Попытки широкого вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот на основе введения Земельным кодексом частной собственности на них в цивилистической литературе сопровождаются обоснованием трансформации земельного права в специфический институт гражданского права. Так, авторы учебника гражданского права подчеркивают, что земельные отношения, ранее полностью подчиненные самостоятельной отрасли - земельному праву, с разрешением частной собственности на землю и выходом на рынок права землепользования превращаются в отдельный раздел гражданского права [1, с. 18], что противоречит сущности земельных отношений. Нельзя согласиться и с тем, что под земельными отношениями следует понимать только общественные отношения в области использования и охраны земель, а отношения, связанные с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, следует отнести к гражданским отношениям [2, с. 51].
Предметом земельных отношений выступает не земля вообще, а именно земельный участок, по поводу владения и пользования которым физические и юридические лица вступают во взаимоотношения между собой и государственными органами. Вместе с тем, земельный участок представляет собой часть поверхности земли, являющейся природным ресурсом и объектом охраны со стороны государства как органа публичной власти, следовательно, как представителя всех слоев населения данной страны. Устранение государства от контроля за использованием и распоряжением земельным участком, что и предполагает включение его в сферу гражданского права, субъекты которого свободны в использовании и не ограничены в распоряжении своим имуществом, неизбежно влечет за собой деградацию окружающей среды [3, с. 14].
Земельные имущественные отношения разнородны по своей правовой природе. Одни из них - как ранее, так и теперь возникают на основании административно - правовых актов государственных органов власти. Здесь невозможно применение норм гражданского права [4, ст.1].
Сюда относятся ведение земельного кадастра, мониторинг земель, землеустройство, приватизация земель. Другие земельные отношения регулируются Гражданским кодексом, но с учетом ряда определенных требований Земельного кодекса (сделки с землёй, аренда земли и др.).
Наконец, существуют такие земельные отношения, в регулировании которых и ранее и теперь напрямую применялись и применяются нормы гражданского законодательства (возмещение убытков пользователям земельных участков и др.).
Но от этого земельные отношения не становятся гражданскими. Их можно признать, здесь можно согласиться с мнением Ю.Г. Жарикова, "земельно -правовыми, но регулируемыми нормами гражданского законодательства в силу однородности этих отношений с гражданскими"[2, с. 51].
Развернутая правовая регламентация имущественных отношений является одной из главных задач земельного права. Природными свойствами земли определяется характер, специфика имущественных прав на землю независимо от форм собственности и хозяйствования. Поэтому безусловный приоритет в вопросах отраслевой принадлежности института вещных прав на землю должен отдаваться земельному, а не гражданскому праву.
Во всех земельных отношениях одним из участников, прямо или косвенно, выступает государство. Поскольку гражданское законодательство носит общедозволительный характер, то деятельность государства рассматривается только в рамках равенства всех участников имущественных отношений. Земельное право призвано учитывать регулирующую роль государства, что влечет за собой наделение его по большому кругу вопросов односторонне - властными полномочиями.
Земельные отношения всегда остаются таковыми, независимо от того, прибегаем ли мы для их регулирования к нормам гражданского, налогового, административного, трудового права или других отраслей права (законодательства). Поэтому, на наш взгляд, весьма спорно утвердившееся в юридической литературе, мнение о превосходстве норм гражданского законодательства по отношению к земельно-правовым нормам. Скорее, наоборот, необходимо соблюдать приоритет принципов земельного права, когда речь идет о регулировании земельных отношений. Такой вывод следует в силу их особенностей как экономических (имущественных, хозяйственных) отношений по поводу земли.
Как известно, в теории права при столкновении общего и специального законов применяется специальный закон. Применительно к теме данной статьи, можно утверждать, что при коллизии норм гражданского и земельного права преимущество должно оставаться за последним. Этот теоретический вывод нисколько не умаляет роли гражданского права при регулировании поземельных отношений, особенно в настоящее время. Дело в том, на наш взгляд, что гражданское право в части регулирования сделок разработано (и это положение, видимо, сохраняется) более глубоко чем земельное. Многие вопросы сделок с землёй, не регулируемые пока в земельном праве, получают разрешение при обращении к гражданскому праву. В этом смысле можно утверждать, что проблемы специального права (в данном случае - земельного) могут быть преодолены путем обращения к праву гражданскому. Более того, законы, регулирующие сделки с землей, могут сознательно опускать общие правила, относящиеся к тем или иным сделкам, отсылая стороны к общим для всех сделок правилам Гражданского кодекса. Тогда нормы земельного права будут решать только те вопросы, которые прямо вытекают из особого характера поземельных отношений.
Несмотря на всю очевидность необходимости разграничения гражданско-правовых и земельных отношений, составляющих предмет регулирования различных отраслей права: гражданского и земельного, - кодифицированные акты этих отраслей права (Гражданский кодекс и Земельный кодекс) определяют свое отношение к предмету правового регулирования соответствующей смежной отрасли права прямо противоположным образом.
Гражданским законодательством, как известно, регулируются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В связи с этим в Гражданском кодексе Республики Казахстан специально оговаривается, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, в том числе к административным отношениям (включая, естественно, и земельные отношения) гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством [4, ст.1]. Более того, применительно к обязательственным правоотношениям по поводу земельных участков нормы в части сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
В ответ на эту вполне оправданную и разумную позицию ГК РК по отношению к земельному законодательству ЗК РК демонстрирует прямо противоположный подход. Согласно п. 4 ст. 6 ЗК РК имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (т.е. гражданско-правовые отношения) регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством Республики Казахстан, законодательством о недрах, о растительном и животном мире, об особо охраняемых природных территориях [5].
Определяя соотношение гражданско-правовых норм с Земельным кодексом, С.А. Боголюбов указывает, что «... в Гражданском кодексе устанавливаются принципы гражданского имущественного оборота, а в природоресурсных законах - детали гражданского оборота природных ресурсов. В случае разночтений между ними должен действовать, по нашему мнению, специальный закон - таково общепринятое правило права» [6, с. 44].
Земельный кодекс не только необоснованно расширяет сферу своего действия за счет имущественных отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования, но предлагает делать то же самое и иным отраслям законодательства. Представим себе на минуту, что аналогичное правило было бы включено в Гражданский кодекс, скажем, в виде положения о том, что земельные отношения (т.е. отношения по использованию и охране земель) регулируются земельным законодательством, если иное не предусмотрено гражданским законодательством (или водным, лесным, семейным, трудовым и т.п.). Прямой путь к разрушению нестабильной, только формирующейся системы правового регулирования имущественного оборота [7, с. 170].
Правда, Земельный кодекс внес свой вклад в регулирование этих чисто гражданско - правовых отношений. Чего стоит к примеру, правило о том, что собственник здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое «осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу» [5, п. 4 ст. 37].
В Земельном кодексе не производится деление субъективных гражданских прав на вещные и обязательственные (эти категории в Земельном кодексе даже не упоминаются). Признаваемые Земельном кодексе права расположены в Кодексе в следующем порядке: собственность на землю (именно так, а не право собственности на земельный участок) - ст. 20-27; право постоянного землепользования - ст. 34; переход права землепользования в порядке универсального правопреемства - ст. 40; право временного возмездного землепользования (аренды) - ст. 37; право временного безвозмездного землепользования - ст. 36.
В то же время Земельный кодекс внес свой ощутимый «вклад» в развитие сервитутов, предусмотрев наряду с частным сервитутом и так называемый публичный сервитут, под которым, на самом деле, имеется в виду ограничение законом или иным нормативным правовым актом прав собственника земельного участка для обеспечения интересов государства и местного населения, т.е. в публичных интересах, не имеющее ничего общего с сервитутами [5, п. 3, 4 ст. 69].
Ничем не объяснимое стремление законодателя к упрощению правового режима земельных участков, которое столь ярко проявилось при принятии Земельного кодекса, когда полноценными правами на земельные участки были признаны лишь право собственности и право аренды, не соответствует современным тенденциям развития правового регулирования имущественных отношений, связанных с землепользованием, для которого характерно закрепление разнообразных вещных прав на земельные участки.
Значительное место в Земельном кодексе занимают нормы, направленные на развитие системы вещных прав на земельные участки. Так, перечень вещных прав на земельные участки, помимо права собственности, сервитута, а также перехода права землепользования в порядке универсального правопреемства и права постоянного (бессрочного) пользования, будет включать в себя, в частности, право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис).
Право постоянного владения и пользования предназначено, прежде всего, для ведения сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, юридическим лицам, владеющим зданиями (строениями, сооружениями), помещениями в объектах кондоминиума на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, а также для использования земельного участка для других целей, исключающих изменение сущности и свойств земельного участка (например, для образования особо охраняемых объектов: заповедников, заказников и т.п.). Субъект этого права будет иметь правомочия по владению и пользованию земельным участком с извлечением плодов и доходов, поступающих в его собственность.
Вместе с тем сейчас необходимо подумать над тем, как уберечь будущую сбалансированную систему гражданско-правового регулирования оборота земельных участков, да и в целом систему правового регулирования имущественного оборота, от ее деформации путем несанкционированного вмешательства со стороны иных отраслей права.
В любой момент (естественно, при наличии на то «политической воли») система правового регулирования имущественных отношений, какой бы совершенной она ни была, может быть подорвана законоположениями, которые будут включены в иные (помимо Гражданского кодекса) законы, в том числе регулирующие, к примеру, земельные отношения.
Список использованной литературы
- Гражданское право.Учеб. для вузов (академ. курс). Т. 1 / Отв.ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. - Алматы, 2000.
- Государство и право. № 1.
- Косанов Ж. Особенности правового регулирования имущественных аспектов земельных отношений // Правовая реформа в Казахстане. № 3.
- Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая и Особенная части). - Алматы: ЮРИСТ, 2011. - 312 с.
- Земельный кодекс Республики Казахстан. - Алматы: ЮРИСТ, 2011. - 208 с.
- Боголюбов A.C. Концептуальные положения и проблемы применения нового Земельного кодекса России // Экологическое право. № 1.
- Витрянский В.В. Предмет, метод и система гражданского права: Материалы междунар. науч.-практ. конф., в рамках ежегод. цивилистических чтений, посвящ. Году «Германия в Казахстане 2010», Алматы, 13-14 мая 2010 г. / Отв. ред. М.К. Сулейменов. - Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, ГТЦ, 2010. - 800 с.