В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции государственных органов исполнительной власти. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. В статье определена значимость целевых программ развития, ведущих к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития. Выявлено, что на сегодняшний день отсутствует методика оценки эффективности реализуемых в Казахстане государственных программ, которая бы четко показала результаты конкретных периодов реализации целей программ и дальнейшие направления государственной политики на достижение поставленных перспективных задач. Схематично определена единая структура стратегического плана, вне зависимости от сферы реализации. Согласно изученной научной литературе определена классификация типов оценки государственных программ. Дана промежуточная оценка эффективности целевых индикаторов Государственной программы развития образования РК за 2014 и 2015 гг., в результате которой было выявлено снижение эффективности анализируемой программы, сделаны выводы и даны рекомендации по дальнейшей реализации целевых программ.
В ежегодном Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» Н.А. Назарбаев выделил: «Следует кардинально повысить эффективность бюджетных расходов. В 2017 году мы полностью обеспечили необходимыми ресурсами государственные программы развития. Нужно проверить эффективность использования средств министерствами и ведомствами. Необходимо начать с министерств труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования и науки, на которые приходится более 40 % республиканского бюджета. Следует перераспределить средства с неэффективных программ на программы, обеспечивающие реализацию задач Третьей модернизации» [1].
В настоящее время много говорится о направленности государственного управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к той или иной структуре органов власти и распределению функций. Такая задача предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления. В связи с этим большой интерес вызывают инструменты для достижения обозначенной цели и оценка эффективности выполнения стратегических задач, поставленных в рамках государственной политики отдельной отрасли и экономики в целом.
Целевые программы — это средство повышения научной обоснованности управленческих решений благодаря тому, что усиливают их целевую ориентацию, углубляют обоснованность способов и вариантов путей достижения долговременных целей, позволяют полнее увязать цели с ресурсными возможностями. Основное назначение целевых программ — ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые имеют первостепенный характер для общества. Национальные государственные программы позволяют в рамках программноцелевого метода сосредоточить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики. Программы включают комплекс мероприятий, имеющий четко определенные как по содержанию, так и по времени конечные результаты. Содержание государственных программ связано с определением главной перспективной (стратегической) цели, подцелей в их соподчиненности («дерево целей»), этапов достижения целей, комплекса задач, целевых индикаторов, а также источников и объемов финансирования.
Схема или так называемая структура составления стратегического документа, вне зависимости в какой отрасли она реализуется, имеет свою единую структуру (рис.1).
Рисунок 1. Схема составления стратегических планов/программ государственного органа (сост. автором на основе источников [2, 3])
В современных условиях эффективность многих государственных программ значительно снижается из-за слабого контроля и неэффективного управления, отсутствия механизмов их оценки и анализа социально-экономического эффекта, слабого научно-методического обеспечения и отсутствия ориентации на конечный результат программы. Без всесторонней оценки государственных программ на сегодняшний день невозможно проводить политику и принимать решения, так как: проблемы становятся все сложнее; возрастает цена ошибки; необходимо рационально расходовать государственные ресурсы в условиях кризиса; возрастает роль гражданского общества.
Оценка государственных программ позволяет повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических проблем. В современных условиях первостепенное значение приобрели факторы гибкости и своевременной адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Основная цель оценки — установить, выполняет ли программа задачи, является ли программа эффективной.
Согласно изученной литературе типы оценки государственных программ имеют следующую классификацию (рис. 2).
Рисунок 2. Классификация типов оценки государственных программ (сост. автором на основе источника [4])
Рассмотрим в качестве промежуточной оценки процесса реализации Государственную программу развития образования Республики Казахстан на 2011–2020 гг. и рассчитаем ее эффективность за 2015 г. Любая страна осуществляла модернизацию именно за счет образования. Все развитые государства для мощного экономического рывка вкладывали средства именно в развитие системы образования.
Государственная программа развития образования Республики Казахстан на 2011–2020 г. (далее ГПРО) утверждена Указом Президента РК №1118 от 7 декабря 2010 г., государственный орган, ответственный за реализацию данной программы, — Министерство образования и науки РК (МОН РК). Программа является одним из стратегических направлений Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 г. — инвестиции в будущее — повышение конкурентоспособности человеческого капитала для достижения устойчивого экономического роста, процветания и социального благополучия казахстанцев [5].
Отчеты о реализации ГПРО за 2014 и 2015 гг. идентичны самой ГПРО, однако не имеют отельного списка содержания, что в целом затрудняет восприятие. ГПРО и ее отчеты за 2014 и 2015 гг. состоят из 4 основных анализируемых направлений деятельности, которые включают в себя 10 целей, а также ряд задач и 193 мероприятия, которые почему-то имеют одинаковое название с индикаторами ГПРО и носят отчетный характер.
Согласно Методике по разработке Стратегического плана развития Республики Казахстан, государственным программам, стратегическим планам государственных органов и программам развития территорий (далее — Методика) каждой цели соответствует целевой индикатор (с промежуточными и конечными значениями) для определения степени ее достижения. Качественная сторона целевого индикатора отражает сущность положительных изменений в соответствующей отрасли (сфере) государственного управления, а количественная — их измеримую, абсолютную или относительную величину. Целевые индикаторы рассматриваются на соответствие следующим критериям:
- возможность их сравнения в динамике за планируемый период;
- быть однозначно понятными для пользователей;
- наличие достаточных информационных и технических ресурсов для оценки их достижения;
- давать полную и адекватную характеристику в целом;
- быть достижимыми и измеримыми;
- обеспечивать наличие промежуточных значений для проведения мониторинга и оценки достижения показателей.
В таблице 1 рассмотрены индикаторы ГПРО на соответствие требованиям и критериям Методики.
Т а б л и ц а 1
Соответствие индикаторов ГПРО требованиям и критериям Методики по разработке государственных программ
|
Наименование индикаторов |
Выявленные несоответствия |
|
1 |
2 |
|
С 2015 г. во всех организациях образования, кроме МКШ, внедрен механизм подушевого финансирования |
Индикатор носит повествовательное название |
|
Доля высококвалифицированных педагогических работников, имеющих высшую и первую категории, от общего количества педагогов |
Что понимается под престижем профессии педагога — только лишь наличие категорий? |
|
В организациях образования созданы попечительские советы |
Индикатор носит повествовательное название |
|
Руководители организаций образования прошли повышение квалификации и переподготовку в области менеджмента |
Индикатор рассчитан с нарастающей долей к 2015 г., однако в 2014 г. — по факту, 3300 — количество прошедших ПК в 2015 г., 28166 — кол-во руководителей организаций образования |
|
В организациях образования используется система электронного обучения |
Индикатор носит повествовательное название |
П р о д о л ж е н и е т а б л и ц ы 1
|
1 |
2 |
|
В 2020 г. осуществлен полный переход на 12-летнюю модель обучения |
Индикатор еще не достигнут, а носит уже фактическое выполнение в названии, а также единицы измерения в ГПРО данного показателя в %, но в плане и факте стоят единицы |
|
Доля учащихся, успешно освоивших образовательные учебные программы по естественноматематическим дисциплинам |
Индикатор ИГК в Нац. отчетах имеет другую итоговую оценку |
|
Результаты учащихся казахстанской общеобразовательной школы в международных сравнительных исследованиях PISА, TIMSS |
Индикатор ИГК в ГПРО достигнут, однако указаны старые данные, официальные данные на момент отчета отсутствовали |
|
Увеличена доля школ, создавших условия для инклюзивного образования, от их общего количества |
Индикатор носит повествовательное название |
|
Доля колледжей, прошедших процедуру национальной институциональной аккредитации |
В отчете ГПРО указано, что индикатор исполнен частично, однако недовыполнение составило 7,4 % |
|
Доля выпускников вузов, прошедших независимую оценку квалификации в сообществе работодателей с первого раза, от общего количества принявших участие |
- Нет информации о независимой оценке квалификации работодателей у выпускников вузов - Расчет индикатора не совпадает с его названием: из 28 тыс. выпускников по техническим специальностям около 10 тыс. в рамках производственной практики прошли сертификацию у работодателей с первого раза Формула расчета индикатора: (10 тыс. / 28 тыс.) *100 % = 35,7 % |
|
Количество вузов Казахстана, отмеченных в рейтинге лучших мировых университетов |
Индикатор не указывает название рейтинга, а суммирование названий вузов, упомянутых в результативности, не корректно |
|
Внедрение различных форм и типов образования для всех возрастов |
Индикатор измеряется в %, в отчете ГПРО данных нет, однако указано выполнение данного индикатора |
|
Доля молодежи, принимающей активное участие в реализации мероприятий в сфере молодежной политики и патриотического воспитания, от общей численности молодежи |
Реалистичность планирования и выполнения данного индикатора |
Примечание. Проанализировано авторами.
Проведем промежуточную оценку процесса реализации или эффективности реализации ГПРО, которую будем оценивать на основе степени достижения целей и решения задач ГПРО путем сопоставления достигнутых значений целевых индикаторов и показателей Программы запланированным значениям целевых индикаторов и показателей (табл. 2).
- В случае, если большее значение целевого показателя Государственной программы соответствует лучшему результату, то рассчитывается по формуле
Сд=Иф/Ип. (1а)
- В случае, если меньшее значение целевого показателя Государственной программы соответствует лучшему результату, индекс фактического достижения данного целевого показателя Государственной программы рассчитывается по формуле
Сд=Ип/Иф, (1б)
где Сд — степень достижения целевого индикатора и показателя; Иф — фактическое значение целевого индикатора и показателя; Ип — плановое значение целевого индикатора и показателя.
Т а б л и ц а 2
Промежуточная оценка эффективности целевых индикаторов реализации ГПРО
|
Наименование индикаторов |
2015 г. |
Сд 2015 г. |
2014 г. |
Сд 2014 г. |
||
|
план |
факт |
план |
факт |
|||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
|
1. С 2015 г. во всех организациях образования, кроме МКШ, внедрен механизм подушевого финансирования (%) |
60 |
66,9 |
1,12 |
50 |
64,4 |
1,29 |
|
2. Доля высококвалифицированных педагогических работников от общего количества педагогов (%) |
49 |
49,8 |
1,02 |
49 |
50,2 |
1,02 |
|
3. В организациях образования созданы попечительские советы (%) |
45 |
63,4 |
1,41 |
44 |
46,4 |
1,05 |
|
4. Руководители организаций образования прошли повышение квалификации и переподготовку в области менеджмента (%) |
50 |
11,7 * |
0,23 |
48,8 |
49 |
1,0 |
|
5. В организациях образования используется система электронного обучения (%) |
50 |
15 |
0,3 |
14,2 |
15 |
1,06 |
|
6. Охват детей в возрасте с 3 до 6 лет дошкольным воспитанием и обучением (%) |
77,7 |
81,6 |
1,05 |
76,3 |
78,6 |
1,03 |
|
7. В 2020 г. осуществлен полный переход на 12-летнюю модель обучения |
1,5,11 классы |
1 класс |
1 |
Реализуется с 2015 г. |
- |
|
|
8. Доля педагогов профильной школы, имеющих степень магистра (%) |
10 |
0 |
0 |
Реализуется с 2015 г. |
- |
|
|
9. Доля педагогов, преподающих предметы естественно-математического цикла на английском языке (%) |
10 |
1,7 |
0,17 |
Реализуется с 2015 г. |
- |
|
|
10. Доля школ с естественноматематическим направлением от общего количества профильных школ (%) |
15 |
0 |
0 |
Реализуется с 2015 г. |
- |
|
|
11. Количество школ в рамках проекта «На- зарбаев Интеллектуальные школы» во всех регионах Казахстана (ед.) |
20 |
20 |
1 |
18 |
17 |
0,94 |
|
12. Доля учащихся, успешно освоивших образовательные учебные программы по естественно-математическим дисциплинам (%) |
60 |
61 |
1,02 |
53 |
55 |
1,03 |
|
13. Результаты учащихся казахстанской общеобразовательной школы в международных сравнительных исследованиях PISА/TIMSS (место)** |
50-55 /10-15 |
0 |
0 |
50-55 |
0 |
0 |
|
14. Увеличена доля школ, создавших условия для инклюзивного образования, от их общего количества (%) |
30 |
48 |
1,6 |
28 |
30,5 |
1,09 |
|
15. Доля выпускников ТиПО, прошедших оценку уровня профессиональной подготовленности и присвоения квалификации с первого раза, от общего числа принявших участие (%) |
75 |
86 |
1,15 |
84 |
85 |
1,0 |
|
16. Доля занятых и трудоустроенных выпускников учебных заведений ТиПО в первый год после окончания обучения, обучившихся по госзаказу (%) |
78 |
78,2 |
1,0 |
78 |
78,1 |
1,0 |
П р о д о л ж е н и е т а б л и ц ы 2
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
|
17. Доля колледжей, прошедших процедуру национальной институциональной аккредитации (%) |
10 |
2,6 |
0,26 |
2 |
2 |
1,0 |
|
18. Доля выпускников вузов, прошедших независимую оценку квалификации в сообществе работодателей с первого раза, от общего количества принявших участие (%) |
78 |
- |
0 |
Реализуется с 2015 г. |
- |
|
|
19. Доля выпускников высших учебных заведений, обучившихся по госзаказу, трудоустроенных по специальности в первый год после окончания вуза (%) |
80 |
71 |
0,89 |
78 |
78,1 |
1,0 |
|
20. Количество вузов Казахстана, отмеченных в рейтинге лучших мировых университетов (ед.) |
1 |
9 |
- |
1 |
2 |
2 |
|
21. Доля вузов, прошедших независимую национальную институциональную аккредитацию по международным стандартам (%) |
50 |
64,3 |
1,29 |
50 |
57,3 |
1,15 |
|
22. Доля вузов, прошедших независимую национальную специализированную аккредитацию по международным стандартам (%) |
20 |
49 |
2,45 |
10 |
28,7 |
2,87 |
|
23. Доля вузов, осуществляющих инновационную деятельность путем интеграции образования и науки на основе внедрения результатов отечественных научных исследований в производство (%) |
10 |
14,3 |
1,43 |
9,7 |
11,3 |
1,16 |
|
24. Доля профессорско-преподавательского состава и научных работников, имеющих публикации в научных журналах с импактфактором в течение последних 5 лет (%) |
2 |
9,9 |
4,95 |
1,5 |
1,56 |
1,04 |
|
25. Внедрение различных форм и типов образования для всех возрастов (%) |
10 |
- |
0 |
5 |
- |
0 |
|
26. Доля молодежи, принимающей активное участие в реализации мероприятий в сфере молодежной политики и патриотического воспитания, от общей численности молодежи (%) |
52 |
52 |
1,0 |
29 |
37,6 |
1,30 |
|
* Индикатор пересчитан авторами по данным Отчета ГПРО за 2015 г. 3300/28 166)*100 %=11,7 % ** Исследование PISА проводится трёхлетними циклами (2009, 2012, 2015, 2018...). В каждом цикле основное внимание (две трети времени тестирования) уделяется одному из направлений исследования. Исследование TIMSS проводится четырёхлетними циклами (2007, 2011, 2015, 2019...). |
||||||
Примечание. Составлено и рассчитано на основе источников [4, 5].
Средний уровень (или процент) достижения целевых показателей государственной программы рассчитывается по формуле
Cцп = Σ Cд ∗ 100 %, (2)
Кцп
где Кцп — количество целевых показателей Государственной программы.
Программа считается реализуемой:
с высоким уровнем эффективности, если среднее значение реализации целевых индикаторов составило 90 % и более;
с удовлетворительным уровнем эффективности, если среднее значение реализации целевых индикаторов составило 75 % и более показателей ГПРО на отчетный год;
если реализация Программы не отвечает указанным критериям, уровень эффективности ее реализации признается неудовлетворительным [6].
Из таблицы 2 видно, что большое количество целевых индикаторов не достигнуто либо достигнуто согласно планам, не имея опережающего характера. Нами выявлены неточности в формулировках индикаторов, отсутствие реалистичности планируемых и выполняемых показателей, неточности в расчетах отчетных индикаторов, невыполнение рейтинговых (значимых) показателей.
Также хотелось бы отметить, что большая часть эффективности показателей достигнута субъектами рынка образовательных услуг непосредственно, без какого-либо участия МОН РК. По ГПРО МОН РК не отделяет достижения индикаторов государственными и частными субъектами рынка образовательных услуг, что в целом бы прояснило результативность каждого из них в достижении стратегических показателей развития рынка образовательных услуг Казахстана.
Рассчитаем средний уровень достижения целевых показателей Государственной программы:
Сцп 2014 = 1,29+1,02+1,05+1,0+1,06+1,03+0,94+1,03+0+1,09+1,0+1,0+1,0+1,0+2,0+
+1,15+2,87+2,87+1,16+1,04+0+1,30/22=1,17 (*100 %) = 117,76 %
Сцп 2015 = 1,12+1,02+1,41+0,23+0,3+1,05+0+0+0,17+0+1+1,02+0+1,0+1,15+1,0+0,26+
+0+1,29+0,1+2,45+1,43+4,95+0+1,0+1,0 / 27=0,85 (*100 %) = 85 %
Таким образом, мы видим, что за 2014 г. ГПРО была реализована на высоком уровне эффективности (117,76 %); за 2015 г. (5-й год из 10-ти запланированных) — ГПРО была реализована на удовлетворительном уровне эффективности.
Из сравнительной оценки эффективности можно наблюдать снижение эффективности реализации целевых индикаторов ГПРО практически на 33 %; Однако в Глобальном индексе конкурентоспособности (далее — ГИК) 2015–2016 г. Всемирного экономического форума Казахстан занимает 53 позицию среди 140 стран мира. Из 12 индикаторов образования и науки прогресс достигнут по 8, в том числе по качеству системы образования и научно-исследовательских организаций, доступу школ к интернету, доступности исследовательских и образовательных услуг. Прогресс страны в достижении целей развития тысячелетия отмечает ЮНЕСКО. Казахстан входит в десятку странлидеров по индексу развития образования. При этом в 2015 г. Казахстан вошел в группу стран с высоким уровнем развития, заняв 42-е место среди 140 стран мира, т.е. снизились на целых 11 позиций, при этом при сравнении ГИК 2014 г. мы поднялись на 8 позиций при отрицательных (удовлетворительных) показателях реализации основных индикаторов ГПРО, которые входят в перечень ИГК [7].
Следовательно, считаем правильным завершение ГПРО на 2011–2020 г., в связи со снижением значимости и эффективности целевых индикаторов в стратегическом развитии науки и образования республики на современном этапе, и введение новой ГПРО на 2016–2019 гг. При этом считаем бо- лее эффективной выбранную периодизацию реализации новой ГПРО (с изменением целевых индикаторов согласно вызовам общества и мирового сообщества). Как показали наши исследования, 4-й год реализации стратегической программы носит пик эффективности реализации долгосрочных государственных программ в МОН РК.
С нашей точки зрения, Министерства РК должны проводить оценку эффективности реализации государственных программ и иметь критерии оценки их эффективности, по итогам рассмотрения результатов вносить изменения в действующую государственную программу в части изменения бюджетных ассигнований при планировании бюджета на очередной финансовый год и плановый период: выделять дополнительное финансирование на реализацию Государственной программы, признанной высокоэффективной в отчетном году, начиная с очередного финансового года; сохранять прежний уровень финансирования Государственной программы, признанной высокоэффективной или удовлетворительной в отчетном году, начиная с очередного финансового года; досроч- но прекращать реализацию Государственной программы и меры ответственности за ее невыполнение, что в целом приведет к росту экономики и социальной политики как на государственном, так и мировом уровнях.
Список литературы
- Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.аdilet.gov.kz.
- Шацкая И.В. От государственного стратегического планирования к стратегическому управлению / И.В. Шацкая// Российское предпринимательство. — 2014. — № 1(247). [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://bgsсienсe.ru/lib/8465.
- Кучкаров З.А. Концептуальные и теоретико-системные основания, сущность, функции, роль и место стратегического планирования и управления / З.А. Кучкаров // Российское предпринимательство. — 2007. — № 4-2(89). — С. 70–74. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://bgsсienсe.ru/lib/2374.
- Кислицына Е. Порядок оценки эффективности государственных программ / Е Кислицына // Консультант. — 2013. —№ 181-182 (авг.–сент.). [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://teleсom.perm.ru/mаgаzine-online/.
- Отчет о реализации Государственной программы развития образования Республики Казахстан на 2011–2020 годы. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://edu.gov.kz/ru/pаge/deyаtelnost/plаni_i_otсheti/progrаmmi.
- Анализ разработки и оценки целевых государственных программ. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.аllbest.ru.
- Указ Президента Республики Казахстан от 1 марта 2016 г. № 205 «Об утверждении Государственной программы развития образования и науки Республики Казахстан на 2016–2019 годы». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://аdilet.zаn.kz/rus/doсs/U