Правовое положение и функции сейма Речи Посполитой Польши в свете малой конституции от 17 октября 1992 года

Июльская конституция в результате многократных изменений превратилась в документ лишенный внутреннего единства и сложный в применении. По оценке Яна Вавжиняка, принятие нового Основного закона было продиктовано необходимостью построения прочных основ, создающих условия для эффективного функционирования государства в период трансформации [1]. Парламентские комиссии (сенатская и сеймовая) приступили к подготовке новой конституции но, согласно существующему в то время закону, только Сейм имел полномочия исполнять эту работу. В свою очередь депутаты Сейма считали, что у них нет демократических полномочий вносить поправки в Конституцию Речи Посполитой Польши, так как они были выбраны в результате контрактной процедуры выборов. В итоге Сейм 10 созыва был распущен и назначены досрочные выборы. Подготовку новых конституционных положений осуществлял выбранный 22 октября 1991 года Сейм РП 1 созыва. Работу над уставом Конституции осложняла раздробленность политических сил в палате (мандаты получили 29 комитетов, а 11 из них имели по 1 мандату). Состояние, так называемого провизориума (временное), продолжало сохраняться, а очередные изменения в Конституции превращали ее в трудно доступный для понимания документ. Из-за отсутствия возможности выработки общего видения будущего государства, идея принятия так называемой Малой конституции, согласно польской традиции, находила своих новых сторонников [2].

На пороге трансформации государственного строя необходимость принятия конституции на «новые времена» была очевидна, но ситуация серьезно осложнялась отсутствием конкретной стратегии принятия Нового закона. То есть было непонятно, кто и на каких принципах располагает правом определять основы государственного устройства. Следует обратить внимание, что в доктрине принято мнение, что Малая конституция является прообразом официального Основного закона [3], является его временно замещающим документом, действующим до принятия парламентом основной полной Конституции [4]. Главным образом такая практика используется в переходные моменты истории, когда достижение конституционного компромисса невозможно (например, во время завоевания или борьбы за сохранение независимости, смены политической системы и т.д.). Как отмечает Ярослав Шиманек, Малая конституция появляется, как правило, в переходный период, при изменении системы государственного устройства, при получении независимости [1], ни одно государство даже в переходный период не может функционировать в законодательном вакууме [2], временные законодательные акты на какой-то период являются заменой полного (целостного) Конституционного закона [5].

Принятие Малой конституции опередило создание Сеймом 7 декабря 1989 г. Конституционной комиссии [6], т.е. еще перед принятием декабрьских дополнений к июльской Конституции. В итоге Сейм 7 ноября 1991г. не принял проект, предложенный этой комиссией [7].

Проблема подготовки и принятия Конституции РП снова вернулась после парламентских выборов 27 октября 1991г. Новоизбранный Сейм уже имел полномочия принимать новую Конституцию, но политическая раздробленность его депутатов без сомнения не облегчала этой задачи [8]. В то же время снова ожила концепция разработки временного Основного Закона, который мог бы ускорить политические и экономические изменения [9]. Свой проект представила партия Конфедерации Независимой Польши. 3 декабря 1991г. Президент Лех Валенса представил собственный проект Малой конституции, который в итоге был отозван. С очередным проектом Конституции выступил в феврале 1992г. Парламентский Клуб Демократической Унии. Конституционная Комиссия функционировала с апреля до августа 1992 года в атмосфере бурных дебатов и процедурных конфликтов [10].

В таких условиях сложно было прийти к консенсусу в вопросах - кто, и соблюдая какие процедуры, имеет полномочия принять к рассмотрению и утвердить новый Основной Закон. Еще до принятия Малой Конституции парламент 23 апреля 1992 года принял конституционный закон о процессе подготовки и обнародовании Конституции Речи Посполитой Польши [11], которая точно определяла принципы подготовки новой «большой» Конституции. Этот закон вошел в силу при активной поддержке президента Леха Валенсы. Как гласит ст.1. ч.1 этого закона, Конституцию Речи Посполитой Польши утверждает Сейм и Сенат, объединенные в Национальное Собрание (ZN). Основной же Закон принимает народ путем обязательного конституционного референдума [12].

В результате принятых решений Сейм утратил значительную часть своих конституциональных полномочий [13].

Следует отметить, что закон от 23 апреля 1992г. признавал право конституциональной инициативы следующим субъектам: Конституционной Комиссии, Национальному Собранию из 56 членов, Президенту РП, а также 500 000 граждан, имеющих право участия в выборах [14]. Согласно с этим законом, в течение шести месяцев от дня принятия права конституциональной инициативы КК, члены Национального собрания и Президент РП могли воспользоваться своими полномочиями. Конституционный закон также давал право гражданам страны реализовать свои полномочия в течение трех месяцев от дня его принятия. Как можно заметить, что и в этом направлении деятельности Сейм лишился значительной части своих полномочий.

В соответствии с Законом, в состав Конституционной Комиссии Национального Собрания вошло 46 депутатов (послов) и 10 сенаторов, выбранных Сеймом. Комиссия утверждала законы большинством голосов при голосовании не менее половины своих членов. Принятие проекта Конституции по инициативе Конституционной Комиссии могло произойти только абсолютным большинством голосов при голосовании не менее половины ее состава. Принятие цельного проекта Конституции требовало большинства не менее 2/3 голосов при голосовании не менее половины ее членов. В соответствии с процедурой, определенной в Законе, проект Конституции принимался в двух чтениях [15]. Для принятия Конституции Национальным Собранием необходимо было большинство (не менее 2/3 голосов) при голосовании не менее половины членов Национального Собрания. После принятия Конституции Президент был обязан в течение 14 дней дать распоряжение о проведении референдума в четырехмесячный период, в свободный от работы день. Принятие Конституции считалось действительным, если за ее принятие проголосовало большинство участников референдума. Принятую участниками референдума Конституцию подписывал Президент и давал распоряжение о ее публикации в печати (Законодательный вестник РП).

Работу над новой Конституцией завершало утверждение ее в Сейме РП, состоявшееся17 октября 1 992г. Так был принят Конституционный Закон о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью Речи Посполитой Польши и о территориальном самоуправлении. В литературе говорилось, что принятие Малой Конституции подтвердило необратимость политических перемен в Польше. Как пишет Ярослав Шиманек, «закончилось время Конституции Польской Народной Республики и началась новая политическая история Польши» [16].

Надо подчеркнуть, что с исторической точки зрения, особое значение имела, приводимая выше, 77-я статья Малой Конституции 1992 года [17]. Новый Конституционный закон, не имевший уже никакой связи с «июльским» конституционным порядком, основываясь на названной статье, сохранил целый ряд (более 60% разделов и почти столько же статей) дополненных ранее положений Конституции 1952года [18]. Получалось, что до принятия Конституции РП 1997 году политический строй III РП частично регулировали положения Основного закона 1952 года [19].

Малая Конституция 1992 года внедрившая рационализированную парламентарно- кабинетную систему [20], была выражением компромисса между демократией парламентарной и президентской [21]. Необходимо подчеркнуть, что на основе решений Малой конституции формировались фундаментальные для государственного устройства принципы: суверенитет Народа (Сейм « как наивысший выразитель воли Народа отвечал за его суверенные права», ст.20, ч.2) и за тройное разграничение власти [22]. Ст. 1 Малой конституции законодательную власть отдавала в руки Сейму и Сенату, исполнительную власть вверяла Президенту РП и Совету Министров, судебную - независимым судам. Важно, что Малая конституция, в конечном счете, делала невозможным интерпретацию в пользу Сейма предписаний, которые касались взаимных отношений между органами государственной власти. Высший суд в постановлении [ Ш ARN 56/91 ]указывал, что «принцип тройного разграничения органов власти является одним из фундаментов правового функционирования государства (...) из этого правила между другими возникает обязанность контроля независимыми судами (...) способы и методы применения права судебными и административными органами. Выполняя такой контроль, судьи - подчиняющиеся только законам - обращают внимание, прежде всего, на соответствие контролируемых органов законам, а не на эффективности их действий (...) [23].

Малая конституция устанавливала также принципы : политической ответственности государственной власти (институт вотума недоверия, вотума доверия, утверждение финансового отчета исполнительного органа) [24], ассиметричного системе двухпалатного парламента, а также всеобщих и прямых выборов Президента РП.

Согласно Малой конституции, депутаты, исполняя, нечем не ограниченные в демократическом государстве, депутатские обязанности, имели не только обязательства, но и ряд привилегий. Здесь необходимо сказать, прежде всего, об обладании неприкосновенностью (как формальной, так и материальной, ст.7 Малой конституции). Малая конституция внесла также принципы incompatibilitas , запрещающие депутатам, сенаторам, членам правительства, а также названным в Основном законе публичным лицам, одновременно исполнять названные в ней функции. Малая конституция запретила также заниматься деятельностью, которую нельзя совмещать с депутатской и руководящей.

Анализ решений Малой конституции позволяет сделать вывод, что, опираясь на новые формы регулирования, Сейм РП укрепил свою позицию во взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Как подчеркивает Анджей Антошевский, Малая конституция осуществила идею ограничения полномочий главы государства, хотя « президентский натиск на существующий порядок не вызывал сомнений». Например, на основе Конституционного закона 1992 года Президент утратил право роспуска парламента в ситуации, когда парламент утвердил закон, не позволяющий главе государства исполнять свои конституционные обязанности. Президент был также лишен возможности выступить с предложением в Сейме о роспуске Совета Министров [25]. Кроме того, на основе дополнений к Конституции от 9 ноября 1995 года [26], скорректировано время утверждения Президентом бюджетного закона, сокращая его до 20 дней [27].

Самые важные решения, с точки зрения Сейма РП, входили во II раздел Малой конституции Сейм и Сенат. Согласно его содержанию, Сейм осуществлял 4 основные функции: конституциональную, законодательную, контрольную, креативную.

Наиболее заметна роль Сейма была в реализации вопросов, связанных с устройством государства. Этой палате польского парламента Конституционный закон дал исключительное право вносить изменения в Основной закон. Изменение Конституции депутаты приняли большинством голосов (свыше 2/3), в присутствии более половины членов палаты.

Реализуя свою законотворческую функцию, Сейм активно участвовал в принятии бюджета [28], а также в принятии других бюджетных законов (ст.18 и ст.20-22, уточняя термины и процедуры действий в случае бюджетного закона). Законодательная инициатива принадлежала депутатам, сенаторам, Совету министров и Президенту РП. Заявитель мог отозвать обратно свой проект еще до окончания слушания его в первом чтении (ст.15, ч.4). Право оповещения о поправках к проекту закона, принимающегося в Сейме, принадлежало заявителю, депутатам и Совету Министров (ст.15, ч.3). У Сената было 30 дней для рассмотрения закона и о принятии его в чтении, утвержденным Сеймом, о внесении поправок или отклонении закона полностью. Изменения, предложенные Сенатом, или предложения депутатов об отклонении закона имели силу только в том случае, если депутаты не отклонили их, голосуя безусловным большинством голосов (это решение было принято вместо ранее используемого правила, согласно которому поправки Сената отклонялись Сеймом 2/3 голосов). [29]. Введение этого механизма обосновывало возможность эффективного ограничения риска наступления законодательного пата, до которого ранее неоднократно доходило. Небезопасной, с точки зрения успеха законодательной процедуры, была ситуация, когда становилось невозможным выработать общее решение обеими палатами. В таком случае законодательный путь нужно было начинать снова. Кроме того, на основе постановлений Малой конституции, отсутствие решений Сената, принятых в установленное Конституцией временной отрезок, трактовалось как предполагаемое согласие этой Палаты на принятие закона в чтении, принятом Сеймом.

Президент подписывал указ в течение 30 дней от дня его подачи, который затем должен был быть обнародован в Законодательном вестнике Речи Посполитой Польши. Перед подписанием указа Президент мог использовать свои полномочия: Президент мог наложить вето и отклонить его с целью повторного рассмотрения. Принятие указа большинством 2/3 голосов подлежало подписанию Президентом в течение семи дней. Президент также мог обратиться в Конституционный Трибунал с запросом об изучении соответствия указа с Конституцией ( предварительный контроль). Постановление Конституционного Трибунала о соответствии закона с Конституцией обязывало Президента его подписать. В этом случае Президент уже не мог наложить вето на закон, если не сделал этого раньше.

На основе конституционного закона с 1992 года Совет Министров располагал правом признания внесенного проекта закона как «срочного», с исключениями, определенными Конституцией. Процессуальные действия в такой ситуации определялись регламентом Сейма. Во время работы над «срочным» законом сокращалось время на процедуры в парламенте на каждом из этапов законодательного процесса - Сенат и Президент должны были принять решение в течение 7 дней.

Нужно отметить, что при обсуждении законодательной деятельности в период действия Малой конституции, слабым местом в позиции Сейма во взаимоотношениях с правительством было право Совета Министров, полученного от Сейма, [30] выдачи, на основе полномочий, распоряжений, имеющих силу закона (ст.23). Необходимо подчеркнуть, что утверждение Сеймом полномочий не имело характера бланкового. Это была своеобразная форма законодательной командировки. Однако Малая конституция выключила из этого регулирования много вопросов. Распоряжением, имеющим силу закона, правительство все же не могло ни принимать изменения в конституции, в бюджетном законе, ни вмешиваться в регулирование деятельности в сфере гражданских прав и свобод. Совет Министров не мог также одобрить ратификацию или не одобрить международных соглашений, также не мог вносить изменения в законодательство, которые могли повлечь за собой дополнительную нагрузку на бюджет ((ст.33, ч. 2) [31]. Нужно отметить, что во время действия этих полномочий, право законодательной инициативы имело только правительство, что в значительной степени ограничивало компетенцию других органов. Согласно Малой конституции, право выдачи распоряжений, имеющих силу закона, принадлежало правительству не только в период между сессиями или во время действия срока полномочий парламента ( так практиковалось ранее). Согласно Малой конституции, Сейм работал непрерывно. Сейм РП в то время не был уполномочен утверждать решения, имеющие силу закона, тем самым не имел юридической возможности контроля над этими законами. На основе ст.23, часть 5 Основного закона Президент подписывал представленные ему правительством распоряжения, имеющие силу закона, и требовал их обнародования в Законодательном вестнике Речи Посполитой Польши. Президент мог, в течение 14 дней от момента получения закона, не подписывать его, используя данное ему право наложения вета (ст.23, ч.6). Также он мог обратиться в Конституционный Трибунал с просьбой дать заключение о соответствии закона Конституции (ст.23, ч.6). Как отмечает Веслав Скшыдло, Сейм перестал быть органом, который полностью решает вопросы соответствия юридических актов конституционным законам. Все изменения в решениях, принятых в постановлениях и имеющих силу закона, могли быть приняты только процессуальным путем [32]. В доктрине превалирует мнение, что полномочия правительства создавать законы, имеющие силу законов конституционных, проецировалось на реальную позицию устройства Сейма. Кроме этого, необходимо помнить, что полномочия правительства по действиям в тех вопросах, которые традиционно принадлежали парламенту, были нарушением принципа разграничения государственной власти, хотя это не означало его полного отстранения [33]. Однако все еще было сохранено превосходство парламента. Сейм, выполняя миссию контролирующего характера, изучал, например, исполнение правительством государственного бюджета. Согласно Малой конституции, непринятие Сеймом утвержденного финансового отчета по исполнению бюджета, обязывало правительство к отставке [34].

Депутаты, согласно Малой конституции, контролировали деятельность правительства, используя такие инструменты, как депутатские запросы. Регламент Сейма определял также и другие механизмы реализации этой парламентской функции. Сейм также имел право поставить перед Государственным Трибуналом министров, решал вопрос об ответственности главы государства перед Государственным Трибуналом.

В разделе IV Малой конституции Совет Министров Речи Посполитой Польши определена процедура назначения правительства [35]. Согласно воле создателей Конституции активную роль в этом играл Сейм [36]. Именно Сейму в течение 14 дней от момента назначения Председателя Совета Министров Президентом РП правительство предоставляло программу своей деятельности. Депутаты абсолютным большинством голосов решали вопрос о вотуме доверия или недоверия новому кабинету министров. В случае неполучения необходимого числа голосов, инициатива создания нового правительства переходила в руки депутатов. В течение 21 дня Сейм формировал новый состав кабинета и выражал ему вотум доверия абсолютным большинством голосов. Неудача на этом этапе вызывала передачу инициативы в руки главы государства. Президент в очередной раз получал право назначения Председателя Совета Министров. Как определяла Малая конституция, Сейм выражал вотум доверия обычным большинством голосов. Однако, если и в этот раз проба создания правительства была неудачной, Президент в течение 21 дня выдвигал нового кандидата, а Сейм уделял выбранному таким образом Совету Министров вотум доверия обычным большинством голосов. Очередная неудача давала Президенту право использовать еще одну из 2-х альтернативных полномочий: он мог распустить Сейм

[37] и требовать досрочные выборы или назначения в течение 14 дней правительства переходного периода - временного, то есть премьера и Совета министров ( так называемый президентский кабинет) на 6 месяцев. Если и за это время депутаты не предоставляли вотум доверия или недоверия этому правительству, Президент принимал решение о роспуске Сейма [38].

В разделе Малой конституции, о котором здесь говорится, также выделялась статья, фундаментальная с точки зрения позиции Сейма по взаимодействию с правительством, где говорится, что на основе предложения, внесенного группой не менее чем 46 депутатов, Сейм может выразить вотум недоверия как всему правительству, так и отдельным министрам.

В свете Малой конституции, Сейм был органом, перед которым политическую ответственность нес Совет Министров. Сейм также был единственным органом, имеющим право роспуска правительства. Согласно конституционному закону, голосование по этому вопросу нельзя было проводить раньше, чем через 7 дней от момента его представления. Выражение вотума недоверия безусловным большинством голосов было причиной ухода правительства в отставку (ст.66, ч.13). Однако, если Сейм голосовал за вотум недоверия правительству, не выбирая одновременно кандидата на нового Председателя Совета Министров (« конструктивный» вотум недоверия), Президент имел право роспуска Сейма. Впервые это произошло 28 мая 1993года. Сейм РП выразил вотум недоверия кабинету Ханны Сухоцкой, одновременно не предлагая кандидата на нового премьера. В ответ на события в Сейме, Президент РП Лех Валенса потребовал досрочные парламентские выборы. Объясняя свое решение, он говорил, что в сложившихся условиях и при существующем раскладе сил в палате, рискованно и бессмысленно было бы искать нового большинства, способного создать кабинет [39].

Имеет смысл добавить, что согласно с процедурой, определенной Малой Конституцией, отказ от вотума недоверия означало, что с новым предложением того же содержания можно было выступить только через 3 месяца со дня голосования, если только за него не проголосовало не менее 115 депутатов. По мнению Марка Хмаи, «создатели Малой Конституции стремились к обеспечению гарантии согласованности политики правительства с большинством депутатов Сейма, чему и должны были служить институты вотума доверия и вотума недоверия» [40].

При этом надо отметить, что, несмотря на то, что Малая Конституция не создала специальные инструменты парламентского контроля, она все же предусмотрела вотум недоверия, что позже было расширено в Конституции РП от 2 апреля 1997 года.

Учитывая вышесказанное, следует добавить, что Сейм на основе закона Малой Конституции, реализуя эту функцию, принимал решение также о персональных назначениях на некоторые должности, например, Уполномоченного по гражданским правам, Председателя Высшей контрольной палаты, Председателя Национального банка.

Из этих решений однозначно следует, что позиция Сейма в стране в период действия Малой Конституции, была достаточно высока. Остальные государственные и руководящие органы власти не только не могли влиять на Сейм, но, более того, находились, в определенной степени, в подчинении, так как Сейм имел право решать и кадровые назначения в высшие государственные органы власти и организации страны. Степень взаимодействия укреплял также факт, что эти органы по закону обязаны были предоставлять Сейму свои годовые отчеты и информацию о деятельности (например, Конституционный трибунал, Государственный трибунал, Высшая контрольная палата, Уполномоченный по гражданским правам).

Здесь имеет смысл подчеркнуть, что Малая Конституция, прежде всего, способствовала «совершенствованию деятельности высших органов государственной власти страны». Принятый конституционным законом принцип разграничения власти создавал равновесие, в котором работа трех органов государственной власти тормозилась. Малая Конституция включала элементы, относящиеся к традиции польского конституционализма [41] и парламентаризма в его рациональной версии, где парламент как юридически, так и фактически занимает доминирующую позицию. При этом в Польше создан ряд механизмов и процедур, обеспечивающих достижение компромисса между законодательной и исполнительной властью (см. принятие бюджета, назначения в правительстве и т.д.) [42].

В тексте указывается, что рационализация парламентской системы основывается на создании соответствующих предохранительных мер, дополнительно укрепляющих власть Совета Министров и премьера в ситуации, когда в парламенте нет поддержки правительству. В этот момент приводятся в действие инструменты, которые защищают правительство от досрочного прекращения срока его полномочий (см., например, институт вотума недоверия, который служит укреплению позиций правительства и премьера, определению сроков и увеличению участия необходимого большинства в процедуре голосования при вотуме недоверия) [43].

Создатели новых конституционных положений видели Сейм, как палату по своему устройству приравненную Сенату РП. Задачей Сената, как отдельного органа, было, помимо всего прочего, внесение предложений о поправках к принимаемым Сеймом законам. Согласно ст.17,ч.4 Сейм, однако, мог абсолютным большинством голосов отклонить предложенные Сенатом изменения. Кроме того, согласно ст.17, ч.3 Сенат обязан был определить источники финансирования внесенных поправок, которые могли бы привести к дополнительным нагрузкам на бюджет. Согласно Малой Конституции Сенат утратил полномочия рассмотрения проекта закона о бюджете, а также государственных финансовых планов. Согласно ст.21, ч.2 после принятия Сеймом закона о бюджете он передавался в Сенат, который в течение 20 дней мог принять его или внести изменения. Роль Сената в этом случае значительно ограничилась. В принципе Сейм самостоятельно формировал бюджетный закон. Сенат также утратил право участия в процедуре принятия закона о полномочиях правительства, выдаче распоряжений, имеющих силу закона. Также он не имел права контролировать Совет министров. Как говорится в литературе, независимо от деклараций, представляемых Малой Конституцией, полномочия Сенату, на практике привели к тому, что Сенат утратил позицию равноправного Сейму органа и ставшего, скорее «палатой размышлений», «палатой рефлексий».

Говоря о позиции Сейма в государственной системе, определяемой Малой конституцией, необходимо подчеркнуть, что, согласно этому закону, Национальное собрание также было отдельным конституционным органом государства с собственными принципами деятельности и собственным полномочиями. Национальное собрание имело право, согласно ст.30, ч.1, принимать присягу главы государства. На основе ст.50 Малой конституции члены Национального собрания могли поставить президента перед Государственным трибуналом. Кроме того, Национальное собрание имело право признать прекращение исполнение полномочий президентом в случае его неспособности по состоянию здоровья осуществлять их. (ст.49, ч.1). При этом необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание, уполномоченное Малой конституцией, не являлось руководящим органом по отношению к Сейму и Сенату. Оно также не имело полномочий принятия нового основного Закона [44].

В заключении, следует отметить, что Малая конституция наделила большими полномочиями главу государства. Президент РП, избираемый всеобщими выборами ( ст.29, ч.2), с момента принятия новой Конституции от 27 сентября 1990 года, получал высокие полномочия как орган государственной власти. Он пользовался, также как и Сенат, полномочиями в проведении всенародного референдума, хотя ранее этими полномочиями был наделен только Сейм. Президент также имел право в случаях, оговоренных Конституцией, объявлять досрочные выборы в Сейм. Это могло быть в случае, когда Сейм, что подчеркивалось ранее, принимал закон или решение, которые не позволяли главе государства исполнять его конституционные обязанности.(ст.32, ч.2), а также, когда Сейм в соответствующие сроки или не принял бюджетный закон, или ему не удалось создать новое правительство (ст.30; ст.21, ч.4; ст.62 и ст.65, ч.5) [45].

Подводя итог, необходимо еще раз подчеркнуть, что создатели видели Малую конституцию, как временный закон, выполнение которого было обязательным «до принятия новой конституции». Малая конституция была создана как закон, имеющий особый, фрагментарный характер [46], который в переходный период стал основой конституционно­ законодательного устройства государства. Она принималась как конституция, которая может действовать не многим более 10 месяцев, так как невозможно было ex ante определить точные сроки ее действия. Здесь можно использовать оценку Тадеуша Молдовы, где он утверждает, что, несмотря на ограничения, Малая конституция имела очень важные задачи. Целью создателей Малой конституции было не создание Основного закона, который «заполнил бы существующие законодательные пустоты, а изменения конституционного регулирования» [47]. Это был закон временный, когда еще не удалось определить единую возможную для принятия большинством голосов модель государственного строя. С другой же стороны, это регулирование не было второстепенным. Малая конституция содержала расширенные постановления, касающиеся взаимоотношений между органами исполнительной и законодательной властей. Тадеуш Молдава назвал ее « генеральной репетицией» перед принятием Конституции РП. Малая конституция являлась sui generis « лакмусовой бумажкой», которая дает возможность эмпирическим путем проверить на практике, как выбранная модель государственного устройства докажет свою состоятельность [48]. В итоге можно признать, что Малая конституция была важным нормативным механизмом эволюционного « перехода» государства из периода Польской народной республики к демократической модели. Неоспоримо, что Малая конституция сыграла важную роль в процессе государственной трансформации, являясь при этом поворотным моментом польского конституционализма. Она была символом, который со всей определенностью показал неоспоримость происшедших в Польше изменений [49]. Малая конституция бесповоротно порвала связь с законодательными основами Июльской конституции [50].

Общественно-политические интенции авторов Малой конституции послужили причиной работы над законом, который в переходный период создаст основы демократического правового государства. Однако принятые в Малой конституции решения не были лишены недостатков. Положения Малой конституции могли вызывать малопрозрачные и чересчур обобщенные решения, касающиеся системных проблем. На практике, заключающиеся в ней механизмы, не ограждали от возникновения конфликтов между органами исполнительной власти и парламентом, которых в начальный период свободной Польши было в избытке. Дополнительно ситуацию осложнял низкий уровень политической культуры у тогдашней элиты, недостаток опыта парламентской работы в сочетании с проблемой запаздывания в сфере формирования механизмов взаимодействия в парламентской практике, и, наконец, значительная раздробленность сил на политической сцене [51].

Подводя итог, нужно еще раз отметить, что следует обратить внимание на особую роль правительства, которая была определена в новой конституционной модели. Совет министров стал ответственным за внутреннюю и внешнюю политику. Совет министров также имел право издавать распоряжения, имеющие силу закона. Несмотря на то, что в принятых Малой конституцией решениях видна определенная «направленность» на президентскую систему, ее создатели не решились доверить главе государства функцию председателя правительства. По мнению конституционалистов, это неопровержимо доказывает отсутствие видения направлений развития государства.

Малая конституция первоначально была принята законодателями как акт переходный, рассчитанный на несколько месяцев, что подчеркивалось выше. Со временем Малая конституция трактовалась как своего рода « испытательный полигон». В результате проверенные, испытанные решения были детально повторены в новом Основном законе 1997 года. Кроме того, целый ряд постановлений Малой конституции нашел свое продолжение в положениях новой Конституции. Создатели новой Конституции в значительной степени использовали в роли образца положения Конституционного закона 1992 года, беря из него то, что проверенно и отбрасывая то, что оказалось неэффективно.

Поэтому важно повторить, что опыты с оригинальными экспериментами принятия Малых конституций подтверждают, что, несмотря на свой временный характер, их роль в государственном устройстве трудно недооценить. Они выполняют функцию «традиционную между двумя различными моделями государственного строя» [52].

В реальности польского государственного строя Конституционный закон от 19 октября 1992 года о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью в Речи Посполитой Польше и о территориальном самоуправлении был переходом от авторитарного к демократическому государству [53]. Точную оценку такой ситуации дают исследователи, утверждая, что Малые конституции «придают (...) некий ритм последующим Основным законам (...), определяя направление развития конституционализма в государстве (...)» [54] . Именно так было в случае с Малой Конституцией от 1992года. Она сыграла, как пишет Я. Шиманек, знаменательную роль в польской конституционной традиции, подготовив прочную основу для новых государственных решений [55].

 

Список использованной литературы

  1. 1 Я. Вавжиняк. Очерк польского конституционного строя. Быдгощ, 1999, с. 66.
  2. Там же
  3. В польской конституционной традиции переходные конституционные законы, заменяющие Главный Закон до момента создания полных и стабильных фундаментов конституционного Государства, назывались в соответствующей литературе Малыми конституциями. Примерами этому в польской конституционной традиции служат: Постановление Законодательного Сейма от 20 февраля 1919г. « о поручении Юзефу Пилсудскому продолжения исполнения функций Начальника Государства»; Малая Конституция от 19 февраля 1947г. « о государственном строе и сфере деятельности высших органов власти Речи Посполитой Польши »; Конституционный Закон от 19 октября 1992г. « о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью в Речи Посполитой Польши» и территориальным самоуправлением».
  4. Я. Шиманек, Конституционные традиции. Наброски о роли Главного Закона в демократическом обществе, Варшава, 2006г. с. 211 -213. Необходимо отметить, что Малая конституция является, своего рода, лабораторией государственного строя, благодаря чему, Полные Конституции отбрасывают всякие ошибки, сомнительные и конструкции, которые могли бы оказаться не эффективными. Там же, с. 227.
  5. Там же, с.211-213.Надо подчеркнуть, что Малая конституция выполнила три неоценимо важные функции, особенно во времена переломных моментов, а именно: организационную, интеграционную и стабилизирующую.
  6. Основной задачей Конституционной комиссии Сейма была подготовка проекта нового Основного закона. В состав Конституционной комиссии вошло 47 депутатов, которые представляли все политические клубы. Председателем был выбран Бронислав Геремек. Первое заседание Комиссии состоялось 6 февраля 1990 года. Комиссия представила первые результаты своей работы в октябре 1990 года. Подготовленный проект Конституции охватывал 17 разделов и состоял он из 176 статей. Очередная его версия представлена 9 августа 1991 года и насчитывала уже 162 статьи, содержащиеся в 12 разделах, и соответствовала модели парламентского правительства. Этот проект стал предметом работы Сейма, также как и другой, подготовленный правительством Премьера Яна Кшиштофа Белецкого. Оба проекта Конституции были вынесены на обсуждение Сейма в начале октября 1991 года. На 77 заседании Сейм отклонил предложение, представленное правительством. Стоит подчеркнуть, что 7 декабря 1989 года в Сенате также была создана Конституционная комиссия, которая работала под председательством Алиции Г жещковяк.
  7. М.Хмай, Сейм «контрактный» в трансформации политической системы Речи Посполитой, Люблин, 1996, с.124-125.
  8. Также см.: А.Антошевский, Политическая система РП, Варшава, 2012, стр.47-48.
  9. М.Хмай, Сейм Речи Посполитой Польши в 1991-1997гг. (Первый и второй созывы). Исследования правовой системы государственного строя, стр.37.
  10. В. Скшыдло (ред.), Польское конституционное право, Люблин, 2010, стр.80-86.
  11. Законодательный вестник РП. 1992, №67, п.336 с позн.изм.; также Вестник.. 1994г., №61, п.251.
  12. См.В. Закшевский Маршалек Сената, [в:] В.Скшыдло, С.Грабовска, Р.Грабовский (ред.), Конституция Речи Посполитой. Энциклопедический комментарий, Варшава, 2009.
  13. М.Хмай, Сейм Речи Посполитой Польши в 1991-1997годах.,стр.36.
  14. Этот последний субъект получил право законодательной инициативы на основе дополнения от 22 апреля 1994 года.
  15. При этом определено, что третье чтение может состояться в том случае, если в течение 60 дней со дня представления Президенту Конституции, он внесет свои поправки.
  16. Я.Шиманек, Конституционные традиции. Заметки о роли Основного закона в демократическом обществе, Варшава, 2006, стр.231. См. М.Крук (ред.), Малая конституция в процессе политических изменений в Польше, Варшава,
  17. Как гласит ст.77, «теряет силу Конституция Речи Посполитой Польши от 22 июля 1952 г. (...) ». Сохраняют силу предписания разделов: 1 - «основы политического и экономического строя»; 4 - «Конституционный Трибунал, Государственный Трибунал, Высшая контрольная палата, Уполномоченный по по гражданским правам, Государственный совет по радио и телевидению»; 7 - « Суд и прокуратура», за исключением ст.60 ч.1; а также разделов: 8 - «основные права и обязанности граждан»; 9
  18. «Принципы выборов в Сейм и Сенат, а также Президента», за исключением ст.94 и разделов: 10 - «Герб, цвета, гимн и столица Речи Посполитой Польши», 11 - «Изменение Конституции». См. также: Т.Молдава, Конституционные проблемы периода трансформации, [w:] Я.Блушковский (ред.), Дилеммы польской трансформации, Варшава, 2007, стр. 68-69.
  19. Они представляли значительное количество, это было 2/3 разделов и более половины статей, точнее 62 ст.
  20. См. Р.Хрушчак, Малая конституция 1992г., «Обозреватель Сейма», 2007, №5;
  21. А.Шмыт, Элементы практики Сейма при Конституции РП (1997-2007), Гданьск, 2008, с.59.
  22. Тадеуш Молдава называет его президентско - парламентской, признавая, что Малая конституция подчеркивала реальную власть Президента, а также укрепляла взаимодействие между правительством и Сеймом. См.Т.Молдава, The Constitution of Republic of Poland, [в:] С.Суловский (ред.), The political system of Poland, Варшава, 2007,стр.31. См. М.Крук, Введение. Между Конституцией и Конституцией, [в:] М.Крук (ред.), «Малая конституция» в процессе политических изменений в Польше, Варшава, 1993. См. также: Я.Шиманек, Рационализация парламентского правления, «Обозреватель Сейма», 2007, №1 (78), c.35-64.
  23.  Я.Яскерня, Правовое регулирование парламентских процедур, «Государство и право», 1994, доп.12 (586),стр.20. См. С.Гебетхнер, Парламентско- кабинетная система, система президентского правления, а также косвенные решения, [ w:] М.Домагала (ред.), Конституционная система правления, Варшава, 1997.
  24. См. П.Сарнецкий, Влияние новых конституционных решений на парламентские процедуры, [в] М.Крук (ред.), «Малая конституция» в процессе политических изменений в Польше, Варшава,
  25. М.Хмай,Сейм Речи Посполитой Польши в 1991 -1997., стр.50;Е.Лентовска, Я.Лентовский, Как влияет конституционное разделение власти на суды,[в:]Конституция и гарантии ее выполнения. Памятная книга памяти проф. Янины Закревской, ред.
  26. А.Янкевич, Варшава, 1996, стр.384. См. также: Разграничение власти - политическая идея или юридическое решение?С дилемм современного государственного устройства,[в:] М.Гулчиньский (ред.), Право в период изменений государственного строя в Польше, Варшава, 1995; также, Поделены или ровны? Законодательная и исполнительная власти в Малой конституции 1992 года, «Обозреватель Сейма», 1993, №1
  27. См. также, Парламентская ответственность правительства. Вотум доверия, вотум недоверия, утверждение финансового отчета исполнительного органа, Варшава,1993.
  28. Досрочные выборы в Сейм, вызванные либо решением депутатов о роспуске Сейма, либо решением Президента РП, влекли за собой досрочные выборы в Сенат. См. В.Скшыдло, Роспуск Сейма и его правовые последствия, «Обозреватель Сейма», 1993, №2.
  29. Законодательный вестник РП 1992, №150, п.729.
  30. А.Антошевский, там же, стр.99-101. См. также: Б.Шепетовска, А.Шмыт, О порядке принятия бюджетного закона - с точки зрения полномочий Президента, «Бюллетень BSE» 1995, №1.
  31. См. Т. Аугустиняк-Горна, Легальное определение государственного бюджета, «Обозреватель Сейма» 1996, № 2.
  32. См. П. Сарнецки, Контрольные полномочия Сената Речи Посполитой Польши, «Обозреватель Сейма» 2000, №8/ 6; там же, Сенат РП, Сейм и Национальное Собрание, Варшава 1995.
  33. Правительство выдавало распоряжение, имеющее силу закона, на основе ия, принятого безусловным большинством голосов депутатов, причем закон детально уточнял время действия распоряжения, а также область регулирования, которого должно касаться распоряжение.
  34. М.Хмай, Сейм Речи Посполитой Польши в 1991-1997., с.48
  35. В. Скшыдло, Делегированное законодательство в польском конституционном праве,[в:]Л.Гарлицкий, А.Шмыт (ред.),Шесть лет Конституции Речи Посполитой Польши. Опыт и инспирации, Варшава, 2003, с.276.
  36. Там же.
  37. См. П. Сарнецкий, К вопросу рассмотрения Сеймом отчетов об исполнении бюджета, а также о его принятии. «Обозреватель Сейма», 1996, № 5
  38. См. Р.Мояк, Государственные правовые и политические механизмы в создания правительства в Польше (введение), «Обозреватель Сейма»,2002, №
  39. См. А.Рост, Организации польского конституционного права, Познань, 2005
  40. См. Т.Влодек, Организация роспуска парламента в польском конституционном праве, Варшава, 2009.
  41. См. шире: Р.Мояк, Внутренняя организация, а также основы и способ функционирования Совета Министров, [в:] А.Балабан (ред.), Совет Министров. Организация и функционирование, Краков, 2002. См. также: А.Антошевский, Политическая систем,с.48-51.
  42. Р.Гляйцар, Взаимоотношения Президента с органами законодательной власти, [в:] Р.Гляйцар, М.Мигальский (ред.), Президент в Польше после 1989 года, Варшава, 2006, с.74.
  43. М.Хмай, Сейм Речи Посполитой Польши в 1991-1997гг..,с.210.
  44. См. Ян Петшак, Сейм РП. Традиции и современнсть. Варшава,
  45. З.Витковский (ред.), Польское конституционное право, Торунь, 2006, с.86-87.
  46. См. также М.Гульчиньский, Политическая система Речи Посполитой Польши, Вроцлав, 2000, с.143.
  47. См. С. Саган, Конституционное право Речи Посполитой Польши, Варшава, 2003; В.Скшыдло (ред.), Польское право..
  48. М.Хмай, Сейм Речи Посполитой Польши в 1991-1997годах.,с.47.
  49. Следует отметить, что Малая конституция не содержала ряда инструментов, так называемой конституционной материи - см.: свободы и гражданские права, перечень основ государственного устройства.
  50. Т.Молдава, Конституционные проблемы., с. 68-69. Там же, с.68-69.
  51. Т.Молдава, Конституционная эволюция Польши в 1989-1992годах, [в:] Государственные преобразования в Польше, ред. Е.Зелиньский, Варшава, 1993, c.92.
  52. Надо заметить, что Малая конституция обновлялась три раза. С точки зрения Сейма важные изменения произошли после принятия первого закона об изменении конституционного закона от 17 октября 1992 года, (см. Законодательный вестник РП, № 38, п.184). В тоже время был отменен перерыв между созывами ( ст.4), также был принят порядок, который не мог подвергаться изменениям после роспуска Сейма. Это касалось, кроме всего прочего, изменений: конституционных законов; положения о выборах; бюджетного закона; законов, вызывающих финансовые последствия для государственного бюджета. Введены также финансовые ограничения на так называемые срочные проекты ( ст.16), в результате которых не могут быть приняты в форме срочных законы проекты конституционных законов, бюджетных, налоговых, регулирующих избирательное право в Сейм, Сенат, органов территориального самоуправления, президентских выборов, регулирующих государственное устройство, особенности и основы функционирования государственных органов и территориального
  53. З. Витковский (ред.), Польское право., с.87-88.
  54. Ян Шиманек, Конституционные традиции., с. 226.
  55. Там же, с.225.
  56. Там же, с.211.
  57. Там же.
Год: 2013
Город: Актюбинск
Категория: Юриспруденция