Сохранение окружающей среды и обеспечение ее защиты является одной из стратегических целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования.
В статье рассматривается содержание организационно-правового механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования в основе которого административно-правовой метод регулирования экологических отношений.
Организационный механизм включает в себя природоохранную деятельность органов государственной власти (представительной и исполнительной), органов местного самоуправления, органов специальной и отраслевой компетенции в области охраны окружающей среды; участие общественных организаций и иных общественных формирований в обеспечении рационального природопользования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 42) каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет федеральный закон № 7 – ФЗ от 10 января 2020 года «Об охране окружающей среды» [1].
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Одним из механизмов охраны окружающей среды и рационального природопользования, является организационно-правовой, в систему которого входят:
- Экологический мониторинг, который осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Сведения экологического мониторинга вместе с данными статистического учета и другими информационными материалами используются при ежегодном издании Государственного доклада «О состоянии и защите окружающей среды» как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;
- Экологическое нормирование, осуществляемое в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее сохранение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.
Законом «Об охране окружающей среды» установлены следующие виды нормативов:
а) нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
К данным нормативам относятся:
- нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
- нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
- нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
- иные нормативы качества окружающей среды.
При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природноантропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение;
б) нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, установленные в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц природопользователей.
Устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:
- нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
- нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
- нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды;
в) нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектов хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.
Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.
Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов, а также лимитов на выбросы и сбросы устанавливаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды;
г) нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение.
Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется на основе норм Федерального закона от 24 июня 1998 г.
«Об отходах производства и потребления» (с изменениями и дополнениями) [2].
Отходы и их уничтожение, переработка, перевозка справедливо считаются одной из важнейших проблем, стоящих перед человечеством. Недаром в последние десятилетия XX в. ей уделялось большое внимание на самых разных уровнях от международного до национального, от общегосударственного до локального. Ее решение пытаются найти специалисты различных отраслей науки и производства, в том числе юристы, стремящиеся выработать комплексы правовых норм, устанавливающих правила обращения с отходами на всех стадиях, начиная с их возникновения вплоть до формулирования запретов и ограничений, за нарушение которых следуют правовые меры ответственности, включая уголовную.
Правовое регулирование развивается по нескольким направлениям: создаются специальные требования к отдельным видам отходов, например, биологических или радиоактивных, детализируются условия, обязательные к исполнению на том или ином этапе обращения (при перевозке опасных отходов или их временном хранении), разрабатываются новые способы их сбора (раздельно), новые технологии переработки отходов для уменьшения тех, которые подлежат окончательному захоронению. Отходы накапливаются, воздействуют на окружающую среду, их переработка и уничтожение дорожают;
д) нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий;
е) нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.
Данные нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
ж) нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.
Данные нормативы определяются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях.
При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий;
з) иные нормативы в области охраны окружающей среды.
В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г., другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды;
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) производится согласно Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Госкомэкологии № 372 от 05.2000г.) [3].
ОВОС способствует принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
При проведении процедуры ОВОС рассматриваются характеристики возможных видов воздействия на окружающую среду, определяемых:
а) привнесением в окружающую среду:
Правовой основой для проведения этой процедуры является Федеральный закон
- загрязняющих веществ;
- радиоактивных веществ и излучений;
- шума и вибраций;
- тепла;
- электромагнитных излучений;
- доминант и т. д.;
б) изъятием из окружающей среды:
¨земельных ресурсов (пространственно территориальных);
¨водных ресурсов;
¨биологических ресурсов;
¨полезных ископаемых;
¨агрокультурных ресурсов (плодородных земель, как вовлеченных в агропроизводство, так и резервных);
¨зон рекреации, особо охраняемых территорий;
¨мест обитаний популяций ценных видов растительного и животного мира (мест воспроизводства, миграции и т. д.);
¨культурных, исторических и природных памятников;
¨визуальных доминант, определяющих характерный облик ландшафта и т. д.;
в) характеристикой возможного воздействия, определяемого по следующим показателям:
- характер воздействия (прямое, косвенное, кумулятивное, синтетическое, в том числе с учетом возможности проявления через определенный промежуток времени);
- интенсивность воздействия (величина в единицу времени);
- уровень воздействия (величина на единицу площади или объема);
- продолжительность воздействия;
- временная динамика воздействия (непрерывное, периодическое, кратковременное, только при аварийных режимах и т. д.);
- пространственный охват воздействия (площадь распространения);
- меры опасности объекта (по действующему классификатору опасных производств и предприятий).
Неотъемлемой частью ОВОС является проведение общественных слушаний с участием населения территорий, подпадающих под начинаемую деятельность, а также ученых и специалистов, представителей общественных организаций;
- Экологическая экспертиза.
№ 174 от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» [ 4].
Закон предусматривает два вида экологической экспертизы:
а) государственная экологическая экспертиза;
б) общественная экологическая экспертиза.
Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Если процедура ОВОС производится с целью изучения возможного влияния на природную среду при размещении объекта, то экологической экспертизе подвергается проектная документация со всеми технологиями будущего производства.
Практическое значение экологической экспертизы состоит:
- в установлении соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям;
- в определении допустимости реализации объекта экологической экспертизы.
Основополагающим принципом для института экологической экспертизы является принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Он заключается в том, что любая деятельность, независимо от своего характера, признается потенциально опасной и должна подлежать экологической экспертизе;
- Экологическое лицензирование.
Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию.
- Техническое регулирование — это правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Правовым актом, регулирующим отношения в сфере технического регулирования, является Федеральный закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 г. «О техническом регулировании», вступивший в силу с 01.07.2003 г. [5].
Настоящий закон признал утратившими силу Закон Российской Федерации № 5151-1 от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг», Закон Российской Федерации № 5154-1 от10.06.1996 г. «О стандартизации». ФЗ № 184 предусмотрел принятие технических регламентов.
Технические регламенты принимаются в целях:
- зашиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:
- безопасность излучений;
- биологическую безопасность;
- взрывобезопасность;
- механическую безопасность;
- пожарную безопасность;
- промышленную безопасность;
- термическую безопасность;
- химическую безопасность;
- электрическую безопасность;
- ядерную и радиационную безопасность;
- электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
- единство измерений.
Технический регламент — документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
В Российской Федерации планируется разработать и принять свыше 500 технических регламентов, в основу которых так или иначе закладываются требования по экологической безопасности процессов.
Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам. Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки, ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме.
Таким образом, стандартизация и сертификация при полноценном техническом регулировании постепенно заменяется нормами технических регламентов, что будет способствовать унификации правового регулирования отношений, в том числе и в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
- Экологический контроль.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В случае если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г. и другими федеральными законами, определяется Правительством Российской Федерации.
Производственный контроль в области
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.
Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в пор я д к е , у с т а н о в л е н н о м законодательством.
В систему органов, осуществляющих государственный экологический контроль (надзор), входят:
- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
- Федеральная служба по ветеринарно-о х р а н ы о к р у ж а ю щ е й с р е д ы му и фитосанитарному надзору;
- Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека.
(производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Деятельность этих контрольнонадзорных органов распространяется по всей территории Российской Федерации.
Как видно из вышеперечисленного, организационно-правовой механизм – это метод административного регулирования экологических отношений, с помощью которого государство осуществляет свою экологическую функцию.
ЛИТЕРАТУРА
- Собрание законодательства Российской Федерации 2002г. № 2 ст. 133.
- СЗ РФ 1998г. № 26 ст. 3009.
- РФ 2000г. № 31.
- СЗ РФ 1995г. № 48 ст. 4556.
- СЗ РФ 2002г. № 52 (21) ст. 5140.