Аннотация. В данной статье рассмотрен международный опыт по оценке качества государственных услуг, в частности рассмотрен опыт Великобритании.
Сегодня на предприятиях и в организациях разных стран мира действуют более 400000 сертифицированных систем качества. Лидирующее место по их внедрению занимают Великобритания, Германия, США, Франция, Италия и др. Идея улучшения качества активно поддерживается на уровне Правительственных органов. Объявляются конкурсы на лучшее качество, учреждаются различные престижные премии, в числе которых всемирно известные Премии: Деминга (Япония), Болдриджа (латиноамериканская), Европейская премия по качеству.
Получение Премий это оценка деятельности предприятий и организаций, имидж надежного партнера, доверие потребителей и соответственно расширение рынков сбыта. Сегодня сложно выйти на рынки развитых зарубежных стран, если не имеешь официально признанную систему менеджмента качества. При этом очень важно различать качество товара и услуги и качество менеджмента качества.
Рассматривая население как своих главных клиентов и основных пользователей государственных услуг, государственные системы многих стран, уделяют большое значение вопросу разработки стандартов и повышения качества обслуживания. Современная стратегия модернизации государственной службы многих стран включает в себя задачу улучшения системы оказания государственных услуг.
Опыт Великобритании.
Правительство Великобритании за последние два десятка лет предприняло ряд важных шагов по улучшению организации и распределения государственных услуг населению. Они подробно изложены в докладе сотрудника аппарата кабинета министров Великобритании, Джеффри Садлера на втором Европейском Форуме по проблемам государственный службы, проходившем в 1999 г. в г. Маастрихте (Голландия). По мнению г-на Садлера, первым шагом правительства Великобритании в направлении повышения качества госуслуг явилось принятие в 1982 г. плана «Инициативы в управлении финансами». Следующим шагом было опубликование в 1987 г. доклада «Совершенствование управления работой правительства», в котором были изложены программы развития госслужбы и меры по повышению эффективности и качества государственных услуг. В 1991 г. была разработана концепция Хартии граждан – 10-летней программы, целью которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг, улучшение их организации и распределения. В 1997 г. правительство лейбористов пересмотрело данную программу, включив ее в качестве составной части в более широкую инициативу по совершенствованию работы исполнительной власти. В марте 1999 г. была опубликована Белая книга «Модернизация правительства», представляющая долговременную программу реформирования государственного управления.
Программа Хартия граждан установила принципы, которые должны лежать в основе деятельности государственных учреждений и организаций, предоставляющих услуги населению, а также обязательства правительства в данной области. К числу таких принципов отнесены четкие стандарты услуг, открытость и полнота информации, предоставление консультаций населению и возможность выбора услуг, их полезность, эффективность и др.
На основе Хартии граждан министерствами и ведомствами разработаны 40 хартий, охватывающих основные области государственных услуг и получивших одобрение кабинета министров. Каждая из них устанавливает стандарты услуг, которые потребитель может получить от конкретных госучреждений в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, налогообложение и т.д. Дополнительно к ним местные органы власти создали с учетом конкретных условий различных районов свои хартии услуг в области здравоохранения, общественной безопасности, пожарной охраны и др., которые они обязались соблюдать.
С целью оценки практических результатов работы государственных учреждений, предоставляющих услуги населению, введены так называемые таблицы выполнения. Сначала это коснулось общеобразовательных школ, затем таблицы были адаптированы для различных организаций с целью их использования, например при инспекциях или проведении аудита.
Важная роль в выявлении и поощрении лучшего опыта в сфере оказания государственных услуг населению, а также повышении ответственности госучреждений за удовлетворение нужд потребителей отводится общенациональной премии «Знак Хартии», утвержденной кабинетом министров в 1992 г. Премия присуждается на конкурсной основе. Подавать заявки на участие в конкурсе могут министерства и ведомства, органы местного управления, государственные школы, университеты и колледжи, органы здравоохранения, судебные органы, службы чрезвычайной помощи. Все текущие расходы, связанные с проведением конкурса, берет на себя правительство. Для получения этой престижной премии качество услуг, оказываемых претендентами, должно соответствовать 10 критериям, среди которых:
- хорошо разработанные стандарты; открытая и полная информация; возможность выбора,
- доступность и полезность услуг;
- право на апелляцию при их плохом качестве; уважение прав граждан;
- эффективное использование ресурсов; введение инноваций;
- совместная работа с провайдерами услуг; обратная связь с населением;
- степень удовлетворенности потребителей услуг.
В целом Хартия граждан способствовала лучшему пониманию населением своих прав при получении государственных услуг, а также создала предпосылки для изменения психологии и культуры самих госслужащих.
Принимая во внимание данный опыт, можно предложить Агентству РК по государственной службе организовывать подобные конкурсы госучреждений на звание лучшего, основывая выбор на опросе населения или специальных разработанных стандартах. Но при этом необходимо учесть трудности, с которыми столкнулись ответственные государственные лица в ходе реализация данной программы, например, такие как недооценка полезности Хартии граждан со стороны населения, недостаточная ответственность госслужащих за качество оказываемых услуг, методологические проблемы при определении показателей и стандартов, низкая эффективность мониторинга и субъективизм при оценке услуг, слабая координация деятельности между их провайдерами и другие.
Руководство страны признает, что некоторые звенья госаппарата работают неэффективно, им не хватает современных подходов к решению многих проблем в отличие от деятельности частных структур, стремящихся к совершенствованию в условиях ожесточенной конкуренции.
В долговременной программе реформирования государственного управления, представленной в Белой книге «Модернизация правительства», выделено пять приоритетных направлений:
- Обеспечение комплексного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на общенациональные интересы и стратегические цели, а не только на конъюнктурные факторы.
- Повышение целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счет тщательного учета интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств), а не потребностей отдельных госструктур; использования современных технологий; внедрения новых услуг для развития малого бизнеса.
- Улучшение качества государственных услуг путем разработки программы отчетов министерств по этим вопросам; поддержки информационной сети по качеству для обмена прогрессивным опытом; применения в работе госучреждений различных моделей повышения качества (премия «Знак Хартии», инвестирование в персонал для усиления мотивации и повышения квалификации и т.д.).
- Использование информационных технологий для лучшего удовлетворения потребностей граждан и распространения государственных услуг через электронные сети.
- Модернизация госслужбы путем изменения системы стимулирования служащих, улучшения оценки показателей работы, более широкого доступа к работе женщин, инвалидов, национальных меньшинств.
Для обеспечения контроля со стороны общества за ходом выполнения программы «Модернизация правительства» принято решение о регулярном освещении в печатных изданиях правительства мониторинга ее реализации. Граждане получат сведения об основных этапах и мероприятиях программы, включая фамилии служащих, ответственных за осуществление отдельных ее пунктов. Вся информация будет помещаться на сайте правительства в Интернете.
Об активном начале реализации данной программы свидетельствует, в частности, быстрое создание рабочей группы по внедрению в работу госучреждений новых технологий повышения качества услуг. Эта группа, изучив лучший опыт в этой области, в конце 1999 г. представила развернутый план по использованию различных моделей.
Для определения степени эффективности работы необходима система оценки деятельности государственной службы.
Качество государственных услуг. 25 октября 1994 г. премьер-министр Великобритании Джон Мейджор создал независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. Их задачей было поставлено «изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности», и на этой основе выработке необходимых рекомендаций с целью улучшения моральных критериев работы ответственных лиц – участников «публичной жизни». К числу таковых были отнесены все министры, государственные служащие, члены парламента и Европейского парламента, члены и высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей и т.д. В общем, вся государственная служба. Комитету не рекомендовалось рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни.
Сама по себе данная задача поначалу выглядела несколько наивной и педагогической, но постепенно Комитет завоевал большой авторитет, а его суждения стали признаваться чуть ли не подлежащими к неуклонному исполнению. Хотя сами по себе нарушения никем не декларируемых стандартов не влекли за собой каких-либо судебных последствий и рассматривались только как нарушение «Кодекса чести», никому уже не хотелось подвергаться позору остракизма, а там, глядишь, и особому вниманию со стороны официальных властей – к фактам «неприемлемого поведения». «Наши рекомендации,– отмечал первый Председатель Комитета лорд Нолан,– направлены на поддержание и, когда необходимо, восстановление таких стандартов государственной деятельности, которую наши граждане хотели бы ожидать, а также в целях развития политики открытости (openness), которая бы дала возможность всем увидеть, как их ожидания воспринимаются и осуществляются».
Так началась работа по моральному упорядочению политической жизни и даже перевоспитанию политической элиты. Для начала Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников: (своеобразный Кодекс поведения – Code of Conduct):
- Нестяжательство (selflessness) – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий с целью достижения материальных финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;
- Неподкупность (integrity) – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, могущих повлиять на исполнение официального долга;
- Объективность (objectivity) – непредвзятое решение всех вопросов;
- Подотчетность (accountability) – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае необходимости публичной проверки (scrutiny);
- Открытость (openness) – максимальная информация общества о всех решениях и действиях, их обоснованности; сокращение информации допустимо в случае необходимости соблюдения высших общественных интересов;
- Честность (honesty) – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;
- Лидерство (leadership) – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.
Перечисленные требования выглядят весьма простыми и даже банальными, но в Англии, в отличие от многих других стран, в том числе, к сожалению, и Казахстана, эти принципы не просто декларируются, но реально проводятся в жизнь. Комитет регулярно проводит свои заседания, изучает огромное количество письменных обращений граждан, вносит предложения в правительство и парламент, выслушивает свидетелей, публикует материалы и т.д. Конечно, вся эта суета вряд ли способна изменить ситуацию к лучшему, но уважаемый в обществе Комитет по стандартам государственной службы безусловно оказывает благотворное воздействие на повышение политической культуры и ответственности руководящих кадров, для формирования должного морального климата в обществе. Любопытно, что Комитет настоял на сохранении за парламентариями права на получение вознаграждения за какую-либо деятельность, не связанную с работой Парламента. Аргументом служил довод, что «Палата общин будет осуществлять свою функцию менее эффективно, если все ее члены станут все силы и время посвящать только профессиональной политике». Здесь акцент сделан на словах «все ее члены» и «все время». Иначе говоря, вовсе не обязательно иметь в парламенте только профессиональных политиков или лишать права заниматься бизнесом, преподаванием, наукой или иной оплачиваемой работой. Единственным условием является обязательное и честное публичное признание в наличии таких внепарламентских интересов.
В какой мере этот эксперимент по моральному воспитанию политической элиты окажется удачным, сказать трудно, но сама инициатива представляется интересной и символической.
Выработкой индикаторов для определения уровня демократизации, качества и эффективности госслужбы стран бывшего социалистического блока, занимались разные исследователи, например, Габор Сус в работе «Индикаторы локальной демократии: концепции и гипотезы», который определил основные индикаторы, определяющие уровень демократии; Павел Швайневич, «Восприятие локальных правительств», который провел оценку восприятия населением правительств нескольких стран Восточной Европы.
В США есть специальный индекс, который собирается из множества индикаторов ACSI – American Customer Satisfaction Index – Индекс удовлетворенности Американских потребителей. Каждый декабрь оценивается воприятие уровня сервиса федерального правительства. Например, в 2002 году 24 агентства (на волонтерской основе) оценили 39 групп различных пользователей государственных услуг. Индекс вырабатывается такими организациями, как U-M Бизнесс-школа, Американская Ассоциация Качества и CFI- Групп и поддерживается частично ForeSee Results и Market Strategies Inc.
Были предприняты попытки определения индикаторов и в Казахстане, например, в отчете о диагностическом исследовании Всемирного банка «Системы управления и предоставления услуг» 2002г., описаны несколько индикаторов качества, эффективности и доступности, как проявлений деятельности госорганов.
При анализе источников был обнаружен позитивный опыт в определении индикаторов и, соответственно, целей развития и в Казахстане. В нашей стране было проведено несколько исследований по стандартам качества государственных услуг. Например, после исследования ПРООН была выпущена брошюра «Реформирование государственной службы в Казахстане», 2004, в которой очень пристально освещался вопрос о качестве государственных услуг, но этот вопрос рассматривался с точки зрения барьеров, существующих в настоящее время для качественного предоставления услуг госорганами. Например, вопрос о ценах, степени удовлетворенности и длительности оказания государственных услуг.
Однако в данной работе мы полагаемся на данные исследований, проведенных Исследовательским центром Сандж по открытости, доступности и эффективности государственных услуг, а также о коррупции.
В частности, было предположено, что качество зависит напрямую от степени удовлетворенности клиентов и соответствия стандартам качества, а также мере открытости госоргана. Именно поэтому главный упор в освещении данных тем был сделан на удовлетворенность потребителей услуг государственных органов, внедрение стандартов (которые в идеале также есть прямая функция от удовлетворенности потребителей), а также на открытость.
Качество и своевременность – наиболее частое требование в оценке работы. Однако, если своевременность достаточно легко оценить, то оценка качества работы предполагает существование стандартов качества организации и сравнение с ними реалий.
Казахстанская политика в области качества (выдержки из различных документов). Государственные, национальные и отраслевые целевые программы должны содержать четкие задания по обеспечению необходимого уровня качества продукции и услуг, по стандартизации, метрологическому и иному ресурсному обеспечению, а также по созданию в организациях эффективных систем качества и, при необходимости, по сертификации продукции, услуг и систем качества.
Национальная политика в области качества должна реализовываться с учетом состояния и развития отечественного рынка, а также динамики интеграции казахстанской экономики в мировую и казахстанского рынка в глобальный.
Исходя из этого разрабатываются планы первоочередных мероприятий по реализации политики и задачи стратегического характера.
При Правительстве Республики Казахстан целесообразно создать Межведомственную комиссию по реализации Концепции национальной политики в области качества, возложив на нее функции мониторинга выполнения планов по реализации Концепции, определению стратегических задач в области качества, информирования Президента и Правительства Республики Казахстан о состоянии дел в области качества в государстве.
Государство должно поддерживать формирование политики качества, вытекающей из данной Концепции, и разработку программ по ее реализации в регионах. Целесообразно, чтобы в региональных программах предусматривалась поддержка предприятий и организаций, выпускающих приоритетную продукцию.
В областях и регионах Республики Казахстан государство должно поддерживать формирование политики в области качества продукции и услуг, вытекающей из настоящей Концепции, и разработку программ по ее реализации.
Целесообразно, чтобы областные и региональные программы повышения качества и конкурентоспособности продукции и услуг предусматривали в числе других меры региональной поддержки предприятий и организаций, производящих приоритетную для государства, отраслей и регионов продукцию.
Каждый государственный орган должен формулировать свои задачи и стратегию действий, вытекающие из Концепции национальной политики Республики Казахстан в области качества продукции и услуг и направленные на ее реализацию, а также вносить соответствующие дополнения и изменения в документы, определяющие функции органа.