Социальная модернизация казахстанского общества требует существенного совершенствования системы государственного управления. Важное место в развитии казахстанской государственности в этой связи отводится формированию в республике местного самоуправления как неотъемлемого атрибута демократического государства и непременного условия дальнейшего поступательного развития гражданского общества.
Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, без чего невозможно успешное формирование гражданского общества. Поэтому местное самоуправление позволяет гражданам сознательно участвовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, формирует ответственность за решение местных проблем, повышает их социальную и гражданскую активность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью органов управления.
В этой связи местное самоуправление рассматривается как важный институт, который предотвращает конфликты между отдельными группами граждан, способствует социально-экономическому развитию территории и устойчивому развитию страны в целом.
Можно ожидать, что со становлением в Казахстане реального самоуправления значительно ускорится процесс преобразования страны по пути формирования гражданского общества и социально-ориентированной экономики.
Учитывая важность местного самоуправления для эффективного решения социально-экономических проблем с учетом особенностей каждого региона, местное самоуправление гарантируется конституционным законодательством практически всех развитых стран мира, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления.
Мировая практика показывает, что существует самые разнообразные типы и формы местного самоуправления, которые сложились исторически под воздействием как объективных, так и субъективных факторов. Эволюция форм и методов местного самоуправления происходит в направлении становления и развития гражданского общества. В этой связи сложившиеся типы моделей местного самоуправления в этих странах наиболее полно приспособлены к местным традициям, культуре, менталитету населения, уровню экономического развития страны и другим условиям.
Опыт развития местного самоуправления в зарубежных странах необходимо критически осмыслить, адаптировать к казахстанским реалиям, национальным традициям и культуре и учесть при выработке общей стратегии государственного строительства в Республике Казахстан. Местное самоуправление должно играть важную роль в становлении и развитии казахстанской государственности. Это особо подчеркивается в долгосрочной стратегии развития страны «Казахстан - 2050», других программных документах, касающихся перспектив развития Казахстана как суверенного государства.
Европейской хартией «О местном самоуправлении» под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных органов управлять государственными делами в пределах своих компетенций, определенных национальным законодательством, в интересах местного населения. Это право реализуется советами или собраниями, члены которого избираются путем тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
В настоящее время правовой основой местного самоуправления в Казахстане являются Конституция Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» от 28 ноября 2012 года № 438. В соответствии с законодательством органы государственной власти обязаны создать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для развития местного самоуправления для реализации конституционных прав казахстанского народа. Это является составной частью общей стратегии развития казахстанской государственности.
Местное самоуправление неразрывно связано с местным сообществом, которое является подлинным субъектом самоуправления. Однако общество представляет собойсложную социально-экономическую систему, представляющую собой переплетение всех сфер жизнедеятельности человека - экономической, социальной, политической, идеологической, культурной, экологической. Через органы местного самоуправления нужно предоставить населению реальную возможность самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения [1].
Становление местного самоуправления является многоэтапным и динамичным процессом, связанным со становлением и развитием гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны, другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного сообщества. По мере изменения общих и местных условий, система местного самоуправления должна видо изменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи.
Приоритетными задачами нынешнего этапа становления самоуправления в Республике Казахстан являются:
- на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения - постепенно повысить роль населения в решении вопросов местного значения через собрания (сходы) местного сообщества путем стимулирования участия, заинтересованности и ответственности населения при принятии управленческих решений;
- на уровне городов для решения самых насущных проблем, которые волнуют местное население, внедрить механизм вовлечения части активного населения в процесс принятия управленческих решений;
- повысить роль маслихатов (собраний депутатов) при назначении или избрании акимов (глав администраций) в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа;
- расширить финансовую и экономическую самостоятельность нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения. Формирование общественных институтов, способствующих установлению контроля за работой местных органов, обеспечению прозрачности их действий [2].
Долгие десятилетия советской власти все мы жили при системе, которая строилась вокруг предприятий - образовывались ведомственные детские сады, школы, зоны отдыха. Дефицитные блага распределялись также через профсоюзы предприятий. Сейчас наша жизнь строится вокруг территории, на которой мы живем. Поэтому так важно, чтобы при управлении и развитии этой территории участвовало и население, проживающее на ней. Как отметил один из авторов современной польской модели самоуправления проф. Ежи Регульски: «Две формы организации общества: вокруг места работы либо места жительства - абсолютно противоречат друг другу. Укрепление одной из них неизбежно приводит к ослаблению другой. Тоталитарные режимы предпочитают первую из них, демократические же - вторую» [3].
Важно помнить, что корни самоуправления на территории современного Казахстана лежат в эпохе возникновения родовых и племенных общин, когда складывался кочевой уклад жизни. Родовые старшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов. При этом родовые общины обладали широкой автономией и значительным весом. Еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов, которые отражаются в своде законов "ЖетіЖарғы" - "Семь правил".
После вхождения Казахстана в состав Российской империи царская администрация с целью эффективного управления краем в интересах центра пыталась распространить «вертикаль власти» на казахскую степь, над чем работали военно-бюрократические аппараты Оренбургского и Омского генерал-губернаторов. В результате реформы 18671868 гг. в Казахстане аулы, волости и округа стали административно-территориальнымиединицами Российской империи, где «туземная администрация» была жестко интегрирована в управленческую «вертикаль». Однако, даже тогда насущные проблемы жизнеобеспечения населения Казахстана потребовали допустить элементы самоуправления в виде выборов из представителей знати старших султанов (ага-султанов) окружных приказов и управителей областей, аульных старшин, а также судов биев с ограниченной юрисдикцией. С целью решения некоторых местных вопросов разрешались аульные и волостные сходы.
Таким образом, в XVIII, XIX и начале XX века, даже в условиях колониальной политики царского самодержавия в Казахстане существовала и развивалась степная демократия. Органы местного самоуправления были настолько влиятельными, что с их руководителями - ага-султанами - были вынуждены считаться даже царские чиновники. Выборы в самоуправление были чрезвычайно важными, победа в них - настолько принципиальным делом, что предвыборные баталии переходили порой в конфликты и порождали нездоровые страсти, столь красочно описанные, к примеру, в романе М. Ауэзова «Путь Абая». Однако, несмотря на вполне понятный недостаток цивилизованных методов политической борьбы среди кочевников-скотоводов, степное самоуправление сформировало именно демократический тип политической культуры, нашедший позднее свое яркое отражение в программных документах «Алаш-Орды».
Большевистский переворот 1917 года прервал развитие демократических традиций. Советская власть, проведя административно-территориальное переустройство в Казахстане, преследовало ту же цель, что и царское правительство - эффективное управление из центра в соответствии с задачами и требованиями центра. Но, в отличие от военно-полицейской бюрократии Российской империи, коммунистический режим не нуждался в помощниках и не позволял даже видимости самостоятельности «национальных окраин». С образованием Казахской ССР в 1936 г. статус союзной республики практически не изменил существующего централизованного, командно-административного управления.
Конституции Казахской ССР не допускали наличия местного самоуправления. Тоталитарное государство, жестко регламентировавшее общественно-политическую жизнь, не могло допустить разделения властных полномочий и функций с негосударственными институтами, каковыми по своей природе являются органы местного самоуправления.
В Основных Законах не были заложены основы общественного характера местного самоуправления, советы практически являлись фасадом для партийной бюрократии. Кроме того, в условиях полной унификации общественной жизни, когда подавляющее большинство граждан в той или иной форме работали на государство, местным коллективам было достаточно сложно инициировать создание самостоятельных структур.
В условиях огосударствления собственности и однопартийной идеологии почти не оставалось возможностей для сколько-нибудь автономной роли местной власти и самодеятельности населения. Даже сами Советы так и не стали решающей представительной властью.
Лишь обретение в 1991 году Казахстаном суверенитета и государственной независимости открыло путь долгому, сложному и противоречивому процессу восстановления и совершенствования системы местного самоуправления на казахской земле. Этот процесс продолжается, но, рассматривая первые результаты и перспективы местного самоуправления в Казахстане, необходимо с самого начала определить четыре группы наиболее острых проблем:
- Финансово-бюджетные:
- качественно иной принцип взаимоотношений между бюджетами и механизм формирования бюджетов;
- совершенно иное соотношение средств, направляемых в центр и остающихся на местах.
- Неизбежное перераспределение власти между центром и регионами и связанное с этим сопротивление центрального административного аппарата, особенно - на уровне министерств.
- Неравномерность развития регионов, узкая налогооблагаемая база многих сельских районов.
- Социально-психологические проблемы:
- неготовность многих местных руководителей брать на себя реальную ответственность;
- неготовность жителей участвовать в управлении местными делами, их неверие в возможность реальных перемен своими силами.
Определенная часть населения Казахстана все еще видит будущее в прошлом, в жестком патронировании государством всех сфер жизни человека - от рабочего места до уклада семейной жизни. Многие люди просто не привыкли к ответственности гражданина за свою собственную судьбу. Это серьезная социальная болезнь, преодоление которой займет достаточно длительное время, и неизбежно будет сопровождаться крайне болезненной процедурой отказа от привычек, традиций и стереотипов. Можно приветствовать принятие новых законов, программ и норм, но не стоит забывать того обстоятельства, что все эти новации должны претворять конкретные люди. А социологические исследования говорят о том, что значительная часть населения все еще предпочитает пассивно наблюдать.
Следует согласиться с мнением ряда казахстанских ученых, в частности А.К. Бисембаева, считающего, что «отсутствие практического опыта самоорганизации и свободной реализации инициативы, а также психологической раскрепощенности населения является серьезным препятствием на пути развития местного самоуправления. Местное самоуправление в своем развитии должно опираться на институты гражданского общества, систему форм и методов гражданского участия, которые в нашей стране сами находятся в зачаточном состоянии» [5].
Результатом предлагаемых мер в конечном итоге как раз и будет реализация политики развития местного самоуправления, которая в свою очередь приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить:
- повышение роли населения, его участия в качественном решении вопросов местного значения;
- повышение уровня жизни населения в каждом населенном пункте;
- повышение политической стабильности в регионе и государстве в целом.
Литература
- Послание Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А. Назарбаева Народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства» Астана, 14 декабря 2012 г.
- Указ Президента РК «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» от 28 ноября 2012 года № 438.
- Regulski J. Śатогźąđ III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja. Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2017.
- Бисенбаев А.К. Становление местного самоуправления и ментальность населения Казахстана // О местном самоуправлении: реалии, проблемы, перспективы. Информационно-аналитический бюллетень № 4, Астана, 2017.