Вопрос о реформе верхней палаты английского парламента решается в течение столетия. Все три ведущие партии в ходе выборов 2010 в Великобритании года обещали продолжить реформы палаты лордов, так как многочисленные социологические опросы показали, что большинство британцев считает палату лордов недемократичным «домом престарелых» для бывших депутатов палаты общие или местом для выходцев из привилегированных классов.
Бывшие у власти с 1997 года лейбористы уже реформировали верхнюю палату британского парламента за эти годы. В марте 2012 года в Институте истории РАН на конференции, посвященной двадцатилетнему юбилею Ассоциации британских исследований, А. Носкова сделала доклад «Реформирование Палаты лордов при лейбористских правительствах Блэра и Брауна в 1997-2010» [1]. Главным достижением правительства Энтони Блэра стал Парламентский акт 1999 года по исключению наследственных пэров. Вместе с Парламентскими актами 1911, 1949, а также законом 1958 года о принятии пожизненного пэрства, он стал важной вехой в истории реформирования верхней палаты [1.С.240]. В 2005 году проведена реформа судебных функций верхней палаты, в результате чего в том же году создан Верховный суд Великобритании [1.С.245]. Данная мера исполнительной власти напрямую противоречилаобещаниям, изложенным в последней Белой книге [2.P.28-29]. Громкий парламентский скандал 2006 года, когда огласку получили случаи пожалования пэрских титулов за пожертвования в фонды политических партий, способствовал дискредитации идеи назначаемой верхней палаты [1. С.245].
В марте 2010 года исполнительная власть заявила, что опубликует пробный закон о реформе Палаты лордов [3]. Однако ожидания так ничем не увенчались. Раскол в парламенте и самой партии по содержанию будущих преобразований продолжал оставаться существенным.
На выборах в 2010 году ни лейбористы, ни консерваторы, ни либеральные демократы не смогли набрать достаточного количества голосов, чтобы сформировать однопартийное правительство. Начались консультации консерваторов и лейбористов с либеральными демократами о коалиции. Либдемы являлись наследниками либеральной партии. О месте этой партии на политической арене Великобритании, ее электорате и идеологии написал видный политолог А.А.Громыко в монографии «Великобритания. Эпоха реформ», выпущенной институтом Европы [4. С.77-81]. В 1911 году либералы провели закон, лишающий палату лордов права вето по отношению к законопроектам нижней палаты. Поэтому либеральные демократы считали реформу палаты лордов своей первоочередной задачей. Они пошли на коалицию с консерваторами с условием проведения реформы верхней палаты [5].
Консерваторы повели себя странно по отношению к верхней палате. По традиции, титул лорда присваивается главой кабинета, и новоиспеченный лорд автоматически получает право участвовать в заседании верхней палаты британского парламента. Премьер-министр от партии консерваторов Дэвид Камерон менее чем за год пребывания на премьерском посту сделал лордами 117 (!) человек. С такой скоростью титулы не раздавал ни один из его предшественников со времен Второй мировой войны. Для сравнения Тони Блэр за год пребывания на должности успел делать лордами всего 70 человек. В результате в 2011 году количество пэров, имеющих право голоса в палате лордов, достигло 792 человека.
Подобная ситуация вызвала тревогу у самих пэров и в средствах массовой информации. Межпартийная группа высокопоставленных лордов в апреле 2011 года уведомила Дэвида Камерона, что верхняя палата заполнена до отказа, так что ему следует приостановить практику присвоения новых титулов лордам. В докладе указывалось, что в прошлом палата лордов пополнялась постепенно, и новобранцы успевали проникнуться духом палаты и привыкнуть к ее обычаям. В палате царил внепартийный дух и атмосфера вежливости. А теперь, по всеобщему мнению, и это отмечают как в средствах массовой информации, так и в самом парламенте, причем в палате лордов большое число новых членов, включая ряд бывших парламентариев, привел к перемене поведения лордов. Авторы записки c тревогой отмечали, что эффективность работы палаты лордов и так быланарушена за счет притока новых членов, а дальнейшее увеличение их числа может и вовсе подорвать способность палаты выполнять свою функцию. Лорды жаловались, как они вынуждены работать в переполненном зале, и у них ограничен доступ к компьютеру и телефону, что не способствует плодотворной работе [6].
Выступая в парламенте в начале марта, британский вице-премьер от партии либеральных демократов Ник Клегг заявил, что остальной мир не понимает, почему Британия в XXI веке до сих пор сохранила не избираемую законодательную палату. Хотя британский парламент традиционно считается «матерью всех парламентов», его верхняя палата остается полностью назначаемой. Такой механизм формирования парламента используется всего в 15 странах мира. По мнению Клегга, это анахронизм, ставящий Британию в один ряд с Иорданией, Белизом и Бурни-Хасо [7].
Клегг курировал в правительстве вопрос о реформе верхней палаты. По предложенному им законопроекту, число мандатов должно сократиться до 300, из которых 80% будут избираться, а 20% составят беспартийные, назначаемые текущим правительством. Мандаты будут выдаваться на 15 лет, при этом треть палаты будет сменяться каждые пять лет, одновременно с выборами в палату общин. В палате или сократится присутствие епископов Aнгликанской церкви (сейчас их 12), или же они будут лишены своих законодательных мандатов вообще. По плану Клегга предполагалось создать 240 сенатских округов, в рамках которых будут избираться новые пэры на 15 летний срок. При этом 60 членов палаты будут назначаться, чтобы гарантировать присутствие беспартийных законодателей, призванных обеспечить компетентность органа и внутрипартийные интересы. Произошла утечка в газеты, случившаяся в среде партийных членов, которые работают над законопроектом, рекомендующие избавиться от представителей церкви в новой палате, поскольку это противоречит реальности многонациональной и мультикультурной Британии XXI века [8].
Несмотря на депутатов-коллег, выступающих против, Клегг планировал сделать эту реформу ключевым законопроектом на весну-лето 2012 года, поэтому политические комментаторы ожидали серьезных баталий в Вестминстере. И они не ошиблись в своих прогнозах. Камерон поддержал реформу, он подчеркнул, что его коллеги по партии свободны в своем голосовании по этому законопроекту. Если большинство консерваторов выступит против, то встанет вопрос о существовании правящей коалиции. Лорд Мэтью Одишотт, член Палаты лордов от либеральнодемократической партии, заявил, что если консерваторы не поддержат инициативу либдемов, то его партия покинет правительство. Aналитики не исключали, что политический кризис потребует новых выборов, от которых выиграют лейбористы.
Вопрос о реформе Палаты лордов приобрел весной 2012 года для либдемов принципиальный характер. Их партия стремительно теряла популярность.Поэтому для них и их лидера Ника Клегга эта реформа превратилась в попытку отыграть проигранное. Аналитики предсказывали, что иначе на следующих выборах 2015 года его партию ждет масштабное поражение, поскольку избиратели читают, что Клегг сдал свои основные предвыборные обещания консерваторам, и больше ему не верят. Реформа палаты лордов дала бы ему возможность показать, что он не зависит от Камерона.
Согласно социологическим опросам весны 2012 года большинство британцев поддерживает принцип выборности членов Палаты лордов: 39 % выступает за полностью выборный орган, 32 % - за преимущественную выборность Палаты, лишь 10 % поддерживают сохранение нынешнего положения назначаемых пэров. Газеты пестрели заголовками о «столетней реформе» по аналогии со столетней войной в истории Англии.
Чувствуя, что коллеги-консерваторы могут провалить законопроект о реформе в парламенте, 24 апреля Камерон заявил, что не исключает референдума по вопросу реформы Палаты лордов [9]. Но Ник Клегг решительно выступил против вынесения вопроса на референдум. Он не забыл плачевных результатов референдума в 2011 году, на который был вынесен его план реформы избирательной системы. Тот проект провалился, и Клеггу не хотелось повторения пройденного.
В мае 2012 года, открывая очередную сессию парламента, королева, обращаясь в тронной речи к обеим палатам и членам правительства, сказала: «Будет представлен законопроект о реформировании состава палаты лордов». Несмотря на это многочисленные группы депутатов - консерваторов выразили несогласие с планами правительства и потребовали реформу отложить, уверяя, что конституционные изменения не должны быть приоритетными в период экономического спада. Лорд Джон Рид, экс-министр в правительстве лейбористов, предупреждал, что изменения могут иметь серьезные последствия для всей политической системы Великобритании, так как «новый сенат», идущий на мену палате лордов, приобретает решающий голос при принятии решений. В интервью каналу Би-би-си он заявил: «Лучше вообще ликвидировать палату лордов, чем создавать новый сенат».
27 июня 2012 года правительство обнародовало план реформы верхней палаты. Согласно этому плану, депутаты будут избираться, и их количество уменьшится [10]. Камерон внес в парламент законопроект о реформе палаты лордов. Британское правительство предлагало существенно сократить численность верхней палаты британского парламента с 900 до 450 человек, а также впервые в истории сделать ее выборной на 80 %. Первые выборы в Палату лордов планировалось провести во время всеобщих парламентских выборов в 2015 году. «Мы говорим о реформе Палаты лордов на протяжении последнего столетия, надо предпринять какие-то шаги в этом направлении» - отметил премьер- министр, представляя законопроект [11]. В поддержку реформы выступили все три ведущие партии Соединенного Королевства, однако наиболееактивным ее сторонником являлась входящая в правящую коалицию либерально-демократическая партия. Но ряд членов Палаты общин начал опасаться, что нарушится существующий баланс политической власти в стране, а выборная Палата лордов станет конкурентом нижней палате. Поэтому более 90 депутатов-консерваторов проголосовали против реформы Палаты лордов, предложенной их союзниками либеральными демократами. Британская правящая коалиция пережила самый серьезный раскол за время своего существования. Пытаясь разрешить ситуацию, Камерон заявил: «Мы вовремя реформируем Палату лордов. Она разрослась уже до 900 человек. Там до сих пор заседают люди, находящиеся там лишь потому, что их предкам было даровано пэрство многие десятилетия назад. Ее необходимо осуществить» [12].
Пока было решено отложить рассмотрение законопроекта до осени, политологи начали высказываться о его сущности [13]. Если законодательная инициатива будет одобрена в нынешнем виде, то Британия получит гибридный вариант палаты, в которой 80 % ее членов будут избираться, а 20% - назначаться. Вице-премьер Ник Клегг объяснял свой подход так: «В современных демократиях важно, чтобы законодатели были избраны теми, чья жизнь будет определяться этими законами. Хотя Палата лордов выполняет свою работу хорошо, у нее недостаточно демократической власти» [14].
Предлагаемая схема вызвала много вопросов у политологов, поскольку сочетание избранных пэров с назначаемыми – это два источника легитимности в рамках одного органа. Но самая большая проблема в том, что если палата станет преимущественно избираемой, то она сможет конкурировать с Палатой общин. Со временем она может потребовать равного статуса с нижней палатой, которая сегодня имеет однозначное преимущество в законодательном процессе.
Ели палаты будут уравнены в правах, то это создаст риск возникновения в Британии «законодательных тупиков», столь характерных для США, где в определенные моменты каждая из палат Конгресса оказывается под контролем противоборствующих партий. И это вызывает обеспокоенность в британском политическом истеблишменте, потому что в рамках британской политической системы правящая партия контролирует и законодательную и исполнительную ветви власти. По мнению политологов, именно эти опасения и заставляют голосовать против реформы ведущие партии консерваторов и лейбористов уже на протяжении почти 15 лет. Политологи не ошиблись и на этот раз. В августе было объявлено, что две правящие партии Британии – консерваторы и либеральные демократы - отказываются от попытки перестроить палату лордов [15].
Литература
- Носкова А.А. Реформирование Палаты лордов при лейбористских правительствах Блэра и Брауна 1997-2010гг.// История Британии: Современные исследования, 2013.
- White Paper.The House of Lords: Completing the Reform. L., 2003.
- Guardian. March, 25, 2010.
- Великобритания. Эпоха реформ. Москва, 2007.
- House of Lords Reform: Tory Grandees Turn on David Cameron.//Guardian, 7 July, 2012.
- House of Lords full, Peers Warn David Cameron. BBC.news?19 April. 2011//http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-13134835.
- Will Britain get un elected House of Lords? 23 April? 2011 The Telegraph.
- Nick Clegg oh the House of Lords: this is a man consumed by the position of envy. The Telegraph, 20 December 2011.
- Cameron commited to Lords Reform amid Tory unease. BBC news. 20 April, 2012http://www.bbc.co.uk/news/uk-polotics-17781036.
- Lords reform:David Cameron says it is time to make progress/ BBC news, 27 June, 2013. http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-18602587.
- After 700 years of Lawmaking? David Cameron Is Trying to Reform The UK Unelected House of Lords. Business Insider.2 july?, 2012. 12 Guardian, 12 July, 2012.
- David Cameron retreat on House of Lords reform/ The Telegraph, 2 August, 2012.
- Nick Clegg6 House of Lords reform to be scrapped in favour of growth plan.
- PMs holds clear the air dinner with Clegg after House of Lords reform fallout/ Daily Mail, 11 August, 2012.