң басылымдар қарастырылып отырған түсініктерді келесідей мазмұндайды.
Біздің ойымызша, бақылауды екі бағытта, яғни басқарудың жалпы қызметі ретінде жəне əкімшілік-құқықтық реттеу саласында мемлекеттік тəртіпті жəне заңдылықты қамтамасыз ететін ұйымдастырушылық-құқықтық құрал ретінде айтуға болады.
Бақылау қызметі – басқарудың жалпы функциясы ретінде оны əрбір шешіммен байланыстырмай, шарттылық, даралық, мағынасы бойынша бір тектес жəне ерекше мақсаттылыққа ие қызмет түрі ретінде жəне олардың негізгі мақсатына қарамастан басқару органдарының барлығына тəн болып келеді.
Басқарудың мəні мемлекеттік басқару сферасында адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын бекіту жəне нақты іске асыруды қамтамасыз ету.
Мемлекеттік тəртіп – мемлекеттің жəне оның өкілетті органдарының тəртібі, ол бойынша барлық мемлекеттік органдар, кəсіпорындар, мекемелер, ұйымдар, лауазымды тұлғалар мен азаматтар өздеріне жүктелген мақсаттар мен міндеттерді дер кезінде жəне дəл орындауға тиіс. Заңдылық пен тəртіпті қолдау жəне нығайту міндеті жүктелген мемлекеттік органдардың ерекше жүйесі əрекет етеді. Заңдылық пен тəртіпті жүзеге асыратын əр түрлі құқықтық жəне ұйымдық қызметтерінің түрлері мен əдістері, қолданатын практикалық амал-тəсілдері, операциялары, жұмыс түрлері заңдылықты қамтамасыз ету тəсілдері деп аталады.
Бақылау – бұл объектілердің белгіленген көрсеткіштерден (параметрлардан) ауытқуларын жою мақсатында оның қызмет ету процесін байқау жəне тексеру жүйесі.
Атқарушы билік аясындағы бақылаудың мəні осыған өкілетті органның ұйымдық-құқықтық тəсілдерді жəне құралдарды пайдалана отырып атқарушы билік органның немесе лауазымды тұлғаның қызметінде заңдылықтан қандай да бір ауытқулар бар немесе жоқ екендігін айқындайды, ал егерде қандай да ауытқулар болса, онда оларды өз уақытында жояды, бұзылған құқықтарды қалпына келтіреді, жауапкершілікке тартады, заңдылықты жəне тəртіпті бұзудың алдын алуға шаралар қолданылады.
В.М. Горшеневаның ойы бойынша қадағалау бір жағынан мемлекеттік басқарудың ажырамас бөлігі, түрлі əрекеттің құрамдас бөлігі, ал басқа жағынан қарасақ – дербес функционалдық қызмет [3]. Əлеуметтік басқару қызметі ретінде объективті бақылау өте қажет. Ол басқару процесін қалыптасқан мінсіз пішін бойынша бағыттай отырып, бақылаудағы объектінің əрекетін түзейді. Бақылаудың – маңызы басқару субъектісімен тіркеу жəне тексеру жүргізуде, оның берген тапсырмасын басқарудағы объектінің орындауы. Басқару ғылымының тұрғысынан бұл қызметтің негізгі мақсаты – басқару объектісінің басқару бағдарламасымен тапсырылған қызметтен бас тартуына тыйым қою, ал қателіктер анықталған жағдайда барлық əлеуметтік реттеуіштердің көмегімен басқару жүйесін тұрақты жағдайға келтіру. Əлеуметтік басқару жəне бақылау бір-бірімен тығыз байланысты. Олар айтарлықтай дара институттар болса да, бір-бірімен əрекеттесе отырып тұрақты бір жүйе құрайды.
М.С. Студеникина бақылауды: «ақпараттардың негізгі қайнар көздерінің бірі, кадрларды зерттеудің қажетті жағдайлары, олардың тəртібін нығайту, қателіктерді түзету жəне алдыңғы тəжірибені біріктіру» - деп түсіндіреді [4].
Қоғамдық қарым-қатынастарды бақылау қызметін ғылыми ұйымдастырмау ойға да сыйымсыз. Мұндай ұйымдастырушылық арнайы басқару субъектісінің анықталған мүмкіндіктері мен олардың қызметтеріне нақты бекітілген функцияның болуын болжамдайды. Ғылыми əдебиеттерде əдеттегідей функцияның үш түрін бөліп көрсетеді. Олар: жалпы, арнайы жəне қамтамасыз етуші. Бұлардың барлығы басқару органдарына тиесілі əрі басқару процесінің ажырамас тетігі болып келеді. Сонымен қатар, жалпы басқару функциясы кезкелген басқару органы үшін өзгермейтін жиынтығы болса, ал арнайы функция жеке-дара бақылау органы қызметінің ерекшелігін тікелей бейнелейді.
Жалпы басқарудың функциялары бірлесіп басқару циклын құрайды, оның ішіне кезкелген басқару қызметінің алгоритмі де қосылады: тіркеу, талдау, болжау, жоспарлау, ұйымдастыру, реттеу жəне бақылау. Бақылау қызметі алгоритмдік тізбекте тек аяқтаушы қызмет болып табылмайды, аталғандардың əрқайсысының орындалуында өзін жүзеге асырып отырады. Бұл басқару процесінің тұтастығында жан-жақты ұйымдастырушылық құрал болып, оның басқа функциясымен байланыстыратын буынға айналады. Кей авторлар бізбен аталған басқарудың жалпы функцияларын басқару процесінің үздіксіз бір-бірін ауыстырып отыратын сатылар деп атауға болады.
Бақылау – бұл белгіленген мөлшердегі шектерден ауытқуды жою мақсатында қызмет ету процесін бақылау жəне тексеру жүйесі. Атқарушы билік органдарының қызметіне бақылау жасаудың мəні – ол осыған өкілетті мемлекеттік органдар мен қоғамдық ұйымдар – ұйымдық-құқықтық тəсілдер мен құралдарды пайдаланып бақылаудағы атқарушы билік органдары мен олардың лауазымды тұлғаларының қызметтерінде заңдылықтан қандай да болмасын ауытқулар жіберілді ме, соны анықтайды.
Егер осындай қателіктер болса, соны өз уақытында жойып, осы кезде бұзылған құқықтарды орнына келтіріп, кінəлілерді жауапкершілікке тартады, заңдылықты жəне тəртіпті бұзуды болдырмауға шаралар қабылдайды. Бақылауды мемлекеттік билік органдары, жалпы салалық жəне салааралық құзырлы мемлекеттік басқару органдары, сот органдары қолданады.
Оған қоса əкімшілік қадағалау – мемлекеттік басқаруда заңдылықты қамтамасыз етудің арнайы тəсілдерінің бірі. Əкімшілік қадағалау - атқарушы биліктің қарамағындағы ұжымдық жəне жеке субъектілердің құқық нормаларын сақтау үшін жүргізетін бақылау.
Əкімшілік қадағалаудың мəн-маңызы – ол басқару аясында əрекет ететін заңдарда жəне заң күшіндегі актілерде бекітілген арнайы ережелер мен талаптардың орындалуын байқау, бақылау. Мысалы бұл – жол жүру ережелерін, қауіпсіздік ережелерін, сауда, санитарлық, табиғатты қорғау нормаларын орындалуын қадағалау.
Əкімшілік қадағалау атқарушы билік органдарын, кəсіпорын, мекеме, ұйым, қоғамдық бірлестіктер, азаматтарға қатысты жүргізіледі. Оны арнайы органдар жүзеге асырады. Көптеген ведомстволарда арнайы қадағалау қызметтері бар жəне олар мемлекеттік инспекциялар деп аталады.
Мемлекеттік инспекция – жеке жəне заңды тұлғалардың нақты ережелерді сақтау үшін қадағалау жүргізетін арнайы мемлекеттік органдар. Сонымен қатар салықты жəне бюджетке міндетті түрде төлемдерді төлеу үшін бақылау жасайды, таулы жерде жұмыс жүргізу мен атомдық өндірістерде қауіпсіздікті бақылайтын, энергетикалық қондырғылардың қауіпсіздігі үшін, қалаларда архитектуралық стильдерді сақтау үшін бақылау жүргізетін инспекциялар бар.
Мемлекеттік инспекцияларға функционалды билік жəне барлық органдардың үстінен қарайтын өкілеттіліктер берілген, соның ішінде ІІО тəртіп бұзушыларға əкімшілік мəжбүрлеу шараларын қолдану құзыреті де көзделген.
Арнайы қадағалау ведомстволары Қазақстан Республикасының Үкіметіне бағынады, ведомстволық қызметтер – сəйкес арнайы құзыры бар орталық органдарға бағынады.
Сонымен, əкімшілік қадағалаудың ерекшелігі қадағалау субъектісі мен объектісінің арасында бағыныштылық жоқ жəне нақты жағдайда қадағалау объектісіне қадағалау субъектісі əкімшілік мəжбүрлеу шараларын қолдана алады.
Осылайша, əкімшілік бақылау мен қадағалау мазмұны мен құрамдас бөліктерін қарастыра келіп, келесідей тұжырым шығарған жөн болар.
- Ішкі істер органдарының мемлекеттік қадағалауы – бұл ерекше жүйелік сипаты бар қызмет, яғни құқықтық қалыптасу, бақылау, алу, қадағалау жүргізіліп отырған объект туралы ақпараттарды тіркеу мен талдау, тапсырылған қызмет аясында шектен шығушылықтар, яғни құқық бұзушылықтар болғанын немесе болмағанын анықтау, олардың қызметінің мақсаттылығын түсіндіру, əкімшілік мəжбүрлеу шараларымен қамтамасыз ету, қажет болған жағдайда анықталған бұзушылықтарды жою туралы биліктік талаптар қою, қызметтік жəне əкімшілік жауапкершілікке тарту, сонымен қатар бұзылған құқықты қалпына келтіруді жүзеге асырады.
Қадағалаудың ерекше белгілеріне төмендегілер жатқызылады:
- жағдайға құқықтық баға беру, орындау фактісін анықтау;
- объектінің шаруашылық жəне басқарушылық қызметін мақсаттылық тұрғысынан жан-жақты зерттеу;
- əкімшілік жəне қызметтік сипаттағы жəне басқа да мəжбүрлеу шараларын кеңінен қолдану мүмкіндігі;
- қадағалау органының ұйымдасқан қарамағындағы жəне қарамағына жатпайтын объектілерге қатысты қолдану;
- қадағалау қорытындысы бойынша қызметтік жауапкершілікке тарту шарасы қолданылуы мүмкін.
- Əкімшілік қадағалау ұйымдастырушылық-құқықтың тəсілі ретінде атқарушылық құзыретті жүзеге асырып, Қазақстан Республикасының тұрақты заңы мен жүйелік бақылау жүргізуді орындауды қадағалау объектісін нормативті-құқықтық жəне техникалық-заңдылық нормаларды құқық бұзушылықтардың алдын алу мақсатында жəне бұзылған құқықты қайта қалпына келтіру, кінəлі субъектілерге заңды жауапкершілікке тартуды қамтамасыз ету, құқық бұзушылыққа мүмкіндік туғызған жағдай мен себепті зерттейді.
Əкімшілік қадағалау туралы ғылыми əдебиеттерде айтылған тұжырымдар ерекше белгілерге ие екендігі туралы қорытындыға келеміз. Зерттеушілер олардың ішінен төмендегілерді бөліп көрсетеді:
- қадағалаудағы объектілердің жəне қадағалау субъектілерінің ұйымдасқан бағыныштылығының тең болмауы;
- қадағалаушылық объектілерінің қызметін бағалау мүмкіншілігі заңдылық тұрғысында жəне тар шеңберде, арнайы сұрақтар шегінде болуы;
- қадағалау объектісінің жедел-шаруашылық қызметіне араласу мүмкін еместігі;
- қадағалау қызметінде арнайы объектінің болуы белгілі бір ережелер, заңды жəне техникалық нормалар, талаптар, стандарттар қадағалау объектісі ретінде танылуы;
- əкімшілік қадағалау органдарын ерекше биліктік қадағалау құзыретімен қамтасыз етіп, осы органдар туралы ережелерде олардың өкілеттіктерін құрайтын бөліктерді бекітуі;
- өкілетті органдардың қадағалау құзыретін, əдеттегідей қоғамдық қарым-қатынастың аз ғана аясында жүзеге асырылуы (жол жүру қауіпсіздігі, санитарлық-эпидемиологиялық жағдай, өрт қауіпсіздігі жəне т.б.);
- қадағалау қызметінің əдістері мен құралдарының жеткіліксіз болуы;
- əкімшілік қадағалау жалпы (анықталмаған тұлғаларға қатысты) жəне арнайы (нақта тұлғаларға қатысты) сипатта жүргізіледі. Арнайы қадағалаудың объектісі арнайы тұлғалардың деңгейіне қатысты мемлекетпен бекітілген, нақты ережелер мен талаптарды сақтауға байланысты қоғамдық қатынастар болып табылады. Ішкі істер органдарының бас бостандығынан айыру мекемесінен босатылған тұлғаларға қадағалау жүргізу қызметі арнайы сипатқа ие, ол мəжбүрлеу шарасына қатысы жоқ жəне де ол қадағаланушы тұлғалардың қоғамдық ортаға үйрену жəне оларға еңбектік жəне тұрмыстық қалыптасуына көмек беруі. Бұл бас бостандығынан айыру мекемесінен босатылған тұлғаларға қатысты ішкі істер органдарының шаралары «əкімшілік қадағалау» түсінігін қамтуы керек екендігін растайды. Оның негізінде шартты түрде босатылған немесе шартты түрде босатылған құқық бұзушыларға қадағалау туралы Европалық конвенция ережелері жатыр. Конвенцияның 1-бабында құқық бұзушылардың əлеуметтік өмірге бейімделуі мен құқықтық мінез- құлқына ықпал ету, сонымен қатар олардың мінез-құлқына бақылау жүргізу жөнінде айтылған.
- Қадағалау мен бақылау қызметінің сапасын көтеру мақсатында, тіркеу жүйесін жетілдіріп, түрлі құқық бұзушылықтар туралы барлық құқық қорғау органдарынан жəне əкімшілік құқық бұзушылықтар туралы істерді қарауға өкілетті өзгеде органдардан алынған ақпараттардың барлығын бір мəлімет базасына жинау қажет.
Әдебиеттер
- Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе.– М., 1972.
- Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. – М.: Тера, 1995. - Т.
- Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. – М.,
- Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. – Омск,
- Ашитов З.О., Ашитов Б.З. Қазақстан Республикасының құқық негiздерi: Оқу құралы. – Алматы: Жетi жарғы,
- Баянов Е. Əкімшілік құқық. – Алматы, 2007.
- Баянов Е. Мемлекет жəне құқық негіздері. – Алматы, 2003.
- Сейдешұлы Бекіш Əкімшілік құқық пəні бойынша дəрістер. – Алматы,
- Кайыржанов Е.И. Правовое развитие Казахстана за десять лет государственной независимости (Материалы международной научно-практической конференции). Часть 1. – Алматы,