Состояние коррупции в различных сферах жизнедеятельности современного российского общества стало одной из самых серьезных угроз, препятствующих гармоничному развитию государства. Её общественная опасность признаётся высшими должностными лицами страны, политическими и общественными деятелями. В связи с этим на территории России начинают создаваться, положительно зарекомендовавшие себя механизмы по сдерживанию коррупционного поведения.
Особое место среди механизмов сдерживания коррупции специалистами отводится специфической мере профилактического воздействия на неё - антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Это антикоррупционное средство, доказало свою эффективность при его апробации на федеральном уровне - в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проектов некоторых федеральных законов. Кроме того, в отдельных субъектах Российской Федерации проведение антикоррупционной экспертизы проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов даёт положительные результаты, снижая коррупциогенность правотворческой деятельности.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как одно из антикоррупционных средств первоначально было законодательно закреплено в российском региональном антикоррупционном законодательстве. Например, в статье 10 Закона Республики Татарстан от 4 мая 2006 года «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»,[19] в статье 8 Закона Саратовской области от 29 декабря 2006 года «О противодействии коррупции в Саратовской области» [20], в статье 8 Закона Пензенской области от 14 ноября 2006 года «О противодействии коррупции в Пензенской области» [18] и ряде других региональных антикоррупционных законах. Только после этого, на национальном уровне в статье 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов была закреплена как одна их мер профилактики коррупции [21].
Региональные законодатели Забайкальского края и Республики Коми, учитывая важность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов как эффективного средства противодействия коррупции в сфере правотворчества, приняли законодательство, регулирующее порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы на региональном и муниципальном уровнях. Несколько позже, летом 2009 года правовому регулированию организации проведения антикоррупционной экспертизы был посвящен специальный федеральный законодательный правовой акт - Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». На основе которого, различными субъектами регионального правотворчества был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, подготовленных в целях его реализации и эффективного применения, а ранее принятое региональное законодательство, регулирующее механизмы организации и производства антикоррупционной экспертизы было отменено. Хотя появились и новые региональные антикоррупционные законы, регулирующие организацию и производство антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
К большому сожалению, в современном российской федеральном и региональном антикоррупционном законодательстве не даётся легального определения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. На наш взгляд, под антикоррупционной экспертизой следует понимать деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения исследования нормативных правовых актов и/или проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов.
С учетом недостаточной развитости правового регулирования института антикоррупционной экспертизы в современной России как на федеральном, так и на региональном уровнях острым становится вопрос об объекте этого вида экспертиз. По смыслу антикоррупционного законодательства объектом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления. Хотя, как показывает практика правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, объектами антикоррупционной экспертизы могут выступать не только нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, но и иные правовые документы (многосторонние договоры, соглашения, проекты технической документации, доверенности, заключения специалистов и т.д. - дополнительные объекты антикоррупционной экспертизы).
Перечень объектов антикоррупционной экспертизы, как правило, определяется нормативными правовыми актами, регулирующими порядок производства антикоррупционной экспертизы ведомственных, региональных или муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Когда в перечне объектов государственной антикоррупционной экспертизы в нормативных правовых актах по рассматриваемому вопросу появляются дополнительные объекты, то их, как правило, именуют терминами «иные документы» или «документы правового характера».
Дополнительные объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов отражаются в нормативных правовых актов, регламентирующих порядок её организации и проведения. Они имеются как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, в Министерстве юстиции Российской Федерации в качестве дополнительных объектов антикоррупционной экспертизы выступают следующие правовые документы: проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов; официальные отзывы и заключения на проекты федеральных законов; официальные отзывы и заключения на проекты поправок к федеральным законам[12]. В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дополнительными объектами являются: проекты консолидированных законодательных инициатив Совета Федерации и субъектов Российской Федерации; проекты законодательных инициатив Совета Федерации; законодательная инициатива члена Совета Федерации (в случае направления её для рассмотрения в профильный комитет (комитет) комиссию (комиссии) Совета Федерации) [51].
Однако более всего дополнительных объектов антикоррупционной экспертизы находится в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Дагестан дополнительными объектами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов выступают проекты концепций, соглашений, технических заданий на разработку проектов законов Республики Дагестан.
В Оренбургской области в соответствии со статей 10 Закона «О противодействии коррупции в Оренбургской области» дополнительными объектами антикоррупционной экспертизы являются договора и соглашения, заключенные от имени областных органов государственной власти[17].
В Московской области дополнительными объектами антикоррупционной экспертизы выступают проекты распоряжений центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов, организаций или имеющих межведомственный характер[12], а так же проекты соглашений (договоров), заключаемых Правительством Московской области, не носящих нормативный характер.
Наиболее объемным по количеству дополнительных объектов нормативным правовым актом, регулирующим организацию и производство антикоррупционной экспертизы, являлось, ныне утратившее силу, Постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, регулировавшим Порядок производства антикоррупционной экспертизы в этом субъекте Российской Федерации. В нем в частности, указывалось, что дополнительными объектами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов являлись документы правового характера, к которым относятся:
а) гражданско-правовые договоры, в том числе государственные контракты; б) международные и внешнеэкономические соглашения автономного округа;
в) соглашения с федеральными органами государственной власти (в том числе с их
территориальными органами), органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с органами местного самоуправления, с хозяйствующими субъектами;
г) распоряжения (приказы) по вопросам создания, реорганизации, ликвидации государственных органов, организаций, учреждений, унитарных предприятий, фондов, а также участия в органах управления (наблюдательных советах, советах директоров, собраниях учредителей, других аналогичных коллегиальных органах);
д) доверенности, выдаваемые руководителями государственного органа (в том числе в порядке передоверия) в пределах их полномочий.
В отдельных субъектах Российской Федерации в качестве дополнительных объектов выступают проекты административных регламентов предоставления государст венных услуг [16] и/или сами административные регламенты, утверждаемые руководителем государственного органа, учреждения или предприятия. Не правовые документы являются объектом антикоррупционной экспертизы и в ряде других органов государственной власти регионов Российской Федерации.
Здесь следует отметить, что в федеральных нормативных правовых актах дополнительные объекты антикоррупционной экспертизы - это лишь проекты правовых документов и заключения на них, то в субъектах Российской Федерации ими могут выступать дополнительно к ним и действующие правовые акты не нормативного характера.
Определившись с региональной спецификой объектов антикоррупционной экспертизы необходимо обратиться к её предмету и цели. На наш взгляд, цель антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов - выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработка рекомендаций по их устранению, локализации или нейтрализации. Это положение отражено в большинстве нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующем организацию и производство антикоррупционной экспертизы.
Дополнительной целью антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является вовлечение институтов гражданского общества и населения в реализацию национальной антикоррупционной политики. Однако, в самих региональных нормативных правовых актах, регулирующих организацию и производство антикоррупционной экспертизы, как правило, такая цель не предусматривается.
Общеизвестно, что предметом антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов являются коррупциогенные факторы, то есть те положения исследуемого объекта, которые способствуют созданию условий для проявления коррупции при его применении. По мнению федерального законодателя коррупциогенные факторы - это положения нормативных правовых актов или их проектов, которые устанавливают для правоприменителя: а) необоснованно широкие пределы усмотрения; б) возможность необоснованного применения исключений из общих правил; в) либо содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Действующей федеральной Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, выделены лишь 11 коррупционных факторов поделенные на две наиболее распространенные группы: а) факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; б) факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Вместе с тем в большинстве субъектов Российской Федерации до настоящего времени используются собственные методики проведения антикоррупционных экспертиз. По данным специалистов Саратовского центра по исследованию организованной преступности и коррупции их до принятия федерального закона об антикоррупционной экспертизе насчитывалось 34. [2 ]
Разнообразие методик проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов отражает не только специфику регионов, но и является препятствием адекватной оценки их антикоррупционной деятельности в сфере правотворчества.
Проведенный нами анализ правового регулирования антикоррупционной экспертизы и практики её применения в субъектах Российской Федерации показал, что субъектами экспертной деятельности в них наиболее часто выступают правовые службы органов исполнительной власти. Именно так решен данный вопрос в органах исполнительной власти Республики Татарстан, Хабаровского края, Кабардино-Балкарской Республике и некоторых других субъектах Российской Федерации. При этом внутри правовых служб создаются специальные структурные подразделения (отделы, сектора, группы) по проведению антикоррупционной экспертизы. В некоторых случаях региональные государственные органы власти и муниципальные органы, организации и их должностные лица устанавливают внутренним правовым актом структурные подразделения или лиц, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов либо в нормативных документах, регулирующим организацию и производство антикоррупционной экспертизы.
Однако встречаются случаи, когда производство обязательной антикоррупционной экспертизы поручается иным структурам, уполномоченными на то соответствующими нормативными правовыми актами. Например, в Астраханской области такими полномочиями обладает Служба безопасности и информационной защиты этого субъекта Российской Федерации, а в Московской области - Главное управление региональной безопасности Московской области [14]. В Краснодарском крае организация и проведение антикоррупционной экспертизы поручено Управлению экономики и целевых программ этого субъекта Российской Федерации.
В законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации в их регламентах и иных документах функции по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов возлагаются на правовые подразделения аппарата, комитеты, комиссии или специально созданные для этих целей комиссии по противодействию коррупции [9, 10] или иные органы по проведению антикоррупционной экспертизы.
В ряде субъектов Российской Федерации помимо юридических служб проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов возложено на специализированные субъекты антикоррупционной экспертной деятельности. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре антикоррупционную экспертизу проводит специальная Комиссия по определению коррупциогенности нормативных актов автономного округа при Губернаторе Ханты - Мансийского автономного округа - Югры, созданная ещё в июне 2005 года [11]. В Московской области производство антикоррупционной экспертизы законов Московской области возложено на Комиссию по проведению антикоррупционной экспертизы законов Московской области [12]. В Карачаево-Черкесской Республике антикоррупционную экспертизу проводит специальный орган - экспертный совет Комиссии по противодействию коррупции в сфере нормотворчества [5]. В качестве специализированного субъекта антикоррупционной экспертизы в Ленинградской области антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов проводит Экспертный комитет Комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов наравне с региональными органами власти и федеральные органы государственной власти - органы прокуратуры и ораны юстиции.
Исходя из положения части 1 статьи 91 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [8], прокурор субъекта Российской Федерации в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Действующими нормативными правовыми актами закреплено, что территориальные управления юстиции Минюста России по субъектам Российской Федерации проводит обязательную государственную антикоррупционную экспертизу как региональных законов, так и подзаконных нормативных правовых актов различной юридической силы [7]. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов региональными органами юстиции осуществляется: при государственной регистрации нормативных правовых актов региональных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований; при мониторинге применения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме государственных экспертов и экспертных учреждений в субъектах Российской Федерации происходит процесс вовлечения общественных организаций в проведение общественной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в субъектах Российской Федерации осуществляется общественными экспертами и/или общественными экспертными учреждениями (комиссиями, комитетами, советами и т.д.) имеющихся при общественных организациях (Общественных палатах, Общественных советах, Торгово-промышленных палатах, региональных отделениях политических партий и т.д.). В большинстве случаев общественные эксперты наделены полномочиями по производству антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов локальными правовыми актами общественных организации, основанных на федеральном или региональном законодательстве. Например, Общественная палата Республики Татарстан, в соответствии с региональным законом о ней, наделена полномочиями по осуществлению общественной экспертизы наиболее важных законопроектов, а так же действующих республиканских и муниципальных нормативных правовых актов в процессе осуществления мониторинга их применения. Аналогичные положения находятся в законодательстве об общественных палатах и в других регионах. Как правило, проведение общественных антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов этими субъектами Российской Федерации дополнительно предусмотрено региональным антикоррупционным законодательством (Свердловская, Тверская, Нижегородская, Ярославская области). Вместе с тем следует отметить, что теоретические вопросы организации и осуществления общественной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации практически не рассматриваются современными отечественными учеными, имеются лишь единичные публикации по данной проблематике [3,4].
Вместе с тем остается открытым вопрос о механизмах взаимодействия различных государственных, региональных, муниципальных и общественных экспертных учреждений по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы. Хотя некоторый региональный опыт в этом имеется. Так, Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 декабря 2009 года предусмотрено, что копия экспертного заключения, при обнаружении в исследуемом объекте коррупциогенных факторов, направляется в Прокуратуру Республики Татарстан. В последующем это положение отразилось в Приказе Министерства юстиции Российской Федерации, регламентирующем организацию работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Хотя и в этих нормативных правовых актах не указано, кто именно, в какие сроки, и каким способом направляет копию экспертного заключения в органы прокуратуры, распространяется ли это положение на общественных и независимых экспертов. К тому же ни федеральный законодатель, ни региональные органы государственной власти не предусмотрели юридической ответственности экспертов за не уведомление органов прокуратуры о выявленных ими коррупциогенных факторах в исследованных объектах.
Среди наиболее сложных проблем антикоррупционной экспертизы необходимо отметить отсутствие единого механизма разрешения противоречий между разработчиком проекта нормативного правового акта и экспертом. Хотя следует указать на то, что в некоторых субъектах Российской Федерации начинается формироваться порядок разрешения разногласий по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов между заинтересованными лицами и регламентироваться подзаконными нормативными правовыми актами.
Нам представляется, что наиболее эффективно механизм разрешения разногласий между экспертом и разработчиком нормативного правового акта регламентируется в правотворческой деятельности Ханты-Мансийского автономного округа - Югра. В этом субъекте Российской Федерации предлагается направлять результаты антикоррупционной экспертизы и возражения разработчика проекта нормативного правового акта в специализированный орган Комиссию по определению коррупциогенности нормативных актов автономного округа при Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, которая и принимает окончательное решение по данному проекту нормативного правового акта. Аналогичные организационно-правовые механизмы разрешения разногласий между экспертами при их возникновении, в том числе и независимыми экспертами и разработчиками нормативных правовых актов или их юридическими службами используются и в правотворческой деятельности других субъектов Российской Федерации, в которых имеются такие же специализированные межведомственные органы по проведению антикоррупционной экспертизы и оценке её результатов.
Как показывает анализ правового регулирования антикоррупционной экспертизы, региональные органы власти самостоятельно устанавливают не только порядок, методику, но и сроки процессуальные производства антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которые отличаются значительным разбросом во времени. Например, в Республике Дагестан в 15 рабочих дней, с возможностью продления ещё на 30 дней. В Чувашской Республике срок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов устанавливается до 5 рабочих дней, а особо сложных - 10 рабочих дней. Срок антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов государственными органами установлен до 15 рабочих дней [15]. В Республике Татарстан нормативные правовые акты и их проекты должны проходить антикоррупционную экспертизу в Министерстве юстиции РТ в срок не более 20 дней. Есть субъекты Российской Федерации, в которых сроки для производства антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов не урегулированы. Очевидно, что сроки проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации не одинаковы. Они устанавливаются с учетом специфики деятельности экспертов и экспертных организаций, а также потребностей правотворческой деятельности.
Особо необходимо отметить специфику правового регулирования организации и проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с федеральным законодательством независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводят независимые эксперты - институты гражданского общества и граждане. При этом для проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов предъявляется разумное требование - аккредитация независимых экспертов компетентными на то органами.
В соответствии с действующими федеральными нормативными правовыми актами независимыми экспертами могут быть физические и юридические лица. Основными требованиями для физических лиц является наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет, а для юридических лиц - наличие в штате не менее трёх сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица.
Особый интерес вызывает региональная правотворческая практика правового регулирования организации и проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В одних субъектах Российской Федерации имеется правовое регулирование независимой антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в других - независимая антикоррупционная экспертиза региональных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов до настоящего времени не предусмотрена.
Как показывает региональная практика правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, отдельные субъекты Российской Федерации ужесточили требования к кандидатам в независимые эксперты, для проведения антикоррупционной экспертизы. Другие приняли те же требования к независимым экспертам региональных нормативных правовых актов, что и предусмотренные для независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы федеральных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Третьи снизили планку требований к независимым экспертам, уполномоченным на проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов. Четвертые субъекты Российской Федерации даже не сформулировали таких требований к независимым экспертам, тем самым позволив любому жителю региона быть независимым экспертом.
Повышенные требования к независимым экспертам установлены региональными и муниципальными нормативными правовыми актами в Краснодарском крае. Здесь для аккредитации независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и проектов нормативных правовых актов установлены следующие требования: для физических лиц - а) наличие высшего профессионального образования; б) стаж работы по специальности, отвечающий профилю экспертиз, не менее 5 лет; в) опыт системного анализа нормативных документов, а для юридических лиц или их структурных подразделений - наличие в штате не менее 7 сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица. Аналогичные требования к независимым экспертам предъявляются и муниципальными нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации.
В Ненецком автономном округе Постановлением администрации обязательным условием для аккредитации независимых экспертов физических лиц в Аппарате Администрации Ненецкого автономного округа является наличие высшего юридического образования и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет.
В нормативных правовых актах муниципальных органах власти и органах местного самоуправления, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы собственные требования к независимым экспертам, уполномоченным на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов не формулируются, а указывается на то, что они должны быть аккредитованы Министерством юстиции Российской Федерации [13].
Вместе с тем, в отдельных муниципальных образованиях, например, в городе Тюмени были снижены требования к аккредитации претендентов в независимые эксперты, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов. Для аккредитации физических лиц необходимыми требованиями были установлены: а) наличие высшего профессионального образования и б) стаж работы по специальности 3 года, а для юридических лиц - наличие двух сотрудников, удовлетворяющих требованиям к физическому лицу. С учетом признания важности формирования института независимой антикоррупционной экспертизы отдельными специалистами поднимаются вопросы о повышении качества экспертной деятельности независимых экспертов и повышению требований к соискателям звания независимого эксперта и введение специальных критериев, которым они должны соответствовать. По мнению отдельных российских специалистов, такими критериями могут выступать: а) наличие высшего или послевузовского юридического профессионального образования; б) наличие не менее пяти научных трудов; в) прохождение специального обучения [1]. Однако, введение в настоящее время этих явно завышенных требований в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях может парализовать работу активно действующих независимых экспертов в сфере правотворчества.
Российский законодатель не определил срок подготовки независимой антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта. Вместе с тем, Правительство России установило, что срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность при размещении проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в сети Интернет составляет не менее 7 дней. [6]
Несколько иначе решается вопрос о сроках проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в отдельных регионах Российской Федерации. В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации прямо указывается, что срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов не может быть меньше 15 дней с момента размещения его на официальном сайте государственного орган.
Другими региональными нормативными правовыми актами производство антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов устанавливается в срок не менее 5 календарных дней и экспертное заключение независимые эксперты предоставляют разработчику проекта через 10 календарных дней с момента размещения проекта нормативного правового акта на официальном сайте государственного органа.
Третьими региональными нормативными правовыми актами, устанавливается конкретный срок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Например, 5 дней в Тюменской области и 14 дней в Санкт-Петербурге, а при исключительных случаях - в течение 3-х рабочих дней, в Краснодарском крае на производство независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов предусмотрено - 3 дня.
Четвертые вообще не затрагивают вопросы процессуальных сроков производства независимой антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В таком случае, как нам представляется, если в региональных и муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы проведения независимой антикоррупционной экспертизы, не указывается конкретный срок, либо разработчик проекта нормативного правового акта не указывает сроки производства независимой антикоррупционной экспертизы при размещении документа на официальном сайте регионального государственного органа власти. По-видимому, срок подготовки и предоставления заключения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта независимыми экспертами может быть установлен до принятия названного документа или вступления его в законную силу.
В соответствии с требованиями федерального законодательства, должностные лица, подписавшие действующий нормативный правовой акт или подготовившие его проект при получении независимого экспертного заключения о наличии в нем коррупциогенных факторов и механизмов их устранения обязаны в тридцатидневный срок со дня его получения рассмотреть и дать письменный мотивированный ответ о результатах рассмотрения. Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует правовое регулирование порядка получения, учета и рассмотрения экспертного заключения независимого эксперта, осуществившего производство экспертизу положений нормативного правового акта или его проекта на коррупциогенность.
Необходимо отметить, что порядок рассмотрения экспертного заключения независимого эксперта, обнаружившего коррупциогенные факторы в действующем региональном нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта и предложившего меры по их устранению, в том числе и новую редакцию нормативного правового акта или проекта нормативного акта устанавливается субъектом правотворчества. Однако, до настоящего времени в субъектах Российской Федерации такого порядка не предусмотрено, поэтому его необходимо позаимствовать из федеральной ведомственной правоприменительной (правотворческой) деятельности. Наиболее оптимальный вариант рассмотрения заключений независимых экспертов предусмотрен в Федеральной службе по тарифам. Где в случае поступления указанных заключений от независимых экспертов проводится совещание у заместителя Руководителя ФСТ России с участием структурного подразделения ФСТ России, ответственного за разработку проекта нормативного правового акта, и Юридического управления ФСТ России.
По результатам совещания разработчик проекта нормативного правового акта составляет протокол совещания, в котором отражается мотивированная позиция по итогам рассмотрения поступивших заключений независимых экспертов, согласованная с Юридическим управлением ФСТ России.
Нужно учитывать, что порядок уведомления независимого эксперта, о результатах рассмотрения представленного им экспертного заключения о наличии в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов и механизмах их устранения определяет сам региональный орган государственной власти. Однако и этот порядок в российских регионах не урегулирован. Здесь тоже уместно сослаться на опыт правового регулирования данного вопроса в Федеральной службе по тарифам и других федеральных органов исполнительной власти.
Как мы уже отмечали, после коллективного рассмотрения заключений независимых экспертов, обнаруживших в нормативном правовом акте или его проекте коррупциогенные факторы и предложивших способы их устранения, структурным подразделением ФСТ России, ответственным за разработку нормативного правового акта, с участием Юридического управления ФСТ России, подготавливается мотивированный ответ. Этот ответ подписывается Руководителем ФСТ России и направляется в адрес независимого эксперта. Аналогичным образом регулируется порядок рассмотрения заключения независимого эксперта и порядок уведомления независимого эксперта о результатах рассмотрения, подготовленного им заключения в Министерстве энергетики Российской Федерации. В Федеральной службе судебных приставов мотивированный ответ независимому эксперту на его экспертное заключение по проекту нормативного правового акта дает Правовое управление ФССП России. Безусловно, каждый субъект Российской Федерации должен выбрать свой вариант механизма рассмотрения и уведомления независимых экспертов, но он должен быть таким, чтобы стимулировал экспертную деятельность.
Изложенное выше позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, в субъектах Российской Федерации создана необходимая правовая база для осуществления антикоррупционной экспертизы региональных и муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и независимыми экспертами и экспертными учреждениями. Во-вторых, в субъектах Российской Федерации начался процесс институционализации специализированных субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном и муниципальном уровнях, поэтому данный процесс необходимо поддерживать и развивать. В-третьих, в субъектах Российской Федерации необходимо совершенствование правового регулирования общественной и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и стимулирование этого вида экспертной деятельности. В-четвертых, в субъектах Российской Федерации на базе образовательных учреждений высшего и дополнительного образования необходимо начать разрабатывать антикоррупционные образовательные программы, направленные на подготовку (переподготовку) как государственных (региональных, ведомственных, межведомственных) экспертов, осуществляющих производство антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, так и муниципальных, общественных и независимых экспертов этого профиля.
Список использованной литературы
- Астанин В.В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. - М., 2010. - С.9.
- Долотов Р.О. Правовое регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ // Актуальные проблемы экономики и права. - 2009. - №4. - С.49.
- Кабанов П.А., Мартынович Т.С. Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в Республике Татарстан: понятие, содержание, проведение, значение // Следователь. - 2009. - №6 (134). - С.25-27.
- Матковский С.В. Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: правовые основы и характеристика субъектов // Следователь. - 2009. - №2 (130). - С.30-32.
- Мачульская И.Г. О формировании правовых основ по борьбе с коррупцией в регионах России // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - Серия: Проблемы национальной безопасности. - 2009. - №18 (385). - Законодатели против коррупции. - С.46.
- О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 марта 2009 года №242 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - №12. - Ст.1443.
- О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: Указ Президента Российской Федерации от 18 января 2010 года №80 // Российская газета. - 2010. - 22 янв.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года №171-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. -№29. - Ст.3608.
- О Комиссии Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по противодействию коррупции: Постановление Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан от 19 июня 2008 года №ГС-158 // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. - 2008. - №12. - Ст.703.
- О Комиссии Народного Хурала Республики Бурятия по противодействию коррупции: Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 30 сентября 2008 года №549-IV // Бурятия. - 2008. - 9 октября.
- О Комиссии по определению коррупциогенности нормативных правовых актов автономного округа при Губернаторе Ханты - Мансийского автономного округа - Югры: Постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 2 июня 2005 года №76 //Документ размещен в сети Интернет на официальном сайте Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Режим доступа [http://www.admhmao. ru/power/korrup/frame. htm]
- Положении «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов Петровского районного Совета народных депутатов и их проектов на коррупциогенность: Решение Петровского районного Совета народных депутатов Тамбовской области от 17 ноября 2009 года №181 // Сельские зори. - 2009. - 27 нояб. (решение). - 11 декаб (Положение).
- О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых Губернатором Московской области, и их проектов: Постановление Губернатора Московской области от 2 июня 2010 года №63 -ПГ // Ежедневные новости. Подмосковье. - 2010. - 17 июня.
- О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Чувашской Республики и их проектов: Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2007 года №348 // Собрание законодательства Чувашской Республики. - 2007. - №12. - Ст.883.
- О порядке проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства Астраханской области от 6 декабря 2010 года №530-П // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2010. - 9 декаб. - №53.
- О противодействии коррупции в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 15 сентября 2008 года №2369/497-1У-ОЗ (в ред. закона от 28 апреля 2010 года №3536/809-1У-ОЗ)// Южный Урал. - 2008. - 27 сент.
- О противодействии коррупции в Пензенской области: Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 года №1141-ЗПО // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. - 2006. - №36 (Часть 1). - С.81.
- О противодействии коррупции в Республике Татарстан: Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 года №34-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. - 2006. - №5. - Ст.1464.
- О противодействии коррупции в Саратовской области: Закон Саратовской области от 22 декабря 2006 года №155-ЗСО // Саратовская областная газета. - 2007. - 23 янв.
- О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ // Российская газета. - 2008. - 30 декабря.
- О Регламенте Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года №260 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №23. - Ст. 2313.