В течение многих лет проблемы усыновления являются объектом различных дискуссий и споров. Законодательство Казахстана в области усыновления (удочерения) периодически изменяется и дополняется, вводятся мораторий, разрабатываются новые нормативных правовых актов.
В силу физиологических признаков ребенок не в состоянии самостоятельно реали - зовать и защитить свои конституционные права, поэтому он нуждается в специальной охране и заботе. Об этом, как известно, должны побеспокоиться государство и общество.
Не случайно темой 106-й Межпарламентской конференции в г. Уагадугу в сентябре 2001 г. явилась защита и попечительство детей как движущая сила будущего общества. Резолюция конференции призывает государства рассмотреть возможность учреждения должности специального уполномоченного - попечителя о детях с наделением его необходимой независимостью и полномочиями для эффективных действий. Гарантии исполнения рекомендаций по созданию института независимых детских попечителей или подобных должны обеспечиваться соответствующими властными структурами [1].
Настоящее семейное законодательство Республики Казахстан безусловно, находит решение в вопросах усыновления, включая и международное, а также создания системы материального стимулирования рождаемости. По мнению Нысынбековой Л. государственная политика по защите прав детей должна исходить, прежде всего, из правовых возможностей абсолютного единства интересов семьи, имеющей детей, или же изъявившей желание усыновить ребенка. Все это накладывает серьезную ответственность на государство, ибо степень зашңщенности детей является главным индикатором цивилизованности общества, социальной направленности государственной политики [2, с. 94].
Термин «международное усыновление» начал широко применяться сравнительно недавно - с конца 80-х гг. XX в., до этого употреблялись раздельно понятия «усыновление детей иностранцами» и «усыновление детей-иностранцев».
Кодекс о браке и семье, утвержденный Законом Казахской ССР от 6 августа 1969 г. (утратил силу в 1998 г.) (далее Кодекс) [3], (ст. 186-188), предполагал возможность усыновления лицом, не являющимся гражданином Республики Казахстан, с разрешения Министерства образования. Усыновление гражданином Республики Казахстан, проживающим вне пределов республики, производилось в консульском учреждении Республики Казахстан. Следует отметить, что изменения в ст. 178 Кодекса были произведены в 1993 г., т.е. после принятия Конвенции ООН о правах ребенка (1989 г.), обязывающей государства, ратифицировавшие ее, признавать и разрешать существование системы усыновления, включая и международное.
Появившаяся правовая возможность усыновления «в другой стране, если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным» (ст. 21 Конвенции ООН о правах ребенка) стала нормой, признающей и обеспечивающей международное усыновление, с учетом особенностей национальной правовой системы.
Кроме того, Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 31 марта 1993 г. «О ратификации Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам»[4], действующим и по сей день, также признается усыновление, если ребенок является гражданином другой договаривающейся стороны (ст. 37), разрешение на которое необходимо получить у компетентного государственного органа или законного представителя ребенка.
Кроме того, Законом Республики Казахстан от 12 марта 2010 года № 253-IV ратифицирована Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года)[5].
Необходимость ратификации данного документа продиктована разными причинами. Во-первых - это обеспокоенность гражданского общества за судьбу усыновленных казахстанских детей, проживающих за пределами нашей страны. Во - вторых - это выполнение принятых Казахстаном обязательств по обеспечению прав детей в соответствии с рекомендациями 33-й и 45-й сессий Комитета ООН по правам ребенка.
Присоединение и ратификация Гаагской Конвенции предоставила Казахстану более широкие полномочия в вопросах защиты детей, усыновленных иностранными гражданами. Конвенция накладывает ответственность на государства, которые принимают ребенка и дает право отслеживать судьбы детей в других государствах, подписавших и ратифицировавших ее.
Согласно Гаагской Конвенции приоритет в вопросах усыновления отдается национальному усыновлению, и только в тех случаях, если нет возможности усыновить ребенка в стране происхождения, допускается иностранное усыновление. Эта норма предусмотрена и в нашем законодательстве.
Одной из целей Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года) является обеспечение признания прав усыновленного ребенка на территории принимающего государства, ответственности усыновителя за ребенка, а также правовых взаимоотношений между ребенком и приемными родителями, в том числе и в вопросах наследования.
Следует обратить внимание на статьи 4,5,8,9,32 Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года), где определены меры безопасности для обеспечения проведения иностранного усыновления в интересах ребенка. Это касается учета мнения ребенка, органов опеки и попечительства, предотвращения коррупционных действий и финансовой выгоды.
Для наилучшего применения Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года) статьей 39 предусмотрено заключение соглашений с другими государствами.
Кроме того, статьей 21 определены необходимые действия для защиты ребенка. В случае, если проведенное усыновление не отвечает его интересам, организуется временная или альтернативная опека, а также возвращение ребенка в страну происхождения.
В настоящее время 52 государства подписали Конвенцию о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления, принятой в Гааге 29 мая 1993 года, 76 - ее ратифицировали.
Такие государства, как Ирландия, Россия, которые являются странами с наибольшим количеством случаев иностранного усыновления, подписали данную Конвенцию. США, подписав Гаагскую Конвенцию в 1994 году, ратифицировали ее в апреле 2008 года.
В целях координации работы по вопросам иностранного усыновления в соответствии со статьями 6,7,8,9 предусматривается определение ответственного государственного органа.
В настоящее время при Министерстве образования и науки создан Комитет по охране прав детей. В его структуре имеется управление, основными функциями которого является сбор сведений о детях-сиротах, подлежащих усыновлению, проведение ежеквартальной межведомственной сверки статданных о детях усыновленных иностранцами, а также обеспечение контроля за правильным применением законодательства.
Согласно статье 28 Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года) не ограничивает национальную юрисдикцию законодательства. Поэтому ее присоединение и ратификация не будет противоречить внесению изменений и дополнений в действующее брачно - семейное законодательство Республики Казахстан.
В настоящее время в Казахстане действует новый Кодекс Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье» от 26 декабря 2011 года (далее КОБС)[6], который существенно отличается от ранее действовавшего Закона Республики Казахстан от 17 декабря 1998 года № 321-I «О браке» (утратил силу)[7].
КОБС в первую очередь, установил круг лиц, не имеющих право быть иностранными усыновителями.
К ним относятся лица, ранее имевшие судимость;
- лица с нетрадиционной сексуальной ориентацией;
- одинокие иностранцы, претендующие на усыновление;
- иностранцы в возрасте старше 50 лет;
- лица без гражданства; иностранцы, проживающие в странах, где нет посольств и консульских учреждений Республики Казахстан и др.
Кроме того, КОБС предусматривает механизм возврата усыновленных детей, в отношении которых были нарушены права.
Согласно статьям 9,10,11,12 Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года) для оказания содействия в процедуре усыновления разрешается деятельность уполномоченных организаций при условии контроля со стороны компетентных властей за их деятельностью и финансовым положением.
В связи с этим в КОБС внесены нормы проведения аккредитации агентств по усыновлению в нашей стране.
Ратификация Казахстаном Гаагской Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года) позволила привести национальное законодательство в соответствии с международными нормами и послужила необходимым шагом для урегулирования вопросов международного усыновления.
В статьях 4, 5, 8, 9 Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 года) определены меры безопасности для обеспечения проведения международного усыновления в интересах ребенка. Это касается учета мнения ребенка, органов опеки и попечительства, действующих в интересах ребенка, предотвращения коррупционных действий и финансовой выгоды. Также данной Конвенцией регламентированы необходимые меры для защиты ребенка. Так, в случае, если проведенное усыновление не отвечает его интересам, организуется временная или альтернативная опека, а также возвращение ребенка в страну происхождения.
Таким образом, позиция Республики Казахстан состоит не в том, чтобы отказаться от международного усыновления, а напротив, работать над механизмом, который бы упорядочил систему сотрудничества в области усыновления, на государственном уровне усилить контроль за его процедурами, внедряя международные минимальные стандарты в данную сферу.
Следует признать, что в Казахстане еще не сформировалась надлежащая система сотрудничества между договаривающимися государствами в обеспечении и соблюдении гарантий при усыновлении, в правовом регулировании последствий усыновления и контроля за данными процедурами. Правовые акты в этой области, к сожалению, слабо реализуются на практике, что отрицательно сказывается на эффективности предотвращения похищений, продажи и незаконного вывоза детей, имеющих место жительство в Республике Казахстан.
Международная практика демонстрирует различные способы разрешения данной проблемы. Так, созданные и функционирующие межведомственные комиссии по воп - росам усыновления и удочерения иностранными гражданами детей, возглавляемые, как правило, министром образования, позволяют координировать деятельность испол- нительных органов власти по реализации государственной политики в области усыновления (Российская Федерация). В Монголии, к примеру, семейным законодатель ством (законом «О семье») такое право предоставлено Комиссии по иностранным гражданам, которой обеспечивается рассмотрение заявлений на международное усынов - ление в первоочередном порядке. В Ирландии это Верховный комитет по делам усыновлений, деятельность которого регулируется законом «Об усыновлении».
Другой не менее важный вопрос - законодательное обеспечение контроля в вопросах внутреннего и международного усыновления, определение независимого уполномоченного органа для его осуществления, создание эффективных стимулов для усыновлений казахстанцами.
Для этого, на наш взгляд, необходимо разработать четкие правовые и экономические механизмы, для чего шире использовать имеющийся отечественный и международный опыт. Например, изменения и дополнения в семейное законодательство Туркменистана не позволяют иностранным гражданам без внесения «страховой суммы в размере 50 (пятидесяти) тысяч долларов США на расчетный счет Государственной страховой организации Туркменистана с целью обеспечения гарантий для несовершеннолетних осуществлять заключение брака граждан Туркменистана с иностран - ными гражданами и расторжение брака, а также проживания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Туркменистана не менее одного года и наличие жилой площади на праве личной собственности». Пожалуй, такие требования, имеющие правовое закрепление в национальном законодательстве, позволяют разрешить многие правовые и материальные проблемы несовершеннолетнего ребенка, один из родителей или оба которого являются иностранными гражданами, сделать процедуры международного усыновления не для всех доступными.
Безусловно, процесс нормотворчества в этой области требует довольно продолжи - тельного времени. Вместе с тем, некоторые предпринимаемые в Казахстане попытки по защите сирот пока остаются на уровне деклараций и эмоций.
Первое, на что следует обратить внимание, - это отсутствие в действующем семейном законодательстве нормы о том, что негосударственная посредническая деятельность по содействию в усыновлении детей не допускается, имевшая место в Кодексе о браке и семье 1969 г. (ст. 100). Более того, она в свое время была внесена в рамках требований Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.). Полагаем, что отсутствие столь принципиальной поправки стало первопричиной создавшихся в этом вопросе серьезных трудностей.
Следующей, не менее важной проблемой остается централизованный учет детей- сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Действующая в республике система централизованного учета такой категории маленьких граждан не выдерживает никакой критики. Имеющийся Республиканский банк данных о детях относится к центральному исполнительному органу в области среднего образования и осуществляет «централизованный учет этих детей, подбирает для обратившихся кандидатов в усыновители детей на основе сведений о них, выдает им направление в органы управления образования областей, города республиканского значения и столицы для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения) и решения вопроса о его усыновлении (удочерении), предоставляет органам управления обра зованием областей, города республиканского значения и столицы по их запросу сведения, имеющиеся в Республиканском банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
Вместе с тем, практика применения данного нормативного правового акта, серьезные нарушения процедур усыновления, включая и международное, выявили суще - ственные пробелы в учете и разрешении проблем детей, оставшихся без попечения родителей. Основным недостатком, как нам представляется, является «монополия» центрального исполнительного органа в области образования. В этой связи российский опыт государственного учета детей, оставшихся без попечения родителей, рекомендует вопросы формирования государственного банка данных о детях, установления порядка их использования и защиты такой информации вывести за пределы компетенции названного органа, законодательно закрепив такие функции за исполнительными органами власти, к примеру в области информатизации, или же за Комитетом по государственной правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. В Беларуси, например, для этих целей создан Национальный центр усыновления, принимающий непосредственное участие в процессе осуществления международных усы - новлений, в штат которого введены инспекторы по охране детства, педагоги-дефектологи, психологи, врачи, социальные работники, юристы. Примечательно то, что на каждое международное усыновление дается согласие министра образования. В данном случае, ни о какой посреднической роли негосударственных структур не может идти речь.
Используя международный опыт, о котором говорилось выше, учитывая особенности национальной правовой системы, следует сохранить за органами опеки и попечительства обязательство по предоставлению сведений о каждом ребенке, оставшемся без попечения родителей и устроенном на воспитание в семью, по месту его фактического нахождения. Кроме этого, субъектами обязательного предоставления данных о несовершеннолетних должны стать органы внутренних дел, здравоохранения и юстиции. Это позволит установить истинные размеры социального сиротства и бес призорности, призвать органы образования, внутренних дел, здравоохранения, юстиции, труда и социальной защиты и др. к исполнению прямых функций по их профилактике. А главное, обеспечить доступ к базам данных по учету детей только для государственных органов и лиц, имеющих на то право.
Действующий Закон о правах ребенка в Республике Казахстан [8] предусматривает контроль за соблюдением прав и законных интересов детей, в том числе лишенных родительского попечения. Вместе с тем, названный законодательный акт остается практически «неработающим», статьи закона об уполномоченном органе по обеспечению контроля за соблюдением прав и законных интересов детей (ст. 51), установлении государственных минимальных социальных стандартов (ст. 18), ответственности за нарушение названного правового акта, особенно в части обязательной уплаты алиментов родителями, лишенными родительских прав (ст. 50), по настоящее время остаются нереализованными. Как представляется, необходим Закон «Об опеке и попечительстве», посредством которого возможно решение имеющихся в настоящее время серьезных проблем усыновления и патроната.
Суммируя изложенное, полагаем, что необходимо решить следующие основные задачи в области усыновления:
- обеспечить правовые основы для функционирования Национального банка данных детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, беспризорников и др., предусмотрев возможность выведения его за рамки одного ведомства, в частности, органов образования;
- потребовать всесторонней реализации законодательства о детях, определив, наконец, уполномоченный орган по контролю за соблюдением прав и законных интересов ребенка, наделив его в рамках действующего законодательства полномочиями и функциями;
- включить в законодательство Республики Казахстан процедуру предоставления уполномоченным органом ежегодного отчета о соблюдении прав и законных интересов детей главе государства, с обязательным опубликованием его, в официальных источниках уполномоченным органом
Считаем, что скорейшее решение означенных задач в рамках реализации государственной политики в интересах детей, безусловно, позволит обеспечить контроль за соблюдением прав маленьких граждан, в том числе и усыновленных.
Список использованной литературы
- Нысынбекова Л. «Проблемы несовершенства института усыновления (удочерения) детей оставшихся без попечения родителей» Правовая реформа в Казахстане № 2 (32) 2006
- Кодекс о браке и семье, утвержденный Законом Казахской ССР от 6 августа 1969 г. (утратил силу)
- Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.
- Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении межгосударственного усыновления (Гааге, 29 мая 1993 года)
- Кодекс Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье» от 26 декабря 2011 года
- Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1998 года № 321-I «О браке» (утратил силу)
- Закон Республики Казахстан от 8 августа 2002 года № 345-II «О правах ребенка в Республике Казахстан»